А. П. Петров конституционное право учебное пособие

321

РАЗДЕЛ VII. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

§ 1. Понятие государственного органа Республики Беларусь и его признаки

Конституция Республики Беларусь 1994г. внесла серьезные и принципиальные, по существу, нововведения в само понимание термина «государственный орган». Прежние (советские) конституции к ним относили только Советы народных депутатов. Такое ограничительное понимание названного термина объяснялось отрицанием разделения властей и провозглашением всевластия Советов как полновластных органов, соединяющих в себе одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции. Отсюда исключение органов исполнительной и судебной власти из числа органов государственной власти.

В соответствии с ныне действующей Конституцией Республики Беларусь государство осуществляет свою деятельность посредством государственных органов, через которые народ осуществляет свою власть.

Понятие государственного органа складывается из совокупности следующих основных признаков:

1.Каждый государственный орган наделен государственновластными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и обеспечить исполнение этих актов.

Государственно-властные полномочия – это совокупность трех элементов полномочий:

-принятие решений, обязательных для исполнения всеми должностными лицами, организациями и гражданами, на которых распространяется компетенция данного органа государства;

-организация исполнения принятых решений, как правило, опирающихся на материальную базу (например, средства государственного бюджета);

322

- охрана принятых решений от нарушений путей применения различных методов и мер: убеждения, общественного воздействия, вплоть до государственного принуждения.

Необходимо отметить, что принудительный характер властных полномочий государственного органа, его монополия на применение насилия принципиально отличают его от других общественных и политических институтов.

Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, но эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления, в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.

Государственно-властные полномочия находят свое выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.

Компетенция государственного органа определяется Конституцией Республики Беларусь, законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров, положениями об государственных органах и другими нормативными правовыми актами.

2. Каждый государственный орган образуется и действует в соответствии с установленными Конституцией, законом, иным правовым актом порядком.

Так, в соответствии со ст. 108 Конституции Республики Беларусь «Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются на основе Конституции законом о Совете Министров Республики Беларусь». «Компетенция, организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом», закрепляет ст.116 Конституции. В ст. 128 Конституции закреплено, что компетенция, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством и т.д.

3.Каждый государственный орган уполномочивается осуществлять его задачи и функции. (Например, полномочия Президента, Парламента определяются Конституцией).

4.Органы государства наделяются с помощью правовых норм определенной компетенцией, которую они реализуют путем принятия правовых актов.

У каждого государственного органа свой предмет ведения, объем полномочий и своя структура.

Компетенция обычно устанавливается при самом создании того или иного органа государства законами и другими нормативными актами, впоследствии она может этими же актами изменяться и дополняться.

323

5.Государственный орган – это определенная организация, организованный коллектив людей, объединенный общностью целей и родом деятельности. Вместе с тем, в качестве государственного органа может выступать и отдельный гражданин. Например, Глава государства

– Президент Республики Беларусь.

6.Все государственные органы являются частью единой системы органов государственной власти Республики Беларусь.

Таким образом, государственный орган – это гражданин или

коллектив граждан, наделенные государственно-властными полномочиями, образуемый и действующий в установленном государством порядке, уполномочен государством на осуществление его задач и функций с помощью закрепленной за ним компетенцией и являющейся частью единой системы органов государственной власти Республики Беларусь.

В Законе Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. (с изм. и доп.) «О государственной службе в Республике Беларусь» в ст. 3 приводится определение государственного органа. «Государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности». И далее в пункте втором этой статьи закреплено, что «под государственными органами понимаются также государственные учреждения и иные государственные организации, обеспечивающие деятельность Президента республики Беларусь или государственных органов».

Государственный орган включает в себя и орган государственной власти, который уполномочен осуществлять законодательную, исполнительную и судебную власть.

§2. Система государственных органов Республики Беларусь

Всвоей совокупности государственные органы Республики Беларусь образуют единую систему.

Единство системы государственных органов Республики Беларусь обусловлено тем, что оно основывается на государственной целостности Республики Беларусь, на единстве системы государственной власти.

Единство системы государственных органов Республики Беларусь проявляется в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости.

Врамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны. Между всеми

324

органами государственной власти существует тесная организационноправовая связь. В Республике Беларусь существуют высшие и местные органы государственной власти. В федеративных государствах различают федеративные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации (Россия, Германия).

В соответствии с конституционным принципом разделения властей (ст.6 Конституции) строится деление органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Каждая из названных групп, органов и есть вид (разновидность) органов государственной власти.

Несмотря на наличие многих общих черт, объединяющих все названные органы в единое целое, а именно в органы государственной власти (участие в решении задач и функций государства, осуществление своих полномочий от его имени и по поручению, наличие государственно-властных полномочий и др.), каждая из названных групп (разновидностей) обладает определенной спецификой.

Схематично система органов государственной власти Республики Беларусь выглядит следующим образом.

325

Президент Республики Беларусь

Законодательная власть		Исполнительная власть		Судебная власть

Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь

Совет Палата Республики Предста-

вителей

Местные Советы депутатов

Областные и Минский городской Советы депутатов

Районные, городские (городов областного подчинения) Советы депутатов

Правительство – Совет Министров Республики Беларусь

Комитеты при Совете Министров Республики Беларусь

Государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь

Местные исполнительные и распорядительные органы

Областные и Минский городской исполнительные комитеты

Районные, городские (городов областного подчинения)

исполнительные комитеты

Местные администрации в городах с районным делением

Конститу		Верхов-		Высший
ционный		ный Суд		Хозяйст-
Суд				венный
				Суд

Белорус-		Областн		Хозяйст-
ский		ые и		венные
Военный		Минский		суды
суд		город-		областей
		ской		и
		суды		г.Минска
Меж-		Район-
гарни-		ные и
зонные		город-
военные		ские
суды		суды

Городские (городов		Городские (городов районного
районного подчинения),		подчинения), поселковые,
поселковые, сельские		сельские исполнительные
Советы депутатов		комитеты

326

НАДЗОРНЫЕ И КОНТРОЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

Генеральная прокуратура Республики Беларусь

Прокуратуры областей и г.Минска, белорусская транспортная прокуратура

ибелорусская военная прокуратура

Прокуратуры районов, городов

Комитет государственного контроля Республики Беларусь

Комитеты государственного контроля областей и г.Минска

Особое, ключевое место в системе органов государственной власти Республики Беларусь занимает Президент Республики Беларусь как Глава государства (ст.79 Конституции). Это принципиально новый для Беларуси государственный институт, который имеет существенное влияние на всю систему государственных органов.

Президент Республики Беларусь самостоятелен в организационном отношении и прямо не принадлежит ни к одной из ветвей власти, но обеспечивает их согласованное функционирование. Он обеспечивает преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между ними. Он тесно взаимодействует с законодательным органом, имеет обширные полномочия в сфере исполнительной власти, участвует в формировании судейского корпуса страны. Как Глава государства он представляет Беларусь внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти. Является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее независимости и государственной целостности.

Орган законодательной власти – это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Они образуются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. Главная их задача – законодательство и иное правотворчество, а также рассмотрение и решение других важных вопросов их компетенции. На местах представительный орган – это Советы депутатов областного, базового и первичного уровня. Эти органы имеют различные наименования, количественный состав и организационную структуру, а также применяют свойственные им формы деятельности. Типичной формой их функционирования

327

являются сессии, на которых рассматриваются и решаются вопросы их компетенции.

Органы исполнительной власти отличаются значительными особенностями как с точки зрения выполняемых функций, так и организационного строения, а также форм деятельности. Это, как правило, назначаемые органы. Основная особенность деятельности – ее практический организационный характер, направленный на выполнение (исполнение) Конституции и законов Республики Беларусь, декретов и указов Президента Республики Беларусь, иных нормативных правовых актов.

Отличительная особенность – не только исполнительная, но и распорядительная, правотворческая деятельность, которая состоит в издании нормативных и индивидуальных правовых актов, направленных на исполнение законов и всего обширного объема компетенции названных органов – Правительство, министерства, органы исполнительской власти на местах (облисполкомы, горисполкомы, райисполкомы, местные администрации и т.д.).

Характерной чертой деятельности органов исполнительной власти, в особенности единоначально устроенных, является преобладание принципа единоначалия в сочетании с коллегиальностью в ходе рассмотрения вопросов и принятия управленческих решений и осуществления управленческих действий.

Специфическую разновидность органов государственной власти представляют органы судебной власти, т.е. суды. В Конституции Республики Беларусь статусу судебной власти посвящена глава 6 IV раздела, в которой определены основы правового положения судов и судей. Важнейшая особенность судебной власти и ее органов (судов) состоит в осуществлении правосудия, являющегося содержанием деятельности данной конституционно выделенной власти.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, хозяйственного, уголовного и административного судопроизводства на основе демократической организации судов и в определенных процессуальных формах.

Высшие судебные органы Республики Беларусь – Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд являются важной составной частью системы разделения властей. Они обладают мощными рычагами сдерживания законодательных и исполнительных органов в случае превышения ими своих полномочий.

Судьи независимы и подчиняются только закону; они несменяемы и неприкосновенны в отличие, например, от работников исполнительной власти. Разбирательство дел в судах осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон и т.д.

328

Особую группу государственных органов Республики Беларусь не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов государственной власти, составляют органы прокуратуры и комитета государственного контроля.

Генеральная прокуратура Республики Беларусь согласно ст. 126 Конституции составляет единую и централизованную систему, которую возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Совета Республики.

Основной видовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах (ст. 125 Конституции).

Государственный контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляет Комитет государственного контроля (ст. 129 Конституции).

§ 3. Конституционные основы классификации государственных органов

В зависимости от критерия государственные органы могут быть классифицированы. Классификация помогает уяснить специфику каждого государственного органа, понять причины их несхожести между собой. Классификация раскрывает диалектическую связь единства и многообразия государственных органов.

По уровню, территории своей деятельности государственные органы делятся на республиканские (Президент, Парламент, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд и т.д.) и местные (местные исполнительные

329

комитеты – областные, городские, районные, администрации в городах с районным делением) и т.д.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, например, Совет Министров Республики Беларусь, исполнительные комитеты и специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности, например, министерства. Органы исполнительной власти специальной компетенции в свою очередь по характеру своей компетенции могут подразделяться на органы отраслевые, руководящие определенными отраслями управления (например, министерства), и органы, осуществляющие межотраслевое управление (например, государственные комитеты).

По форме осуществления своих полномочий или организационного устройства исполнительные органы можно подразделить на коллегиальные (например, Правительство), исполнительные комитеты, где решения принимаются большинством голосов лиц, входящих в состав этих органов, и единоначальные, где от имени этого органа выступает одно лицо (например, Президент, министр, председатель государственного комитета и т.д.).

Всоответствие со ст. 6 Конституции Республики Беларусь, закрепившей принцип разделения властей, органы государственной власти подразделяются на законодательные (например, Национальное собрание), исполнительные (например, Совет Министров, исполкомы) и судебные (например, высшие судебные органы – Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, и судебные органы на местах – областные и районные суды).

Взависимости от порядка формирования органы государства можно классифицировать на избираемые (например, Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь) и назначаемые (например, Совет Министров Республики Беларусь).

Вюридической литературе государственные органы классифицируются и по другим принципам. Например, по форме реализации государственной деятельности – на представительные, исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и

т.д. Однако такого рода основания классификации не получили скольнибудь широкого признания в научной литературе.12

12 Масловская Т.С. Конституционное право Республики Беларусь: ответы на экзаменационные вопросы./Т.С. Масловская. – 3-е изд., перераб. – Минск: Тетра Система, 2009. – с.113

330

§ 4. Разделение властей, как конституционный принцип. Его значение для функционирования демократического и правового

государства

Вдемократических странах в качестве конституционной основы, конституционного принципа осуществления государственной власти используется принцип разделения властей.

ВРеспублике Беларусь принцип разделения властей был впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь 27 июля 1990г., а позже был введен в Конституцию Республики Беларусь (ст.6).

Государственная власть исходит от народа, едина и неделима, самостоятельна и не зависит ни от какой другой власти. Вся полнота власти в Республике Беларусь принадлежит народу, а он делегирует ее органам государственной власти, составляющим государственный аппарат. Но для того, чтобы какой-либо государственный орган или несколько таковых не имели возможности сконцентрировать в своих руках всю власть и бесконтрольно пользоваться ею, единая государственная власть функционально делится на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную.

Разделение властей объективно выражается в специализации государственных органов по видам деятельности; в наделении их соответствующей компетенцией, самостоятельности и независимости в реализации своих полномочий, возможности взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Причем ни одна из властей не может принять на себя функции другой, действовать изолированно они также не в состоянии. Поэтому они должны взаимодействовать, образуя единый государственный механизм.

Важной особенностью действующей Конституции является то, что Президент как бы не входит ни в одну из трех властей. Он Глава государства и обеспечивает взаимодействие и посредничество между органами государственной власти. Кроме того, Конституция наделила его правом издавать декреты, имеющие силу закона.

Однако Президент не вправе вмешиваться в полномочия Национального собрания или судебных органов – Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд.

Вто же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент является Главой исполнительной власти (назначает Правительство, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус и т.д.).