Тема 3. Бюджетний дефіцит і джерела його фінансування

Лекція 3. Бюджетний дефіцит і джерела його фінансування

План

1. Бюджетний дефіцит як економічна категорія та показник стану бюджету

2. Причини виникнення та джерела покриття бюджетного дефіциту

3. Регулювання бюджетного дефіциту

1. Бюджетний дефіцит як економічна категорія та показник стану бюджету

Дефіцит бюджету – це об’єктивні економічні відносини між учасниками суспільного виробництва щодо використання бюджетних коштів згідно з наявними джерелами доходів. Прийняття бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється при наявності обґрунтованих джерел його фінансування.

Дефіцитом бюджету у традиційному розумінні є перевищення видатків бюджету над доходами. Його розмір є важливим показником економіки країни. Дефіцит залежить як від економічних, так і від соціальних, політичних, екологічних чинників.

Дефіцит бюджету – перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету). (ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Дефіцит не є ознакою незбалансованості, а лише показує співвідношення між податковими і позиковими коштами, що залучає держава.

Бюджетний дефіцит як економічна категорія має конкретний інтервал дії, що визначається, з одного боку, законами зростання вартості, з іншого – законами інфляції.

Розмір дефіциту бюджету визначається за формулою:

ДБ = В – Д = З + Т + Б – (ВП * П),

де В – видатки бюджету;

Д – доходи бюджету;

З – державні закупівлі;

Т – соціальні трансферти та платежі;

Б – розмір державного боргу, що підлягає сплаті;

ВП – розмір реального внутрішнього продукту;

П – частка податкових виплат.

Значення цих показників залежить від таких факторів, як: обсяг реального продукту; динаміка цін; обсяг закупівель; обсяг соціальних виплат; ступень диференціації доходів населення; відсотки за державним боргом та графік його погашення; курс національної валюти; співвідношення реального та потенційного продукту; ступень використання трудових ресурсів; агрегована податкова ставка; динаміка грошової маси; динаміка облікової ставки тощо.

Дефіцит бюджету є одним з макроекономічних показників, що характеризують стійкість економічної системи. Ефективна економічна система дозволяє регулювати співвідношення доходів і видатків таким чином, що сальдо бюджету було позитивним або відзначало незначний дефіцит.

Згідно Маастрихтських угод безпечним рівнем дефіциту бюджету визначають його розмірі у 2-3 % від ВВП.

Щорічно в Україні встановлюється цільовий рівень дефіциту бюджету, який закріплюється в Основних напрямах бюджетної політики на наступний бюджетний період. У Законі України «Про Державний бюджет України» затверджується граничний обсяг дефіциту в абсолютному розмірі.

Наслідки прийняття бюджету з дефіцитом:

• позитивні:

• підтримка економічного розвитку в умовах циклічного спаду;

• фінансування трансформаційних перетворень в економіці, структурної перебудови економіки;

• негативні:

• обмеження залучення фінансових ресурсів для розвитку приватного сектору економіки та сприяє зростанню ставок за кредитні ресурси;

• різке збільшення соціальних виплат за рахунок коштів бюджету в умовах зростання дефіцитного фінансування, може стати основою активізації інфляційних процесів;

• значні дефіцити можуть призвести до зниження рівнів виробництва, зменшення обсягів інвестицій, призупинення темпів економічного зростання.

Сучасна фінансова наука передбачає класифікацію бюджетного дефіциту за такими ознаками:

1. строком виникнення: плановий (затверджений в Законі України «Про Державний бюджет на відповідний рік»), звітний (фактичний дефіцит на кінець бюджетного року);

2. місцем виникнення: зовнішній (різниця між зовнішніми видатками та надходженнями від зовнішніх джерел) та внутрішній (перевищення обсягів загального дефіциту над зовнішнім);

3. формою вияву: відкритий (офіційно затверджений у законі «Про Державний бюджет»), прихований (свідоме завищення планових обсягів доходів, включенням до складу доходів таких джерел, які використовують не для фінансування планових видатків, а для покриття бюджетного дефіциту) та квазіфіскальний (прихований дефіцит, обумовлений квазіфіскальною діяльністю держави). Квазіфіскальні операції – це операції органів державної влади і місцевого самоврядування, Національного банку України, фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування, суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки, що не відображаються у показниках бюджету, але можуть призвести до зменшення надходжень бюджету та/або потребувати додаткових витрат бюджету в майбутньому. Основними видами квазіфіскальних операцій в Україні є постачання (продаж) певних товарів і послуг за заниженими цінами (які не покривають витрати виробництва і обігу, або є нижчими від звичайних ринкових цін) і надання безоплатних послуг пільговим категоріям споживачів;

4. причинами виникнення: вимушений (пов’язаний із необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх можна мобілізувати) та невимушений (обумовлений характером фінансової політики держави);

5. напрямами дефіцитного фінансування: активний (спрямування коштів на інвестиції в економіку, що сприяє зростанню ВВП) та пасивний (підкорюється законам інфляції, покриття поточних витрат);

6. критерієм визначення складових: фактичний (різниця між загальними доходами від загальнодержавних податків та витратами на державні закупівлі та трансфертні платежі), циклічний (різниця між наочно-реальним і структурним дефіцитами), структурний (різниця між загальнодержавними доходами та витратами при діючій фіскальній політиці (рівень оподаткування і поточних витрат) та базовому рівні безробіття);

7. строком дії: стійкий (у довгостроковому періоді) та тимчасовий (або дефіцит, який не має перманентного характеру, або тимчасові касові розриви впродовж бюджетного періоду);

8. зв’язком з державним боргом: первинний (різниця між величиною дефіциту та виплатою відсотків за борг), операційний (дефіцит державного бюджету із вирахуванням інфляційної частини відсоткових платежів з обслуговування державного боргу).

2. Причини виникнення та джерела покриття бюджетного дефіциту

До основних причин виникнення дефіциту бюджету відносяться:

• війни та військові дії. Фінансування військових видатків за рахунок дефіциту бюджету, який покривається шляхом здійснення державних запозичень, може викликати значний дисбаланс бюджету й після закінчення війни;

• економічні кризи та розпад усталених економічних зв’язків;

• збільшення питомої ваги державних видатків по відношенню до ВВП. Ще Адольф Вагнер звернув увагу на постійну експансію державного сектору економіки у зв’язку з трансформацією соціальної політики, удосконаленням механізмів її проведення, зростання державних та суспільних потреб;

• брак політичної волі та інші політичні складові. Рішення про підвищення податкових ставок або зменшення соціальних видатків для збалансування бюджету можуть негативно відобразитися на рейтингах політичних сил и призвести до програшу на виборах. Так, чимало експертів та аналітиків вбачають однією з головних причин поразки Демократичної партії на виборах у 1980 р. у США то, що напередодні був підвищений рівень оподаткування до найвищого показника з 1944 р.;

• формування бюджету на засадах нереалістичних прогнозів макроекономічних показників та порушення порядку етапності планування бюджету;

• неефективність функціонування діючої бюджетної та податкової системи країни. Проведення податкової політики держави, яка неприйнятна за своїм економічним змістом для платників податків, призводить до збільшення тіньового сектору економіки та скороченню доходної частини бюджету;

• однією з причин виникнення бюджетного дефіциту є свідоме використання дефіциту з метою стимулювання економічного росту або протидії наслідкам економічної кризи, тобто дефіцит відіграє роль інструмента економічного регулювання.

Таблиця 1

Причини виникнення дефіциту бюджету

Загальні причини бюджетного дефіциту

Причини бюджетного дефіциту в Україні (кінець ХХ – початок ХХI ст.)

1. Виникнення надзвичайних обставин (війни, стихійні лиха, техногенні аварії). 2. Зміна економічного устрою. 3. Криза політичної системи. 4. Некомпетентність керівництва держави. 5. Незадовільна робота державних служб. 6. Необхідність здійснення крупних державних вкладень. 7. Надання безкоштовної допомоги іншим державам. 8. Структурна незбалансованість народного господарства. 9. Наявність «тіньового» сектору економіки. 10. Недосконалість податкової системи. 11. Низька ефективність суспільного виробництва. 12. Нераціональна структура бюджетних витрат. 13. Великі витрати на отримання силових структур. 14. Неможливість одержання міжнародних кредитів. 15. Низький рівень життя населення. 16. Низький рівень соціального забезпечення.

1. Перехід від адміністративної економіки до ринкової. 2. Ліквідація наслідків аварії на Чорнобильській атомній станції. 3. Неефективність податкової системи. 4. Висока питома вага збиткових підприємств. 5. Велика частка «тіньової» економіки. 6. Низький рівень життя більшої частини населення України.

Фінансування бюджету – надходження та витрати бюджету, пов’язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету (ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Фінансування бюджету можна охарактеризувати так:

• операції з фінансування бюджету включають як надходження, так і витрачання фінансових ресурсів;

• ці операції не належать до доходів і видатків бюджету;

• так само як бюджетне сальдо може набувати форми не, тільки, дефіциту, а й надлишку, так і фінансування бюджету може бути і «позитивним» (коли обсяг операцій із залучення джерел фінансування дефіциту перевищує обсяг операцій з погашення державного боргу та придбання активів для управління ліквідністю бюджетного фонду), і «від’ємним» (обернена ситуація);

• операції з фінансування бюджету мають на меті профінансувати бюджетний дефіцит, – погасити державний борг, покрити тимчасові касові розриви при виконанні бюджету та забезпечити ліквідність бюджетного фонду;

• розмір бюджетного дефіциту/надлишку дорівнює розміру нетто-фінансування (перевищення позитивного фінансування над від’ємним – дефіциту, а інакше – надлишку).

Класифікація фінансування бюджету містить джерела отримання фінансових ресурсів, необхідних для покриття дефіциту бюджету, і напрями витрачання фінансових ресурсів, що утворилися в результаті профіциту бюджету. Витрати на погашення боргу належать до складу фінансування бюджету.

Фінансування бюджету класифікується за:

1) типом кредитора (за категоріями кредиторів або власників боргових зобов’язань);

2) типом боргового зобов’язання (за засобами, що використовуються для фінансування бюджету) (ст. 11 Бюджетного кодексу України).

Затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету з урахуванням особливостей, визначених для місцевих бюджетів (див. табл. 2).

Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів з урахуванням особливостей, визначених для місцевих бюджетів.

Оборотний залишок бюджетних коштів − частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів.

Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 % планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

На кінець бюджетного періоду оборотний залишок бюджетних коштів має бути збережений у встановленому розмірі.

Таблиця 2

Умови затвердження місцевого бюджету з дефіцитом або профіцитом

Умови затвердження	Вид фонду місцевого бюджету
	загальний	спеціальний
Дефіцит (напрями фінансування)	використання вільного залишку бюджетних коштів.	залучення до бюджету розвитку коштів від місцевих запозичень; залучення до бюджету розвитку коштів із загального фонду такого місцевого бюджету; залучення до бюджету розвитку коштів від надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів; використання залишків коштів спеціального фонду місцевого бюджету, крім власних надходжень бюджетних установ.
Профіцит (напрями спрямування коштів)	спрямування до бюджету розвитку коштів із загального фонду такого місцевого бюджету; виконання зобов’язань за непогашеними позиками; для забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів.	погашення місцевого боргу; придбання цінних паперів.

Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).

Джерелами фінансування бюджету є:

1. кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень;

2. кошти від приватизації державного майна (включаючи інші надходження, безпосередньо пов’язані з процесом приватизації) − щодо державного бюджету;

3. повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред’явлення цінних паперів;

4. вільний залишок бюджетних коштів з дотриманням умов, визначених цим Кодексом.

Джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України.

Якщо уряд України має можливість реалізації суб’єктам господарювання і населенню цінних паперів в розмірах, достатніх для покриття бюджетного дефіциту, це означає, що збільшення державних витрат відбувається за рахунок скорочення особистого споживання. Такий перерозподіл використання ВВП не становить небезпеки для економіки країни.

Фінансування бюджетного дефіциту за рахунок зовнішніх позик означає можливість здійснення додаткових державних витрат без обмеження поточного споживання і реальної інвестиційної діяльності приватного сектора.

Важливо мати на увазі, що за умов кредитного фінансування державних витрат відбувається перерозподіл у часі бюджетних витрат, частину з яких доведеться відшкодовувати наступним поколінням.

В Україні найбільш активно використовується фінансування за борговими зобов’язаннями.

3. Регулювання бюджетного дефіциту

Регулювання бюджетного дефіциту полягає в тому, щоб з урахуванням грошового потенціалу за допомогою маневрування фінансовими ресурсами активною і пасивною формами бюджетного дефіциту адаптуватися до росту граничних суспільних витрат виробництва. Оволодіння такою політикою дає змогу залежно від рівня економічного розвитку і потенціалу грошової системи знаходити оптимальний розмір дефіциту бюджету.

Провівши ряд досліджень, науковці дійшли висновку:

• використання профіцитного та бездефіцитного бюджету в період економічного спаду є гальмом економічного зростання та призводить до стагнації економіки;

• використання дефіциту бюджету з метою збільшення інвестицій значно підвищує темпи розвитку економіки та пригнічує інфляцію.

Кожна держава у своїй діяльності прагне до збалансованого бюджету. Фінансова теорія передбачає три класичних концептуальних підходи до збалансування державного бюджету:

1. Збалансування на щорічній основі. У західній економічній теорії під збалансованим бюджетом розуміють бездефіцитний бюджет, тобто такий, коли заплановані видатки у визначеному періоді відповідають доходам. Але на практиці у розвинутих країнах бюджет зводиться з дефіцитом, при цьому вони не розглядаються як незбалансовані. У ЄС бюджет визначається збалансованим, коли виконується 2 обмеження: обсяги дефіциту не перевищують 3 % ВВП і на величина боргу не перевищує 60 % ВВП.

Недоліки: основна проблема бюджету, який балансується на щорічній основі, полягає в тому, що він має не стільки антициклічний характер, як про циклічний, тобто погіршує коливання економічного циклу. Такий підхід виключає фіскальну діяльність держави як антициклічну, стабілізуючу силу.

2. Збалансування в ході економічного циклу. Уряд балансує бюджет не щорічно, а в межах економічного циклу, реалізуючи при цьому засади антициклічної політики. Зокрема, під час падіння виробництва з метою стимулювання ділової активності і підприємництва держава зменшує податки і збільшує державні закупівлі (видатки), цілеспрямовано збільшуючи дефіцит. Протягом інфляційного піднесення держава підвищує податки і скорочує державні витрати, що дає можливість вилучити з обігу частину грошової маси, створити бюджетний надлишок, за допомогою якого можна буде покрити державні борги, що з'явилися в період спаду.

Недоліки: а) у межах економічного циклу може не досягається гармонії між надлишком і дефіцитом внаслідок нееквівалентності циклів за глибиною і тривалістю зростання та падіння; б) використання інфляції урядом для зменшення реальної величини внутрішнього державного боргу.

3. Збалансування на основі функціонування фінансів (фундаментальне фінансування, концепція функціональних фінансів). Концепція передбачає підпорядкування збалансування як на щорічній, так і на циклічній основі питанням стабілізації та оздоровлення економіки. Отже, макроекономічна стабілізація є кінцевою метою бюджетної політики, а державний бюджет — інструмент її досягнення. Ця концепція допускає можливість існування дефіцитного бюджету, якщо такий дефіцит є необхідною умовою стабілізації економіки.

Місце бюджету в системі бюджетного регулювання.

Відмітимо, що метою бюджетного регулювання є стабілізація економічної ситуації та створення передумов для подальшого економічного розвитку. Тому за економічного спаду необхідно зменшувати податкове навантаження на економіку та збільшувати державні видатки для стимулювання сукупного попиту та як наслідок економічного росту.

Зростання бюджетних видатків може бути спрямоване на підтримку реального сектору економіки в одному випадку або для фінансування поточних витрат в іншому.

Визначимо, що фінансування дефіциту здійснюється за рахунок державних запозичень (ринковий, неемісійний метод). Державний борг визначає подальше підвищення видатків бюджету, що викликано погашенням та обслуговуванням цього ж боргу. У наступному періоді дефіцит бюджету може бути викликаний вже необхідністю виплат за цим боргом. Тому основний акцент необхідно робити на фінансуванні інвестиційних проектів та програм, які повинні стимулювати економічне зростання. При спрямування дефіциту бюджету на фінансування поточний видатків економічний стан держави погіршиться внаслідок посилення інфляційного попиту, збільшення державного боргу та відсутності прямих важелів впливу на зростання ВВП. Отже, дефіцит бюджету, не зважаючи на напрями використання фінансових ресурсів на його покриття, впливає на економічний стан країни.

До основних напрямів активізації бюджетної політики з питань фінансування дефіциту державного бюджету слід віднести наступні:

• ресурси, залучені з метою фінансування дефіциту бюджету, доцільно направляти на посилення інвестиційної діяльності держави та поліпшення умов забезпечення економічного зростання;

• мобілізовані кошти необхідно використовувати для вирішення економічних і соціальних проблем з урахуванням не тільки поточних, але й середньо_ і довгострокових перспектив;

• у майбутньому погашення боргових зобов’язань має бути рівномірним і не призводити до перевантаження бюджетної системи у кожному конкретному періоді;

• залучення ресурсів державою не повинно негативно впливати на розвиток вітчизняного бізнесу та проведення міжнародних фінансових операцій;

• для стабілізації фінансового розвитку країни слід шляхом вжиття заходів щодо антиінфляційного регулювання обмежити вплив фінансування дефіциту бюджету на розбалансування її грошово-кредитної системи.

Зміст фінансування дефіциту бюджету зводиться до мобілізації ресурсів з метою забезпечення видатків, не перекритих доходами, шляхом застосування особливих форм і методів. Бюджет зводиться з дефіцитом для забезпечення фінансування додаткових видатків, надання кредитів і погашення державного боргу.

Використання бюджетного дефіциту належить до важелів активної бюджетної політики, спрямованої на прискорення економічного зростання і вирішення соціальних проблем.

В умовах перехідної економіки відмова від використання дефіцитного бюджетного фінансування для забезпечення здійснення радикальних реформ і вирішення складних (нагромаджених) соціальних проблем означає штучне стримування розвитку країни.

В Україні формування бюджету з дефіцитом зумовлюється тим, що в нашій державі є значна потреба у проведенні реформ у різних сферах, фінансуванні розвитку інфраструктури, підвищенні якості адміністративних і соціальних послуг. Проте у нашій державі використання дефіцитного бюджетного фінансування не можна розцінювати як виважене. Наслідком цього стало недостатнє державне фінансування розвитку національної економіки, проведення структурної перебудови, формування ринкової інфраструктури та реформування інших сфер господарського комплексу.

Заходи щодо зниження дефіциту бюджету:

• конверсія державного боргу;

• перехід від фінансування до кредитування;

• ліквідація дотацій збитковим підприємствам;

• зниження витрат на управління державою;

• зміна системи оподаткування;

• підвищення ролі місцевих бюджетів.

Міжнародний досвід керування дефіцитом бюджету. У світовій практиці одним із найважливіших методів боротьби з хронічними дефіцитами, основним видом діяльності, спрямованої на зниження обсягів державного боргу, інфляції і досягнення сталого розвитку, є застосування спеціальних фіскальних правил. Це правила і процедури, за допомогою яких політичні діячі приймають рішення у сфері фіскальної політики стосовно величини і розподілу державних видатків і джерел їхнього фінансування (податкового чи боргового). Ці правила набувають форми законодавчих норм, процедур бюджетного процесу і граничних показників.

У різних країнах фіскальні правила мають свої особливості. Усі правила можна об’єднати у певні групи:

1. правила збалансованого бюджету, серед яких центральне місце займає «золоте правило» державних фінансів, що передбачає збалансованість поточних бюджетних доходів і видатків (застосовується у Німеччині, Японії, щодо місцевих бюджетів у США), циклічний бюджетний баланс (Нідерланди, Швейцарія), встановлення граничних розмірів частки бюджетного дефіциту у ВВП (країни Європейського Співтовариства);

2. правила запозичень, щодо обмежень або заборони використання окремих джерел державних запозичень. Серед цих правил можна виділити: заборону внутрішніх державних запозичень (використовується у країнах з недостатньо розвинутими фінансовими ринками, наприклад в Індонезії), заборону державних запозичень у центрального банку (країни ЄС, США, Японія, Канада, Аргентина, Угорщина) або обмеження їхнього розміру у відсотках до минулорічних доходів чи видатків уряду (Бразилія, Єгипет, Марокко);

3. боргові та резервні правила, які полягають у встановленні лімітів щодо акумулювання валового (або чистого) державного боргу у відсотках до ВВП (країни ЄС), а також пов’язані з формуванням спеціальних резервних фондів для запобігання фінансової кризи у несприятливі періоди, коли виникає необхідність підтримувати соціальні виплати на фоні зменшення доходів.

Однак, у сфері фіскальних правил не має уніфікованих вимог. Кожна країна сама встановлює свої фінансові обмеження, враховує власні потреби й враховує особливості свого бюджетного процесу. У країнах ЄС, до якого прагне вступити Україна, правове регламентування бюджетного дефіциту включає:

1. маастрихтські критерії;

2. фінансові санкції за їх порушення;

3. моніторинг з боку Єврокомісії (із застосуванням скоригованого дефіциту для своєчасного виявлення негативних тенденцій, а також для вжиття запобіжних заходів);

4. процедуру надмірного дефіциту, за результатом якої можуть вживатися фінансові санкції до країн – порушниць маастрихтських критеріїв.

Питання для самоконтролю:

1. Охарактеризуйте види бюджетного дефіциту.

2. Які наслідки превалюють при зведенні бюджету з дефіцитом: негативні або позитивні?

3. За яких причин дефіцит бюджету визнається ефективним важелем впливу на економіку?

4. Які характерні причини прийняття бюджету з дефіцитом існують в Україні?

5. Дайте характеристику окремим джерелам фінансування дефіциту в Україні.

6. Обґрунтуйте, які заходи потрібно вживати для зниження розміру дефіциту бюджету.

7. Охарактеризуйте національні фіскальні правила.