А. П. Петров конституционное право учебное пособие

391

30 тыс.граждан от каждой области и г.Минска указом Президента. Дата проведения референдума устанавливается не позднее трех месяцев со дня издания указа Президента о назначении республиканского референдума (ст. 74 Конституции).

Избирательный кодекс Республики Беларусь закрепляет, что Президент Республики Беларусь назначает республиканский референдум в течение двух месяцев после внесения на его рассмотрение предложения палат Национального собрания либо граждан (ст. 117 Конституции).

2.Назначает на должность и освобождает от должности Председателя Комитета государственного контроля (п.12 ст. 84 Конституции).

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 9 февраля 2000г. № 369-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» (с изм. и доп.). Комитет государственного контроля образуется Президентом Республики Беларусь (ст. 1). Первый заместитель и заместитель Председателя Комитета государственного контроля назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета государственного контроля (ст. 8). Структура и штатная численность Комитета государственного контроля утверждается Президентом (ст. 7). Председатели территориальных органов государственного контроля (областных и г.Минска) назначаются на должность и освобождаются от нее Председателем Комитета государственного контроля по согласованию с Президентом (ст. 9). Численность и персональный состав коллегии Комитета государственного контроля утверждается Президентом по представлению Председателя Комитета государственного контроля (ст. 10).

3.Назначает 6 членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (п. 4 ст. 84 Конституции).

4.С согласия Совета Республики назначает на должность и с уведомлением Совета Республики освобождает от должности Председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и Генерального прокурора (п.п. 9, 11 ст. 84 Конституции).

Порядок образования, полномочия и организационно-правовые формы деятельности Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов определяется Избирательным кодексом Республики Беларусь.

Центральная комиссия – постоянно действующий орган и срок ее полномочий 5 лет. На постоянной основе работают Председатель и

секретарь

Центральной

комиссии.

Кандидатура

заместителя

392

Председателя Центральной комиссии предварительно согласовывается с Президентом и избирается из членов комиссии на ее первом заседании.

Президент не только участвует в назначении Генерального прокурора, но и в соответствии с Законом Республики Беларусь от 8 мая 2007г. «О прокуратуре Республики Беларусь», по согласованию с ним Генеральный прокурор назначает своих заместителей, прокуроров областей и г. Минска и приравненных к ним прокуроров, руководителей и их заместителей государственных организаций, созданных в системе органов прокуратуры по решению Президента. Положение о коллегии Генеральной прокуратуры утверждается Президентом, он же утверждает и персональный состав коллегии Генеральной прокуратуры по представлению Генерального прокурора. По представлению Генерального прокурора Президент осуществляет создание, реорганизацию и ликвидацию органов прокуратуры.

5.Обращается с посланиями к народу Республики Беларусь о положении в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. 13 ст. 84 Конституции).

Насколько часто может обращаться Президент к народу – это его прерогатива. Однако такие обращения имеют важное значение, т.к. в них Президент разъясняет свою позицию о положении дел в стране, о своих целях, взглядах на будущее Республики Беларусь и т.д.

Таким образом, полномочия Президента Республики Беларусь многогранны, охватывают все структуры государственной власти, особенно широки его полномочия в области исполнительной власти.

Данные Конституцией полномочия Президенту позволяют ему успешно руководить государством, осуществлять свои права и обязанности в полном объеме.

§5.Акты Президента Республики Беларусь (декреты, указы, распоряжения)

Реализуя свои полномочия Президент Республики Беларусь, издает нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт – официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000г. (с изм. и доп.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

393

В силу ст. 85 Конституции Республики Беларусь Президент на основе и в соответствии с Конституцией издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. В случаях, предусмотренных Конституцией, Президент издает декреты, имеющие силу законов. Таким образом, Конституция четко определила вид нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики Беларусь. Однако, начиная с 2004г. Президент стал издавать Директивы – указы программного характера, издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение (ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Этим же Законом дано определение Указа Президента как нормативного правового акта Главы государства, издаваемого в целях реализации его полномочий и устанавливающего (изменяющего, отменяющего) определенные правовые нормы.

Анализируя нормы Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 85, 116, 137, 142) и Закона «О Президенте Республики Беларусь» можно сделать вывод, что Глава государства может издавать три вида указов:

-указы не носящие нормативного характера (о назначении, освобождении от должности, о присвоении званий, о награждении наградами и т.д.);

-указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на конституционной норме, т.е. издаваемые во исполнение Конституции;

-указы носящие нормативно-правовой характер и основывающиеся на законе, т.е. издаваемые во исполнение законов.

Принципиально новым явлением в законодательстве Беларуси явилось наделение Президента с 24 ноября 1996г. правом издания декретов, имеющих силу закона. В соответствии с ч.1 ст. 101 Конституции Республики Беларусь Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять пределы регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

При этом Основной Закон не устанавливает каких-либо принципиальных особенностей издания декретов по сравнению с аналогичными процедурами в других странах, применяющих институт делегированного законодательства. Характерными чертами данного института являются инициатива органа или должностного лица, которому делегируются законодательные полномочия (в данном случае

—Главы государства), ограниченный период действия делегированных полномочий, четко очерченный предмет правового регулирования

394

актов, издаваемых на основании делегированных полномочий, установление круга общественных отношений, выведенного за пределы сферы регулирования делегированного законодательства, парламентский и судебный контроль за осуществлением делегированных полномочий.

Поскольку решение о делегировании Президенту законодательных полномочий принимается палатами Национального собрания в форме закона, нет никаких правовых препятствий для принятия закона об отмене закона о делегировании еще до истечения срока его действия. Аналогичным образом закон о делегировании может быть изменен. Конституция устанавливает приоритет закона перед декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены законом. Таким образом, Парламент вправе найти иное законодательное решение вопроса, урегулированного декретом.

Всоответствии с абзацем вторым части четвертой статьи 116 Конституции декреты Президента могут быть рассмотрены Конституционным Судом на предмет их соответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. На наш взгляд, в указанной норме усматривается одно упущение: декреты, издаваемые в соответствии с частью первой статьи 101 Конституции, должны оцениваться Конституционным Судом и на предмет их соответствия законам. Это положение прямо вытекает из части третьей статьи 137 Конституции.

Надо, однако, признать, что все вышеперечисленные проблемы носят абстрактно-теоретический характер. Со дня принятия новой редакции Конституции, Президент Республики Беларусь ни разу не обращался в Национальное собрание с предложением о делегировании ему законодательных полномочий, а поэтому практика делегирования на сегодняшний момент не сложилась. Причина этого, видимо, кроется

всамой Конституции. У Президента нет никакой необходимости прибегать к достаточно сложной процедуре получения делегированных полномочий, к тому же во многом ограниченных, поскольку он обладает другим очень эффективным инструментом регулирования общественных отношений, каким является издание так называемых временных декретов.

Всоответствии с частью третьей статьи 101 Конституции временные декреты издаются Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства. B последнем случае они должны скрепляться подписью Премьер-министра. Хотя практика издания временных декретов получила достаточно широкое распространение, случаев их издания по предложению Правительства пока не было.

Временные декреты должны быть в трехдневный срок

предоставлены

для

последующего

рассмотрения

Палатой

395

представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникающие на основе декретов, которые отменены (ч.3 ст. 101 Конституции).

Конституция предусматривает, что временные декреты издаются в силу особой необходимости. Особая необходимость оценочная категория, которую очень сложно наполнить строгим юридическим содержанием. Практика показала, что среди политиков и юристов имеются различные трактовки этого понятия. Наверное, есть необходимость официального толкования рассматриваемой конституционной нормы. Именно поэтому палаты Парламента, рассматривая временный декрет, также должны оценивать, действительно ли ситуация вынуждала Президента прибегнуть к такой форме правотворчества.

На данный момент ни один временный декрет палатами Национального собрания отменен не был. 18 декабря 2002 года Палата представителей впервые в практике белорусского Парламента приняла решение об отмене декрета, однако это решение не было поддержано Советом Республики, который принял данный Декрет к сведению.

Издание временных декретов должно носить все же исключительный характер. Как верно заметил Г.А. Василевич, «следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты». Он особо подчеркнул, что «внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены»16.

Особенно осторожно следует относиться к изданию временных декретов во время сессий палат Парламента и незадолго до их открытия. При необходимости решения неотложных проблем законодательного регулирования Президент в соответствии с частью третьей статьи 99 Конституции имеет право объявить рассмотрение законопроекта срочным, и в этом случае палаты Национального собрания должны рассмотреть его в течение десяти дней со дня внесения.

Существует проблема определения пределов правового регулирования рассматриваемых правовых актов. В отличие от декретов, издаваемых на основании делегированных полномочий, Конституция прямо не ограничивает сферу общественных отношений, в которой возможно регулирование временными декретами.

Издание Президентом Республики Беларусь временных декретов потребовало выработки процедур рассмотрения их палатами

16 Василевич Г.А. Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Серия: «Юридический справочник». Приложение к журналу «Право и экономика» / Г.А.

Василевич — Мн., 1999.-232 с. – С. 148.

396

Парламента. В настоящее время соответствующие положения включены в регламенты Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания. Результатом рассмотрения временного декрета в палатах Парламента является принятие постановления. Причем возможность повторного рассмотрения декрета после принятия его к сведению прямо предусмотрена статьей 192 Регламента Палаты представителей (О Регламенте Палаты представителей Национального собрания от 9 октября 2008г.). Смотри также Главу 22 О Регламенте Совета Республики Национального собрания от 19 декабря 2008г.

Частью третьей статьи 101 Конституции предусмотрено, что палаты Парламента могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. В отношении временных декретов Президента Республики Беларусь установлен усложненный порядок их отмены (квалифицированным большинством) по сравнению с принятием обычных законов.

Действующее законодательство не дает ответа на вопрос, вправе ли Глава государства в случае отмены временного декрета Парламентом издать новый декрет аналогичного содержания. Во всяком случае, правовых препятствий для этого не усматривается.

Сроки действия временных декретов не установлены, хотя сам термин «временный декрет» предполагает непостоянный характер правового регулирования этими актами, но в законодательстве нигде не закреплен данный аспект. Ясно только, что рано или поздно декреты должны быть трансформированы в законы.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих:

-изменение и дополнение Конституции;

-толкование Конституции;

-изменение и дополнение программных законов;

-утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;

-изменение порядка выборов Президента и Парламента;

-ограничение конституционных прав и свобод граждан.

Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешить ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу (ч. 2 ст. 101 Конституции).

Данная норма Конституции в соответствии со ст. 30 Закона «О Президенте Республики Беларусь» распространяется и на временные декреты.

Президент наделен правом издавать распоряжения. Однако действующее законодательство не закрепляет даже примерного перечня случаев возможного издания распоряжений Президента. Также

397

возникают проблемы с нормативностью данных актов. Так, согласно части четвертой статьи 116 Конституции распоряжения не отнесены к числу нормативных правовых актов, конституционность которых может быть проверена Конституционным Судом.

Однако стала складываться практика включения в отдельные распоряжения нормативных предписаний. Впоследствии такая практика получила и законодательную основу. Сначала Гражданский кодекс Республики Беларусь отнес распоряжения к числу нормативных актов, составляющих гражданское законодательство (ст. 3 Гражданского кодекса Республики Беларусь). После этого данное положение было закреплено и в ст. 3 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», определившей, что распоряжения Президента к правовым актам, не являющимся нормативными но лишь при условии, что «иное не определено Президентом».

Подобная практика вряд ли является оптимальной. Разумеется, и указы, и распоряжения исходят от одного субъекта - Президента. И тот, и другой акты являются правовым выражением воли Главы государства. Однако в Конституции не случайно выделен такой вид актов, как распоряжение. Решения, принимаемые Президентом, должны дифференцироваться в силу их различной правовой природы и общественной значимости. Из этого следует, что подмена нормативных указов распоряжениями как актами более низкого уровня, представляется нежелательной.

На сегодняшний момент именно распоряжениями, как правило, оформляются конкретные поручения Главы государства по тем или иным вопросам, проводятся назначения на некоторые должности, объявляется благодарность Президента и т.д. Представляется целесообразным перечень вопросов, решаемых посредством издания распоряжений, закрепить законодательно. Отсутствие этого приводит к необъяснимым случаям издания по аналогичным вопросам актов различного вида. Было бы оправданным изменение подходов в законодательстве и к проблеме нормативности распоряжений.

Декреты Президента подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию и вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не установлен иной срок. Указы Президента нормативного характера подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок (ст.ст. 63, 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Указы Президента, не имеющие нормативного характера, и распоряжения Президента вступают в силу со дня их опубликования, если иное не установлено ими.

398

§6.Полномочия Президента Республики Беларусь в нормотворческой сфере

Президент Республики Беларусь – высшее должностное лицо, уполномоченное принимать (издавать) нормативные правовые акты. Он является субъектом нормотворческой деятельности и здесь его полномочия являются широкими.

Президент имеет право законодательной инициативы в Палате представителей. Он может направлять в Палату представителей проекты законов и постановлений, вносить предложения о необходимости разработки и принятия законов, о дополнении или изменении законов, предлагать поправки к внесенным законопроектам. Президент вправе внести в Палату представителей проекты законов и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, о ее толковании.

Президент имеет право не позднее чем в двухнедельный срок со дня получения закона, принятого Национальным собранием либо принятого Палатой представителей в порядке ч.5 ст. 100 Конституции Республики Беларусь, вернуть его со своими возражениями в Палату представителей для повторного голосования. Если Президент не возвращает какой-либо закон подписанным или со своими возражениями, за исключением, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии, в течение 2 недель после того, как он был ему представлен, закон считается подписанным.

Право Президента возвращать закон в Палату представителей является отлагательным вето, но оно может быть преодолено Парламентом большинством не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат Национального собрания. Закон в этом случае подписывается Президентом в 5дневный срок и вступает в силу и в том случае, если он не будет подписан Президентом в этот же срок.

В таком же порядке Президент может вернуть для повторного голосования со своими возражениями отдельные положения закона. В этом случае до вынесения соответствующего решения Парламентом закон подписывается Президентом с оговоркой о несогласии с отдельными положениями этого закона и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента (ст. 100 Конституции).

Подписанные Президентом тексты законов хранятся в Секретариате Палаты представителей.

Президент:

- дает согласие либо поручает Совету Министров Республики Беларусь дать согласие на внесение в Палату представителей

399

законопроектов, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов;

- имеет право вносить или дать поручение Совету Министров внести в Парламент предложение об объявлении законопроекта срочным (ст. 99 Конституции).

Проекты законов, предложения, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы, подлежат обязательному рассмотрению Национальным собранием, а при объявлении рассмотрения проекта срочным в течение 10 дней со дня внесения их на рассмотрение.

Президент может потребовать, чтобы Палата представителей, Совет Республики на своих заседаниях принимали решения, голосуя в целом за весь вынесенный Президентом проект или часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом. Он же дает согласие Совету Министров на внесение такого требования в Палату представителей и Совет Республики в отношении проектов и поправок к ним, представляемых Правительством.

Президент или по его поручению Совет Министров могут потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение в случае, если после отклонения Совет Республики принятого Палатой представителей законопроекта согласительная комиссия палат Национального собрания не приняла согласованный текст законопроекта (ч. 5 ст. 100 Конституции).

§7.Защита неприкосновенности, чести и достоинства Президента

Президент Республики Беларусь обладает неприкосновенностью, его честь и достоинство охраняются законом (ч. 3 ст. 79 Конституции).

Публичное оскорбление Президента или клевета в отношении него, в том числе с использованием печати и других средств массовой информации влекут установленную законом ответственность (ст. 7 Закона Республики Беларусь «О Президенте»).

Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях предусматривает ответственность за распространение средствами массовой информации заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство Президента Республики Беларусь (ст. 23.33). За такие действия налагается штраф в размере от 20 до 50 базовых величин, на индивидуальных предпринимателей - от 20 до 100 базовых величин, а на юридическое лицо – до 500 базовых величин.

Клевета в отношении Президента Республики Беларусь, содержащаяся в публичном выступлении, либо в печатном или

400

публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, - наказывается штрафом или исправительными работами на срок до 2 лет или ограничением свободы на срок до 4 лет, или лишением свободы на тот же срок (ч. 1 ст. 367 Уголовного кодекса Республики Беларусь).

Клевета – это распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений.

Субъектом данного преступления является вменяемое, физическое лицо, достигшее 16 летнего возраста.

Квалифицирующими признаками данного состава преступления и влекущие повышенную ответственность являются наличие судимости за клевету или оскорбление либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого либо особо тяжкого преступления.

Публичное оскорбление Президента Республики Беларусь – наказывается штрафом, или исправительными работами на срок до 2 лет, или арестом на срок до 6 месяцев, или ограничением свободы на срок до 2 лет, или лишением свободы на тот же срок. (ч.1 ст. 368 Уголовного Кодекса Республики Беларусь)

Оскорбление – это умышленное унижение чести и достоинства личности, выраженное в неприличной форме.

Субъектом данного преступления является вменяемое, физическое лицо, достигшее 16 летнего возраста.

Квалифицирующими признаками данного состава преступления, как и при клевете, являются наличие судимости за оскорбление или клевету, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого либо особо тяжкого преступления.

Уголовное дело о публичном оскорблении Президента или клевете в отношении него, в том числе с использованием печати и других средств массовой информации, возбуждается в порядке, предусмотренном в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь.

Иск о защите чести и достоинства Президента предъявляется в суд в порядке, предусмотренным Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь.

Препятствование законной деятельности Президента не допускается и преследуется по закону.

§8.Администрация Президента Республики Беларусь

Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создаются Администрация Президента Республики Беларусь и другие органы государственного