А. П. Петров конституционное право учебное пособие
.pdf401
управления. Конституция Республики Беларусь закрепила, что Президент Республики Беларусь, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента Республики Беларусь, другие органы государственного управления, а также консультативно-совещательные и иные органы при Президенте (п.5 ст. 84).
Своим Указом от 23 января 1997г. № 97 (с изм. и доп.) Президент утвердил положение «Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь».
Согласно этому положению Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления, обеспечивающим деятельность Президента Республики Беларусь в области государственно-кадровой политики, идеологии белорусского государства, права, осуществляющим подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента Республики Беларусь.
Главными задачами Администрации Президента Республики Беларусь являются:
-обеспечение проведения государственной кадровой политики и идеологии белорусского государства;
-координация деятельности подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь государственных органов, иных государственных организаций в области государственной кадровой политики, идеологии и права;
-обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления;
-организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.
Функциями Администрации Президента Республики Беларусь являются:
-подготовка планов работы Президента Республики Беларусь и обеспечение их реализации;
-формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государственных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь;
-общее руководство деятельностью государственных органов и иных государственных организаций по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров;
-согласование в случаях, предусмотренных законодательством, кандидатур при назначении их на должности;
-создание и совершенствование системы аттестации руководящих работников государственных органов и иных организаций, должности которых включены в кадровый реестр Главы
402
государства Республики Беларусь, их конкурсного отбора и выдвижения, формирования резерва управленческих кадров;
-систематический анализ общественно-политической и социально-экономической ситуации в республике;
-участие в подготовке предложений по определению концептуальных основ государственной политики и механизма ее реализации;
-координация и эффективности идеологической работы на всех уровнях государственного управления и организация взаимодействия государственных органов, общественных объединений и иных организаций в сфере идеологии;
-обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь
сСоветом Министров Республики Беларусь, министерствами и другими республиканскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осуществление контроля за разработкой и реализацией президентских программ;
-координация деятельности государственных органов и иных государственных организаций по подготовке проектов правовых актов;
-внесение предложений по реализации полномочий Президента Республики Беларусь в области контроля за актами Правительства;
-подготовка материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека, гражданина, а также по вопросам гражданства, наград и помилования, ведение соответствующего государственного учета;
-обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь
сорганами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления;
-организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь;
-участие в разработке и реализации основных направлений государственной региональной политики, подготовка материалов об общественно-политических, экономических и социальных процессах в регионах;
-координация деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в республике;
-изучение общественного мнения и организация работы государственных органов и иных государственных организаций по информированию населения о проводимой Президентом Республики Беларусь государственной внутренней и внешней политике и практических мерах по ее реализации, организация функционирования Интернет-портала Президента Республики Беларусь;
403
-обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь
собщественными объединениями и другими общественнополитическими институтами;
-регламентация процесса прохождения, учета и внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь входящей корреспонденции, ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов;
-обеспечение соблюдения установленного порядка подготовки и внесения Президенту Республики Беларусь проектов решений и других материалов, проверка их обоснованности;
-оформление и доведение декретов, указов, распоряжений и других документов Президента Республики Беларусь до государственных органов, иных государственных организаций;
-контроль за выполнением решений и поручений Президента Республики Беларусь и подготовка соответствующих предложений;
-организация приема граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и представителей юридических лиц, рассмотрение и анализ обращений граждан и юридических лиц, информирование Президента Республики Беларусь о поднимаемых в них наиболее общественно значимых проблемах, контроль за своевременным и качественным разрешением государственными органами и иными организациями вопросов, содержащихся в обращениях, и осуществлением мероприятий по дебюрократизации государственного аппарата;
-общее руководство и координация деятельности государственных органов и иных государственных организаций, подчиненных (подотчетных) Администрации Президента Республики Беларусь, а в случаях, установленных Президентом Республики Беларусь, - также подчиненных (подотчетных) Главе государства;
-осуществление по поручению Президента Республики Беларусь иных полномочий.
Таким образом, права и обязанности Администрации Президента Республики Беларусь широки, позволяют Президенту в полном объеме реализовывать свои полномочия.
Общее руководство деятельностью Администрации Президента осуществляет Глава Администрации, который назначается на должность и освобождается от должности Указом Президента Республики Беларусь, является членом Правительства и входит в состав Президиума Совета Министров Республики Беларусь.
Глава Администрации Президента имеет право без специальных на то полномочий выступать в качестве представителя Президента Республики Беларусь в Палате представителей и Совете Республики
404
Национального собрания Республики Беларусь, Конституционном Суде Республики Беларусь.
Распределение обязанностей между Главой Администрации Президента и его заместителями, а также определение функций структурных подразделений Администрации Президента осуществляется Главой Администрации.
Заместители Главы Администрации Президента назначаются на должность и освобождаются от должности указами Президента Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента.
Помощники Президента Республики Беларусь, пресс-секретарь Президента назначаются на должности и освобождаются от должностей распоряжениями Президента Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента.
Начальники главных управлений Администрации Президента Республики Беларусь назначаются на должности и освобождаются от должностей распоряжениями Главы Администрации Президента по представлениям заместителей Главы Администрации, курирующих работу этих главных управлений. Руководители других самостоятельных структурных подразделений назначаются на должности и освобождаются от должностей Главой Администрации Президента по представлениям заместителей Главы Администрации (помощников Президента Республики Беларусь), курирующих работу данных подразделений.
Иные работники Администрации Президента Республики Беларусь назначаются на должности и освобождаются от должностей Главой Администрации Президента по представлениям руководителей соответствующих структурных подразделений, согласованным с заместителями Главы Администрации (помощниками Президента Республики Беларусь), курирующими работу данных подразделений.
Структура и общая численность работников Администрации Президента Республики Беларусь утверждаются Президентом Республики Беларусь по представлению Главы Администрации Президента, и в настоящее время она выглядит следующим образом:
-Глава Администрации Президента Республики Беларусь;
-Первый заместитель Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
-Три заместителя Главы Администрации Президента Республики Беларусь;
-Помощники Президента Республики Беларусь;
-Главное управление кадровой политики;
-Главное идеологическое управление;
-Главное государственно-правовое управление;
405
-Главное организационное управление;
-Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти;
-Главное экономическое управление;
-Главное управление по работе с обращениями граждан и юридических лиц;
-Управление внешней политики;
-Управление региональной политики;
-Канцелярия Президента Республики Беларусь (на правах управления);
-Пресс-служба Президента Республики Беларусь (на правах управления);
-Приемная Президента Республики Беларусь (на правах отдела);
-Секретариат Главы Администрации Президента Республики Беларусь (на правах отдела);
-Отдел по работе с общественными объединениями;
-Отдел подготовки выступлений;
-Отдел по вопросам гражданства и помилования;
-Сектор стратегии развития сельского хозяйства.
В Администрации Президента Республики Беларусь создается коллегия, в состав которой входят Глава Администрации Президента (председатель коллегии), его заместители, а также другие работники Администрации Президента Республики Беларусь. Численный и персональный состав коллегии утверждается Президентом Республики Беларусь.
Заседания коллегии проводятся по мере необходимости под председательством Главы Администрации Президента Республики Беларусь, а в его отсутствие - под председательством его первого заместителя.
Заседания коллегии считаются правомочными, если на них присутствует не менее 2/3 от общей численности членов коллегии.
На заседаниях коллегии рассматриваются вопросы деятельности государственных органов, иных государственных организаций по выполнению решений Президента Республики Беларусь, а также иные вопросы, входящие в компетенцию Администрации Президента.
По обсуждаемым вопросам коллегия большинством голосов от общей численности членов коллегии принимает решения, которые оформляются протоколами и подписываются Главой Администрации Президента.
При равенстве голосов членов коллегии голос ее председателя является решающим.
406
ГЛАВА 3. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА НАЦИОНАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
§1.Понятие Парламента и его место в системе органов государства
Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь (ст. 90 Конституции).
Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. С XII века начали развиваться парламентские учреждения в Англии, а затем в других европейских странах. Сначала это были сословно-представительные учреждения, выполнявшие функции ограничения власти монарха.
В XVII – XVIII веках в ходе буржуазных революций восторжествовала идея о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти должен признаваться народ. Народ образует выборный представительный орган власти (парламент).
Слово «парламент» происходит от французского parler – говорить. Как представительный орган Национальное собрание Республики Беларусь выступает выразителем интересов и воли народа Республики Беларусь, т.е. ее граждан. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого
избирательного права при тайном голосовании.
Как представительный орган Национальное собрание Республики Беларусь, безусловно, вправе выступать от имени всего народа. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту. Таким правом наделен и Президент Республики Беларусь, который также избирается путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Однако представительность Национального собрания Республики Беларусь более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и территориальные интересы белорусского народа.
Представительная природа Палаты представителей в определенной степени определяется ее составом. Среди ее депутатов представители разных национальностей, разных слоев общества, политических и общественных организаций, носителей различных идеологических воззрений, религиозных взглядов.
407
Совет Республики является палатой территориального представительства. Члены Совета Республики представляют в Парламенте интересы областей и г.Минска.
Другая конституционная характеристика Национального собрания состоит в том, что оно является законодательным органом Республики Беларусь. Эта функция означает, что Национальное собрание обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты высшей юрисдикционной силы. В этом состоит исключительная возможность Парламента, в пределах своей компетенции решающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.
Конституционный статус Национального собрания отражает принцип разделения властей, а также принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Беларусь.
В отношении с другими структурами власти Национальное собрание выступает как самостоятельный орган законодательной власти, осуществляет функции, свойственные парламентам. Самостоятельность и независимость законодательной власти вытекает из принципа суверенитета народа. Он образуется на основе прямого волеизъявления народа, а поэтому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно взаимодействует с ними. Парламент юридически не подчинен никакому государственному органу, в том числе Президенту и Правительству.
Весьма значимы взаимоотношения Национального собрания и Президента Республики Беларусь. Президент участвует в законодательном процессе, подписывает законы, обладает правом вето, назначает 8 членов Совета Республики, может досрочно распустить палаты Парламента, но только в определенных Конституцией Республики Беларусь случаях, назначает выборы в Национальное собрание. Глава государства, обладая широкими реальными полномочиями, вместе с тем, обязан соблюдать законы, не имеет право подменять Национальное собрание. Конституционные положения прямо ориентируют Президента и Национальное собрание на сотрудничество.
Национальное собрание играет значительную роль в отношении Правительства Республики Беларусь – органа, осуществляющего исполнительную власть. Палата представителей участвует в назначении Премьер-министра, заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет либо отклоняет ее, рассматривает вопросы о доверии Правительству и выражает вотум недоверия Совету Министров Республики Беларусь.
408
Взаимоотношения Парламента с судебной властью проявляются в том, что Совет Республики дает согласие на назначение Председателей высших судебных инстанций, судей Верховного и Высшего Хозяйственного судов, избирает шесть судей Конституционного Суда. Суд играет важную роль в обеспечении конституционной законности. Конституционный Суд Республики Беларусь вправе объявить любой закон – полностью или частично – неконституционным, т.е. утратившим юридическую силу.
Национальное собрание, принимая законы обязательные для остальных ветвей власти, в том числе и для Президента, не должно само их нарушать. Государственные органы, должностные лица не находятся в прямом подчинении законодательного органа, но обязаны исполнять принимаемый им закон.
Таким образом, все это свидетельствует о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигается взаимными противовесами трех основных властей. Взаимная сбалансированность полномочий органов государственной власти Республики Беларусь помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Национальному собранию Республики Беларусь его высокий конституционно-правовой статус.
Правовой статус Национального собрания Республики Беларусь определяется Конституцией Республики Беларусь и Законом Республики Беларусь от 8 июля 2008г. «О Национальном собрании Республики Беларусь».
§2. Палаты Национального собрания, порядок формирования и прекращения полномочий
Парламент состоит из двух палат – Палата представителей – нижняя палата и Совет Республики – верхняя палата.
Исторически двухпалатная структура Парламента возникла в странах Европы как способ сдерживания одной палатой (верхней) другой (нижней). Так, Палата общин в Англии сформировалась из представителей «низов», чрезмерная активность которых должна была уравновешиваться представителями высших слоев общества – Палатой лордов.
Двухпалатный Парламент характерен для федеративных государствах, где верхняя палата формируется из субъектов федерации, а нижняя избирается гражданами федеративного государства. Так, в Российской Федерации Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются в одномандатном округе по
409
пропорциональной системе представительства политических партий. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 25 Конституции Российской Федерации).
Менее характерна двухпалатная структура Парламента для унитарных государств. Однако, пример Беларуси, да и других государств свидетельствуют, что двухпалатный парламент может успешно работать и в государствах с унитарной формой устройства.
Двухпалатная структура Национального собрания обладает рядом особенностей:
1.Самостоятельность палат. Она проявляется в разграничении их функций, самостоятельном их осуществлении, отсутствии подчиненности палат друг другу, в собственной компетенции каждой из них, независимости во внутренней организации;
2.Неодинаковая компетенция палат. К их ведению относятся, в основном, разные вопросы, а в законодательном процессе они имеют разные полномочия;
3.Разный порядок формирования палат;
4.Особенности представительной природы каждой из палат. Состав Палаты представителей – 110 депутатов, избираемых в
соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 год.
Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и г.Минска тайным голосованием избираются на заседаниях местных Советов депутатов базового уровня по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь. Таким образом, в Совете Республики 64 члена. Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживающий на территории соответствующей области и г. Минска не менее 5 лет.
Таким образом, выборы членов Совета Республики являются многостепенными. Граждане Республики Беларусь на основе демократических принципов избирают депутатов местных Советов базового уровня (районные, городские Советы депутатов городов областного подчинения) и г.Минска, а последние на своих заседаниях тайным голосованием избирают членов Совета Республики.
Выборы нового состава палат Парламента назначаются Президентом Республики Беларусь не позднее 4х месяцев и проводятся
410
не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва.
Первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового созыва. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет тридцатидневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет тридцатидневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области и г. Минска.
Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение 3 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.
Порядок проведения очередных и внеочередных выборов в палаты Национального собрания определяется Конституцией и Избирательным кодексом Республики Беларусь.
Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе. Но Конституция Республики Беларусь допускает возможность депутата Палаты представителей быть одновременно членом Правительства. А вот член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Быть одновременно депутатом Палаты представителей и членом Совета Республики не допускается. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов, а также не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей и члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента или судьи.
Срок полномочий белорусского Парламента – 4 года. Он может быть продлен на основании закона только в случае войны.
Полномочия палат Национального собрания начинаются со дня первого заседания вновь избранных Палаты представителей, Совета Республики и заканчиваются в день открытия первого заседания Палаты представителей и Совета Республики нового созыва, за исключением досрочного прекращения полномочий палат Национального собрания.
Конституция Республики Беларусь предусматривает основания для досрочного прекращения полномочий палат Национального собрания (ст. 94 Конституции). Причем с прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению