Региональная_экономика_УП_для_всех_форм (1)

121

наиболее эффективные регионы, что будет соответствовать политике региональной эффективности, а дополнительный эффект, полученный от роста в этих регионах, может быть направлен на поддержку слабых регионов, за счет чего может быть обеспечена социальная справедливость.

Инструментарий региональной политики включает все средства, используемые в экономической политике, такие как налоговая, бюджетная, ценовая, кредитно-денежная, социальная виды политики. Особенность инструментария состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.

Можно выделить две основные группы инструментов:

-средства макроэкономической политики;

-средства микроэкономической политики.

Меры макроэкономической политики могут быть реализованы двояким образом: либо частичный контроль над теми или иными инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов, либо он сосредотачивается в руках центральной власти.

Более распространенным случаем является центральный контроль над макрополитикой, когда общие параметры экономической системы регулируются центральным правительством. Это не исключает дифференциации проводимой экономической политики, т.е. для разных регионов могут использоваться различные значения управляющих параметров, при этом центральные органы управления определяют степень дифференциации значений экономических параметров. Например, для разных регионов могут быть установлены различные ставки налогов, отдельные регионы могут получать льготные кредиты либо субсидии и т.д.

Средства микроэкономической политики, используемые при проведении региональной политики, определяются в зависимости от выбора объекта воздействия (труд или капитал) и выбора направлений воздействия: внутренняя или внешняя перестройка условий деятельности. Так, к политике воздействия на труд можно отнести: переориентацию труда на месте, пространственное перемещение, повышение эффективности рынков труда. К политике воздействия на капитал: налоги и субсидии, повышение эффективности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами и административный контроль за деятельностью предприятий.

Макроэкономическая региональная политика осуществляется в большинстве случаев путем прямого государственного контроля над теми или иными параметрами развития региона.

Методы прямого участия государства в проведении региональной политики тесно связаны с административными методами – это осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов; размещение заказов на поставку продукции (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

122

Для отдельных регионов необходимы: разработка социальных государственных региональных программ и финансирование из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу органам местного самоуправления, а также к регионам наиболее экономически отсталым и регионам с экстремальными природными условиями.

При проведении микроэкономической региональной экономической политики прямой государственный контроль над размещением капитала и распределением рабочей силы весьма ограничен, поэтому региональная политика реализуется преимущественно при помощи косвенных методов экономического воздействия.

В сфере экономической региональной политики методами косвенного регулирования являются: прогнозирование и программирование.

Выделение регионального аспекта в общероссийских прогнозах позволяет субъектам Федерации иметь необходимые ориентиры, определять основные тенденции, примерные количественные параметры социальноэкономического развития, место во внутрироссийском разделении труда, корректировать прогнозируемую динамику общероссийского и региональных рынков.

Кроме того, при разработке краткосрочных и долгосрочных прогнозов должны отражаться вопросы не только региональной экономической политики, но и региональной социальной политики, политики в сфере занятости, обеспечения экологической безопасности, в области международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, повышения уровня жизни населения.

Методы косвенного регулирования регионального развития включают также создание специальных фондов (федеральных, областных и др.) для решения различных региональных проблем.

Существенная разница между макроэкономическим и микроэкономическим подходами к региональной политике состоит в том, что использование макроэкономических инструментов нацелено на изменение географического распределения спроса на товары, когда регулирование осуществляется в рамках достижения равновесия на межрегиональном рынке. Микроэкономические инструменты используются для прямого влияния на предложение товаров на локальных рынках. Целью микроэкономической политики является воздействие на локационные решения фирм и домашних хозяйств, т.е. стимулирование труда и капитала к перемещению в те регионы, которые считают наиболее предпочтительной лица, разрабатывающие региональную политику.

Все более активную роль должны играть созданные почти во всех крупных экономических районах РФ ассоциации экономического взаимодействия республик, краев, областей, которые способствуют формированию межрегиональных рыночных структур.

123

На всем пространстве РФ должен функционировать единый рынок. Эти задачи отражены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р и в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.

Региональная политика федерального государства, а таковым является Россия, должна быть направлена на управление различными траекториями процесса модернизации. В то же время региональная политика должна быть нацелена на выравнивание регионов по некоторым социально-эконо- мическим параметрам. Необходимо стремиться к тому, чтобы уровень жизни россиян не зависел от того, где он живет, в каком регионе.

Россия отличается высокой неравномерностью экономического развития в территориальном разрезе. Эта неравномерность во многом определяется обеспеченностью природными ресурсами, исторически сложившейся инфраструктурой, климатическими условиями, менталитетом населения и другими факторами объективного характера. В то же время наряду с объективными факторами существенное влияние на развитие регионов оказывает экономическая политика местных властей. Нельзя сказать, что она способна в корне переломить ситуацию во многих регионах, но есть примеры того, как благодаря действиям губернатора и администрации регион из депрессивного превращался в инвестиционно-привлекательный и демонстрировал высокие экономические показатели.

Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства РФ сохранилась и даже усилилась за период постсоветских рыночных реформ. Различия регионов по основным социальноэкономическим показателям составляют десятки раз. Столь огромные различия в со- циально-экономическом развитии уникальны для одного государства и сопоставимы только с различиями между богатыми и самыми бедными странами мира. Это можно объяснить двумя причинами: во-первых, наличием регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти; во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства и фактическим экономическим неравенством субъектов РФ.

Рейтинг социально-экономического положения субъектов РФ, подготовленный экспертами Рейтингового агентства «РИА Рейтинг» (Группа РИА Новости) в 2012 г. на основе агрегирования ключевых показателей регионального развития позволяет дать ответ на вопрос о позициях того или иного региона на экономической карте России.

Верхушку рейтинга, а точнее, первые шесть строчек, заняли Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская и Московская обл. На эти регионы приходится почти половина отечественного ВВП, они являются основными донорами федерального бюджета, здесь формируется большая часть потребительского спроса и отсюда

124

исходит основной экспортный поток страны. Даже в условиях невысоких темпов роста добычи нефти и газа первые шесть мест рейтинга забронированы за этими регионами на долгий период.

Такая же стабильность характерна для нижней части рейтинга, где сосредоточены почти все республики Северного Кавказа. К ним же примкнули небольшие национальные республики Поволжья, Сибири и Дальнего Востока. Регионы-аутсайдеры рейтинга демонстрируют худшие результаты практически по всем показателям – как экономическим, так и социальным.

Сердцевина рейтинга заполнена главным образом промышленными регионами.

Некоторые регионы заняли довольно высокие места в рейтинге, несмотря на низкую обеспеченность собственными ресурсами и невысокий уровень развития тяжелой промышленности. Хорошим примером являются Калужская и Владимирская обл.

Главный региональный интерес, как и интерес России в целом, должен быть направлен на минимизацию негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, на поддержку местных преобразований.

Важнейшее направление региональной политики Правительства – децентрализация властных полномочий, передача полномочий федеральных органов исполнительной власти на исполнение органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 2012 г. Правительством приняты принципиальные решения о делегировании регионам, начиная с 2013 г., целого ряда полномочий, реализация которых оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие и инвестиционный климат на территориях. В числе этих полномочий: экологический надзор, надзор за исключением особо опасных объектов, надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, надзор за соблюдением трудового законодательства, лесное семеноводство и семенной контроль, надзор за перевозками пассажиров автомобильным транспортом, весовой контроль и ряд других полномочий, которые эффективнее, по мнению Правительства, будут исполняться на местах.

Одна из важнейших задач государства в рамках региональной политики заключается в том, чтобы перевести взаимоотношения районов от соперничества к взаимодействию, взаимовыгодному сотрудничеству, максимизации выгоды от территориального разделения труда.

Основными инструментами современной региональной политики, являются: особые экономические зоны, зоны опережающего экономического развития, Инвестиционный фонд РФ и фонд финансовой поддержки регионов. Последний, представляя собой финансовый механизм бюджетной политики, не продемонстрировал реальной эффективности решения задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Оставшиеся три для России постсоветского образца являются в целом новыми, направленными

125

на усиление экономического потенциала территории и сглаживания территориальных диспропорций.

Приоритетом при использовании таких инструментов, как особые экономические зоны и Инвестиционный фонд, должно стать обеспечение значительного мультипликативного воздействия на смежные отрасли и территории, а не просто осуществление интересных, но обособленных проектов, трактуемых скорее как разовый бонус для соответствующего региона.

Особые экономические зоны (ОЭЗ) – это инструмент диверсификации хозяйства, перевода промышленности страны на инновационный путь развития, поддержки приоритетных отраслей хозяйства и т.д. На территории особых экономических зон действует и особый режим предпринимательской деятельности, предусматривающий преимущества для инвесторов. Минэкономразвития определяет ключевые аспекты развития особых экономических зон, включая их нормативно-правовое регулирование.

Формирование российских свободных экономических зон началось с сентября 1990 г. Одной из первых была образована зона «Находка» (октябрь 1990 г.) площадью 4,5 тыс. км2, включая четыре незамерзающих морских порта. Выбор этой зоны был обусловлен уникальным экономикогеографическим положением города в центре бурно развивающегося рынка Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), а также наличием транспортной инфраструктуры, работающей в основном на внешние связи. Порты «Находки» в совокупности перерабатывают до 80% экспортно-импортных грузов, идущих из АТР в Россию, Европу и обратно.

В настоящее время согласно Федеральному закону от 22.06.2005 № 116-ФЗ (изм. 2007, 2009, 2011, 2013 гг.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» предусматривается создание таких зон в России в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей экономики, развития туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов, производства новых видов продукции. 30 ноября 2011 г. принят Федеральный закон № 365-ФЗ, направленный на совершенствование правил создания и функционирования особых экономических зон в России. В частности, изменения затронули порядок уплаты налога на прибыль, НДФЛ, налога на имущество организаций и страховых взносов резидентами тех- нико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон. Особая, свободная или специальная экономическая зона (сокращенно ОЭЗ или СЭЗ) – ограниченная территория с особым юридическим статусом по отношению к остальной территории и льготными экономическими условиями для национальных и/или иностранных предпринимателей. Главная цель создания таких зон – решение стратегических задач развития государства в целом или отдельной территории: внешнеторговых, общеэкономических, социальных, региональных и научно-технических задач.

126

В России существуют особые экономические зоны четырех типов: тех- нико-внедренческие, промышленно-производственные, портовые и турист- ско-рекреационные.

К настоящему времени созданы 24 зоны четырех различных типов, в 2011 г. 54% относятся к туристско-рекреационным ОЭЗ, 17% – к техниковнедренческим, столько же – к промышленно-производственным, 12% – к портовым. По пяти ОЭЗ создано в Сибирском и Северо-Кавказском федеральных округах. Возникли четыре технико-внедренческие (инновационные) экономические зоны в городах Дубна, Москва (Зеленоград, Сколково), Санкт-Петербург (поселок Стрельна, зона «Нойдорф»), Томск; четыре про- мышленно-производственные зоны в городах Елабуга и Липецк, в 2010 г. были образованы еще две – в Самарской обл. (Тольятти) и Свердловской обл. (Титановая долина); тринадцать ОЭЗ туристско-рекреационного типа (Республики Алтай и Бурятия, в Алтайском, Краснодарском, Приморском и Ставропольском краях, в Иркутской и Калининградской обл.); три портовые ОЭЗ.

Предполагается, что портовые особые экономические зоны будут создаваться на территориях и акваториях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, территориях аэропортов, открытых для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также территориях (акваториях), предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. Например, такие зоны планируется создать в Санкт-Петербурге (аэропорт Пулково), Ульяновске (аэропорт Ульяновск-Восточный) в Хабаровском крае (морской порт Ванино), в Мурманской обл. и др.

По сути, данный инструмент находится в стадии становления, но требует значительной доработки, чтобы стать реальным катализатором экономического роста как отдельных регионов, так и страны в целом.

Текущее законодательное регулирование типизации ОЭЗ ограничивает возможности формирования эффективных кластеров. Инновационная экономика формируется в результате установки тесной связи научно-техниче- ских разработок и производства, но эти виды деятельности разведены законом по различным ОЭЗ (технико-внедренческой и промышленно-произ- водственной соответственно). Также вполне целесообразны и другие сочетания, формирующие естественные цепочки: портовой и туристско-рекреа- ционной ОЭЗ, промышленной и портовой ОЭЗ. Но существующее негласное правило, согласно которому региону нежелательно «давать» более одной ОЭЗ, служит препятствием к возникновению таких цепочек. С 2012 г. сняты жесткие разграничения особых экономических зон по направлениям деятельности. Если раньше в промышленных ОЭЗ нельзя было строить исследовательские центры, то теперь это возможно. Теперь инвесторы получили возможность вести НИОКР в промышленных ОЭЗ, равно как и произво-

127

дить разработанную в технико-внедренческой зоне продукцию. Границы между особыми экономическими зонами надо стереть.

В особые экономические зоны России привлечено более 340 инвесторов из 23 стран мира. Объем заявленных резидентами инвестиций по состоянию превысил 400 млрд. рублей.

При этом российские ОЭЗ обладают относительно малыми налоговыми льготами и не очень привлекательны для глобальных инвесторов. Фактически государство снижает только региональные и местные налоги, что делает этот инструмент менее интересным для субъектов Федерации. В связи с этим необходимо расширить льготные механизмы за счет федеральной части налогов и сборов. Предоставление с 2011 г. и вплоть до 2017 г. резидентам технико-внедренческих ОЭЗ льготы по страховым взносам во внебюджетные фонды в виде снижения тарифа на 20% является, несомненно, прогрессивным решением, но все равно недостаточным.

До сих пор не используются возможности тарифного регулирования электроэнергии, как, например, в китайском Хэйхэ, где стоимость электроэнергии для промышленных потребителей вдвое ниже, чем в Амурской обл., из которой она и поставляется. Также не используются огромные простаивающие производственные мощности, площади, имеющие инфраструктурное обеспечение, вблизи которых концентрируется заметная доля квалифицированной, но неиспользуемой или неэффективно задействованной рабочей силы. Представляется целесообразным создание ОЭЗ на таких участках, если они обладают урегулированным юридическим статусом и допускают четкое физическое разграничение с окружающей территорией. Это может привести к экономии бюджетных затрат на инфраструктуру, если учитывать, что объем её финансирования недостаточен. Инвестиции в инфраструктуру ОЭЗ технико-внедренческого типа составили к 01.01.2011 г. 24 млрд руб., а требуемый объем, по разным оценкам, должен быть в 4 раза больше.

В целом этот механизм довольно перспективен, поскольку позволяет создать локальную точку роста инвестиционной активности, которая затем

оказывает положительное воздействие на всю прилегающую территорию. Из других специальных экономических зон на территории России по-

лучили распространение технополисы, в советский период называвшиеся закрытыми городами. Современные технополисы – локализованные на территории научно-производственные объединения, решающие технико-эко- номические задачи общегосударственного значения. К ним можно отнести крупнейшие научно-исследовательские и опытно-конструкторские предприятия атомной промышленности в городах Саровске Нижегородской обл., Снежинске Челябинской обл. и Железногорске Красноярского края. Эти технополисы являются государственными организациями. В условиях рынка в России возможно появление частных технополисов и технико-вне-

128

дренческих зон для отработки и развития новых технологий (например, нефтедобычи в Тюменской обл.).

Никакая ОЭЗ, кроме зон туристско-рекреационного типа, не может находиться на территории нескольких муниципальных образований или включать полностью территорию административного образования. Эти зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной собственности.

Транснациональные экономические районы России только зарождаются на территориях, сопредельных с территориями других стран, обладающих сходными физико-географическими условиями. Один из первых таких регионов создан для координации экономической деятельности на Европейском Севере (Россия, Финляндия и Норвегия) – Баренцрегион. Его реальная выгода заключается в совместном использовании ресурсов Баренцева моря и прилегающих к нему территорий, включая минерально-сырьевые и биологические ресурсы. Важным направлением работы Координационного совета региона является решение экологических проблем, возникших из-за деятельности крупных предприятий цветной металлургии и во- енно-промышленного комплекса, а также радиоактивного загрязнения.

Следует поднять уровень бюджетного финансирования проектов из Инвестфонда до диапазона в 45-65% в зависимости от характера проекта, вместо сегодняшних значений в 25-30%, поскольку результаты формирования и развития экономического потенциала регионов должны быть получены как можно скорее, иначе фактор времени окажется непреодолимым, а распад экономического пространства неизбежным.

Основу долгосрочного инвестиционного планирования в федеральных округах должно составить выделение зон опережающего экономического роста, иными словами, выявление потенциальных «точек роста» региональной экономики. Такими точками могут быть крупные инвестиционные проекты. В настоящее время практически разработана Концепция комплексных проектов развития территорий федеральных округов. Идея состоит в получении синергетического эффекта в результате одновременного развития территории, развития бизнеса и инфраструктуры, объединения государственных и частных средств, усилий для достижения единой стратегической цели. Здесь в качестве одного из инструментов стимулирования территориальной инвестиционной активности создаются инфра- структурно-индустриальные кластеры. Очень важно при реализации крупных региональных проектов использовать их в качестве «якорных», заранее прорабатывая все дополнительные возможности, связанные с реализацией таких проектов, вовлекая в проект все потенциальные сопутствующие бизнес-направления.

Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 № 2227-р утверждена «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года».

129

Стратегией предусматривается создание в Российской Федерации сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, а также формирование ряда инновационных высокотехнологичных кластеров.

Проводя региональную политику, Министерство регионального развития России стремится использовать новые принципы, заимствованные у европейских партнеров. Это: ориентация на долгосрочное, крупномасштабное и сбалансированное пространственное развитие, тесную кооперацию между пространственным планированием и отраслевыми программами развития, использование принципов сплоченности территорий и учета экологического фактора.

Минрегион уже проводит работу по подготовке стратегий социальноэкономического развития федеральных округов и макрорегионов, в которых большое внимание уделено реализации межрегиональных проектов, что базируются на так называемом поле общих интересов. В рамках этих документов необходимо согласовывать стратегии развития субъектов Федерации как между собой, так и со стратегиями развития отраслей экономики

исоциальной сферы страны. Меры должны быть направлены на быстрый эффект. Однако эффективная политика в этом направлении возможна только при наличии целостной системы стратегического планирования. Примером подобного комплексного документа может служить «Стратегия соци- ально-экономического развития Дальневосточного и Байкальского регионов на период до 2025 года». В настоящее время Правительством РФ разработаны стратегии развития других «макрорегионов»: Сибири, Приволжского, Центрального, Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, а также Арктической зоны. В их основу входят крупные межрегиональные и региональные инвестиционные проекты.

Составляющей стратегического планирования станет учет обязательного использования механизма государственно-частного партнерства. Именно на этой стадии должны достигаться и фиксироваться взаимные обязательства сторон.

Таким образом, основой региональной политики должна стать всесторонняя помощь регионам в реализации крупных инвестиционных проектов

иприоритетных национальных программ.

Большую роль в региональной политике страны играет её экономическое районирование.

6.3. Экономическое районирование

Экономическое районирование – разделение территории страны на экономические районы. Оно служит основой и одновременно методом управления территориальным развитием хозяйства России. Районирование

130

необходимо для построения балансов: материальных, топливно-энергети- ческих и др., а также для разработки целевых и региональных программ, привязанных к территориям экономических прогнозов, обоснования региональной политики.

Экономическое районирование в СССР было неразрывно связано со специализацией районов на определенных видах производства, что являлось одним из факторов повышения производительности общественного труда, рационального и эффективного размещения производительных сил.

На завершающем этапе существования СССР территориальная структура единого народно-хозяйственного комплекса была представлена тремя уровнями: макрорайонирование, мезорайонирование и микрорайонирование. Распад СССР разрушил устоявшуюся структуру, а отсутствие на- родно-хозяйственного планирования выдвинуло новые требования к территориальной организации экономики.

Основной критерий выделения региона – общность народно-хозяй- ственных задач, основанная на совокупности используемых или намечаемых к эксплуатации природных богатств, исторически сложившейся структуре хозяйственной деятельности или плановой структуре экономического развития.

Всовременных условиях развития России произошли коренные изменения в системе производственных отношений, сломан аппарат сверхцентрализованного управления, утверждается суверенитет республик и адми- нистративно-территориальных образований. В новых условиях центр тяжести исследований перемещается с вопросов размещения производства на проблемы экономического и социального развития суверенных республик

ирегионов.

Внастоящее время нет четкого определения региона, а также отсутствует однозначная классификация регионов. В зависимости от конкретного критерия можно выделить:

1. Экономическое районирование на основе территориального разделения труда (крупные экономические зоны, крупные экономические районы, территориально-производственные комплексы, промышленные узлы);

2. Национально-государственное устройство в соответствии с Конституцией страны (республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ);

3. Административно-территориальное деление каждого субъекта Федерации (республика, край, область, административный район края и области, город, район города, посёлок);

4. Районы реализации крупных региональных комплексных программ (сырьевых, развития депрессивных территорий, экологических и др.).

Всоответствии с этой классификацией следует выделить следующие относительно однородные региональные структуры России:

- регион – экономический район;