А. П. Петров конституционное право учебное пособие

361

настоящего, как некий образец, который в зависимости от социальных потребностей следует посредством человеческой деятельности либо приблизить, либо предотвратить. Разумеется, прогнозы выявляют вероятностную картину ожидаемых событий. Но их ценность состоит в том, что они обладают необходимой достоверностью, которая обеспечивается выбором правильных методов прогнозирования и надежной исходной первичной информацией.

-Департизации государственного аппарата. В государственном аппарате Республики Беларусь не создаются структуры политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Служащие государственного аппарата при исполнении должностных обязанностей руководствуются требованиями законодательства и не связаны с решениями политических партий и общественных объединений.

В статье 36 Конституции Республики Беларусь закреплено, что судьи, прокурорские работники, сотрудники органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов безопасности, военнослужащие не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели. В ч.2 ст. 86 Конституции Республики Беларусь устанавливается, что Президент приостанавливает членство в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели, на весь срок полномочий.

-Обязательности для всех граждан и должностных лиц исполнения законных требований органов государства и поддержания правомерных действий служащих государственного аппарата.

Решения государственных органов обязательны для исполнения всеми должностными лицами и гражданами, на которых они распространяются.

-Экономической, социальной и правовой защищенности служащих государственного аппарата заключается в установлении законодательством соответствующих гарантий правовой и социальной защиты служащих государственного аппарата. Так Законом Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» закреплено правовое положение государственного служащего, материальное и социальное его обеспечение, а также назначение и выплата пенсий государственным служащим, финансирование расходов на их выплату.

§ 9. Служащий государственного аппарата и его правовой статус

362

Деятельность государства, функционирование его управленческого аппарата осуществляется через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства. Сам по себе государственный аппарат без персонала представляет собой безжизненную структуру. Таким персоналом являются государственные служащие. Определение их правового статуса как носителей части полномочий органов государственной власти является основополагающим для деятельности всего государственного аппарата Республики Беларусь. Государство приобретает реальность и силу в контингенте его служащих. Сами задачи и функции государства становятся при практической реализации задачами и функциями набранных государством служащих. Формула «кадры решают все» так же стара, как и старо само государство, и будет неизменной, пока оно существует. От кадров зависит работа государственной машины всецело. Именно на государственную службу в Республике Беларусь возлагается значительная доля ответственности за сохранение стабильности и принципов правового демократического государства, за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, то есть достижение социальных целей, закрепленных Конституцией Республики Беларусь.

Таким образом, государственная служба в Республике Беларусь, осуществляется посредством деятельности лиц, занятых в ней, призвана претворять в жизнь, определяемую демократическим путем волю государства. Для этого предусмотрено формирование государственной службы из высококлассных специалистов, заинтересованных в работе на пользу общества и стоящих вне политических влияний. С целью стимулирования добросовестной и качественной работы государственным служащим предоставляются широкие социальные гарантии и закрепляются определенные привилегии.

Само слово «служба» употребляется в различных значениях. Под службой понимается и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство (Государственный таможенный комитет Республики Беларусь). Рассматривая государственную службу как один из видов платной (оплачиваемой) общественно-полезной деятельности, законодатель в ст. 2 Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» от 14.06.2003г. (с изм. и доп.) определяет ее как «профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов».

Концептуально основными целями и задачами государственной службы являются: охрана конституционного строя, создание условий

363

для развития открытого общества, защита прав человека и гражданина; обеспечение эффективной деятельности государственных органов в соответствии с их полномочиями и компетенцией путем предоставления профессиональных управленческих услуг политическому руководству этих органов и общественности.

Всоответствии со ст.5 указанного Закона, государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих.

Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим.

Присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на основании заявления государственного служащего или представления его руководителя комиссией по присвоению классов соответствующего государственного органа.

Сведения о прохождении государственной службы отражаются в личном деле государственного служащего, которое содержит анкетные

иавтобиографические данные. К личному делу приобщаются также документы об образовании, о переподготовке, повышении квалификации, стажировке, об аттестации государственного служащего

идругие данные.

Всоответствии со ст.24 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь», право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным Законом, иными законодательными актами о государственной службе.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.

Назначение, утверждение либо избрание на государственную должность оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с

364

внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку.

Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности, а также устанавливаться предварительное испытание.

С гражданами, поступающими на государственную службу, заключается контракт на срок не менее одного года руководителем соответствующего государственного органа. Контракт является основанием для издания решения, приказа, распоряжения, иного акта соответствующего государственного органа, должностного лица.

Как пишет К.И. Кеник, «престиж государственной службы, установление определенных льгот и гарантий, стабильная заработная плата являются привлекательными для значительного количества людей, желающих поступить на работу в государственные органы. Поскольку работники государственных органов проводят в жизнь политику государства, выполняют государственные функции, то в целях обеспечения надлежащего выполнения государственным органом своих полномочий, работниками этих органов должны быть высококвалифицированные, компетентные сотрудники, соответствующие определенным требованиям, предусмотренным законодательством»15.

Для обеспечения подбора компетентных, высокопрофессиональных работников законодательством о государственной службе установлен особый порядок приема на государственную службу.

Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» предусматривает, что поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности. Для лиц, впервые поступающих на государственную службу, может быть установлено предварительное испытание на срок от 3-х до 6-и месяцев.

Положением о квалификационном экзамене для лиц, впервые поступающих на государственную службу от 17 марта 2005г. предусмотрено обязательное проведение квалификационного экзамена. Квалификационный экзамен проводится с целью установления соответствия уровня профессиональных знаний, умений и навыков лиц, впервые поступающих на государственную службу, современным требованиям эффективной работы в государственных органах.

Вышеназванное Положение не распространяется на лиц, впервые поступающих на государственную службу:

• на государственные должности, включенные в перечень

15 Кеник К.И. Прием на государственную службу. / К.И. Кеник // Право Беларуси. - 2005.- №21.- С. 12.

365

высших государственных должностей Республики Беларусь, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь», а также на государственные должности их заместителей;

•на государственные должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, иных общих и хозяйственных судов;

•на государственные должности председателей облисполкомов

иМинского горисполкома;

•на выборные государственные должности в палатах Национального собрания Республики Беларусь, местных Советах депутатов, полномочия на которых осуществляются на профессиональной основе;

•на государственные должности членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Не предусмотрена сдача квалификационного экзамена для лиц, впервые поступающих на должности прокурорских работников, военнослужащих, должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и других категорий государственных служащих.

Вступление в государственную должность, осуществление полномочий для отдельных категорий государственных служащих могут быть обусловлены принесением присяги.

Государственные должности, для осуществления полномочий по которым необходимо принесение присяги, а также текст соответствующей присяги определяются законодательными актами.

Государственная служба прекращается в случаях: 1) достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе; 2) возникновения (установления) обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 статьи 33 указанного Закона (т.е. наличия оснований, предусмотренных для отказа в приеме на государственную службу); 3) истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности; 4) несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой; 5) разглашения сведений, составляющих государственные секреты; 6) отказа от принесения присяги; 7) нарушения требований законодательства при приеме на государственную службу; 8) отставки;

9)грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе;

10)прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из гражданства или его утраты; 11) неудовлетворительного результата

366

предварительного испытания; 12) вступления в законную силу обвинительного приговора суда.

Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.

Освобождение государственного служащего от занимаемой должности оформляется решением, приказом, распоряжением, иным актом руководителя соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку.

Особенности прекращения государственной службы отдельными государственными служащими могут устанавливаться другими законодательными актами.

Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» закреплено правовое положение государственного служащего (его права и обязанности), ограничения, связанные с государственной службой, порядок прохождения государственной службы, материальное и социальное обеспечение государственных служащих, назначение и выплата пенсий государственным служащим, а также ответственность за нарушение законодательства о государственной службе.

367

ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

§ 1. Понятие, история становления и назначение института президентства

Термин «президент» происходит от латинского слова Praesidens, что означает «сидящий впереди». В античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях. Однако нынешнее понимание термина «президент» как главы исполнительной власти или главы государства возникло в конце VIII века.

Впервые институт президентства возник в США, в связи с принятием Конституции 1787г. и введения должности президента. Возникновение института президентства в США связано с отрицанием монархической формы правления, с поисками нового способа организации высшей государственной власти. Президент в США был выбранным органами со срочными полномочиями и являлся главой исполнительной власти.

США дали миру образец стабильной системы правления, на которую впоследствии ориентировалось большинство стран.

Первыми, кто последовал примеру США в первой половине XIX в. и стали вводить институт президентства, были страны Латинской Америки.

Первыми президентскими республиками в Европе стали в 1848г. Швейцария и Франция.

В XX веке подавляющее большинство государств Европы, Азии и Африки стали вводить институт президентства. Так, после Первой мировой войны в Европе президенты стали главами государств в Австрии, Чехословакии, Польше, в Азии в 30-40-ые годы XX столетия – в Филиппинах, Сирии, Ливане. В конце 50-х – начале 60-х годов наибольшее распространение президентская модель правления получила на Африканском континенте.

С крушением социалистического лагеря и сменой общественноэкономического строя в 80-х годах XX столетия институт президентства стал вводиться в государствах Восточной и Центральной Европы.

Впервые вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен при подготовке проекта Конституции 1936г. Однако Сталин И.В., сосредоточивший к этому времени всю полноту власти в своих руках, выступил против.

Затем вопрос о введении поста Президента в СССР поднимался Хрущевым Н.С. в 1964 году при подготовке проекта новой Конституции

368

СССР, однако смещение его с должностей Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР этот вопрос сняло.

Возможность введения поста Президента обсуждалась при подготовке и в ходе работы XIX Всесоюзной партконференции (июнь-

июль 1988г.).

Ход реформ конца 80-х годов в СССР, кардинальные изменения в политической системе общества, развал командно-административной системы, исключение КПСС как руководящей и направляющей силы общества и государства, усиление законодательной ветви власти, ослабление исполнительной власти, кризис коллективного руководства привели к необходимости введения сильной, индивидуализированной, демократической власти.

14 марта 1990г. Внеочередной третий Съезд народных депутатов

СССР принимает Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений в Конституцию СССР». В Законе закреплялось, что Президент СССР является главой государства; им мог быть избран гражданин СССР не моложе тридцати пяти лет и не старше шестидесяти пяти лет; одно и то же лицо не могло быть Президентом

СССР более двух сроков. В Конституцию СССР 1977г. была внесена норма, что Президент СССР может быть смещен Съездом народных депутатов СССР в случае нарушения им Конституции и законов СССР. Такое решение могло быть принято, если было подано не менее двух третьих голосов от общего числа депутатов Съезда СССР по инициативе самого Съезда или Верховного Совета при наличии заключения Комитета конституционного надзора СССР.

Президентство в СССР просуществовало менее двух лет, но оно обеспечило преемственность власти при крушении партийного руководства государством, создало возможность для учреждения президентской власти в Союзных республиках.

Во всех республиках бывшего Советского Союза был введен институт президентства.

В Республике Беларусь институт президентства был введен с принятием Конституции 15 марта 1994г. и 10 июля 1994г. по результатам второго тура голосования был избран первый Президент Республики Беларусь.

Идея введения института президентства в Беларуси восходит к началу 90-х годов прошлого столетия, когда была предпринята попытка «имплантации» поста Президента в Конституцию БССР 1978 года.

Более трех лет шел процесс подготовки и принятия новой Конституции. Необходимость введения должности Президента, его статуса были предметом острых дискуссий как в самом Парламенте, так и среди общественности страны.

369

Сторонники парламентарной республики выступали против введения института Президентства в Республике Беларусь, полагая, что в условиях перехода от тоталитарной системы к демократическому правовому государству парламентская система правления является наиболее приемлемой, не создаст условий для узурпации власти одним человеком, парламент может быстро отреагировать при возникновении политического или экономического кризиса. Высказывалось мнение о том, что Беларусь не является развитым демократическим государством, а для введения президентской республики необходимо, чтобы установились твердые демократические традиции.

Сторонники введения поста Президента, напротив, считали, что только сильная исполнительная власть во главе с Президентом может обеспечить выход Беларуси из экономического кризиса, а закрепление в Конституции принципа разделения властей не позволит какой-либо власти возвыситься над другой.

Возобладала, однако, точка зрения, которая предусматривала введение поста Президента в Республике Беларусь, но доминирующее место в системе органов государственной власти оставляла за представительным и законодательным органом – Верховным Советом Республики Беларусь.

По Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994г. Президент являлся главой государства и главой исполнительной власти, входил в систему разделения властей, при нем создавался Кабинет Министров, который он формировал. При этом, в соответствии с п.4 ст.100 Конституции от 15 марта 1994г., Президент назначал и освобождал от должности Премьер-министра, его заместителей, министров иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председателя Комитета государственной безопасности с согласия Верховного Совета. Конституцией Президент наделялся рядом существенных полномочий, однако ведущее место принадлежало Верховному Совету Республики Беларусь. Президент не обладал правом роспуска Парламента, а Верховный Совет в силу ст.104 Конституции от 15 марта 1994г., имел право сместить Президента с должности в случае нарушения Конституции или совершения им преступления. Вопрос о смещении Президента мог быть поставлен по предложению не менее 70 депутатов Верховного Совета.

Учреждение института президентства в Беларуси явилось новым этапом развития белорусской государственности, воспринявший этот государственно-политический институт демократических стран. Однако, концепция президентской власти была слабо разработана. Конституция не предусматривала действенного механизма взаимодействия Президента с другими властными государственными органами; не закрепляла равный баланс полномочий всех ветвей власти;

370

ведущую роль отводила Верховному Совету; только декларировала принцип разделения властей.

Все это привело к конфликту между исполнительной властью в лице Президента Республики Беларусь и законодательной властью в лице Верховного Совета Республики Беларусь, к политическому противостоянию между ними.

Разрешился данный конфликт путем проведения Республиканского референдума 24 ноября 1996г., принявшего новую редакцию Конституции. В результате Республика Беларусь из парламентско-президентской республики превратилась в президентскопарламентскую республику.

§2. Президент Республики Беларусь, его правовой статус

Правовое положение (статус) Президента Республики Беларусь регулируется Конституцией Республики Беларусь 1994г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996г. и 17 октября 2004г.), Законом Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» от 21 февраля 1995 (в дальнейшем Закон «О Президенте»), Законом Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь» от 8 июня 2008г. и другими нормативными правовыми актами, определяющими правовое положение (статус) Президента Республики Беларусь.

Согласно ст. 79 Конституции Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина.

Если ранее, до внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь республиканским референдумом 24 ноября 1996г., Президент являлся главой государства и главой исполнительной власти, то по ныне действующей Конституции он является Главой государства и не относится ни к одной из ветвей власти, стоит над этими властями, обеспечивая их взаимодействие и преемственность. Таким образом, он не включается в классическую триаду системы разделения властей, что отличает белорусскую модель президентства, определяет своеобразие ее концепции разделения властей.

Как Глава государства Президент представляет Республику Беларусь внутри страны и в международных отношениях ведет переговоры, подписывает международные договоры. Обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и осуществляет посредничество между ними. Президент выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица