61. Сучасні концепції місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування притаманне і діяло в багатьох країнах світу, використовуючи різні принципи його організації. Зарубіжна практика організації місцевого самоврядування дозволяє виділити кілька основних моделей місцевого самоврядування: англосаксонська (США, Австралія, Канада та ін.); континентальна / французька (Франція та її колишні колонії, держави Латинської

Америки), змішана (Швейцарія, Бразилія, Японія і ін.) І ін. І хоча еволюції місцевого самоврядування в різних країнах були різними, їх політична сутність і функції багато в чому збігалися.

Якщо ж проаналізувати існуючі і існували ранні форми і концепції місцевого самоврядування, то можна звернути увагу на наступне.

Науковим співтовариством розроблено безліч концепцій і теорій, які в цілому умовно можна класифікувати за політичними, соціальними, господарським та іншим критеріям. З урахуванням системного підходу (історичної практики, природи і рівня діяльності місцевого самоврядування) їх можна звести до трьох основних блоків: вільна громада, государствоведческой і відносин з державою на принципах дуалізму. Кожен з них є джерелом власних внутрішніх течій, що відображають різні ідеологічні напрямки.

В основу вільної громади була покладена концепція, базові принципи якої грунтувалися:

- На відділенні громади від держави, так як громада - суб'єкт, що володіє спеціально належними їй правами, а тому державне втручання неприпустимо;

- Диференційованості справ общинних від державних;

- Самостійності кадрового корпусу органів управління громади, оскільки посадові особи самоврядування є представники громади, а не держави.

Вільна громада тісно пов'язана з уявленнями про самоврядування, ідеї про який трактувалися як процес управління народу за допомогою самого народу. Відповідно до думки А. І. Васильчикова, самоврядування - це "порядок внутрішнього управління, при якому місцеві справи і посади завідував і заміщаються місцевими жителями-аборигенами". Його основою служить місцевість, оскільки справи самоврядування виробляються безпосередньо на тих місцях, де вони приводяться у виконання, і тими особами, інтересів яких вони стосуються.

Дане визначення стало базовим і для уявлень і практики місцевого самоврядування як вільної громади. Виявляючи взаємозв'язок понять "самоврядування" та "місцеве самоврядування", Л. А. Веліхов прийшов до висновку, що в поняття "самоврядування", як вид і рід, входить в поняття "місцеве самоврядування".

Слід зазначити, що ці розбіжності про відмінності між участю людей в управлінні державою і участю населення в місцевому самоврядуванні мають глибоке історичне коріння. Предтечі поглядів на місцеве самоврядування, основою якого служить участь людей в управлінні країною, з'явилися в політичних трактатах античних мислителів (Платон, Арістотель та ін.). Розробляючи моделі суспільного устрою, вони сформулювали перші уявлення про демократичні формах поведінки вільних людей.

Надалі дослідження в області політичної участі на рівні держави зустрічаються у Дж. Локка, М. Сперанського, П. Пестеля - в їх ідеях про поділ влади. Ними були виявлені різні форми участі: пряма і представницька. Ж.-Ж. Руссо відстоював тільки одну організацію влади, побудовану на формі прямої участі населення в управлінні. Інститут представництва є протиприродним, вимушено затвердженим людьми інститутом, вважав він.

У той же час одними з перших, хто виявив участь населення в місцевому самоврядуванні, заявляючи про незалежність і самостійність громади, що діє за власними внутрішніми законами, маючи свою, спочатку певну сферу діяльності, були Ж.-Ж. Руссо (теорія природних прав громади) і Т. Джефферсон (ідея про переваги республік в мініатюрі). Ними доводилося, що первинне джерело влади - не держава, а добровільно об'єднуються індивіди, самостійно управляють власними справами. Внаслідок цього вони робили висновок про первинну роль громадських інститутів. Отже, концепція вільної громади виходить з того, що місцеве самоврядування починається з наділення громади статусом соціальної основи як самоврядної територіальної одиниці.

Ця думка знаходить втілення і в працях вітчизняних вчених. Концепція "вільної громади" з'явилася в Росії в 40-х рр. XIX ст. під впливом ліберальних поглядів, що зіставляють роль громади і держави. А. И. Герцен (1812-1870), Н. Г. Чернишевський (1828- 1889), П. Л. Лавров (1823-1900) і ін., А також слов'янофіли - К. С. Аксаков (1817-1860) , І. Д. Бєляєв (1810- 1873), І. В. Киреевский (1806-1856) та ін. розглядали громаду як джерело і основу соціально-політичного розвитку Росії в цілому. При цьому А. И. Герцен наполягав на представницькому участю людей в справах громади незалежно від класів. Дану форму він вважав єдиним засобом для визначення реальних потреб і турбот народу.

І. В. Киреевский також визнавав в громаді суб'єкт колективного управління. Виходячи з цього, їм була виявлена і показана структура і ієрархія взаємин різних суб'єктів місцевого самоврядування.

Надалі дослідження вільної громади визначили появу ще однієї концепції - " самоврядних одиниць як юридичних осіб", яку автори назвали "юридичної" (Г. Еллінек, Η. М. Коркунов, Б. Н. Чичерін та ін.). Її сутність зводилася до того, що органи місцевого самоврядування виконують функції державного управління, але є органами не держави, а громад, провінцій, територіальних та інших спілок. Держава передає їм права в повне володіння, тому місцеве самоврядування виступає як незалежна.

Основоположником цієї теорії був Г. Еллінек, який вважав, що "сам процес самоврядування повинен здійснюватися не професіоналами, а почесними громадянами". Тим самим він стверджував загальною ознакою самоврядування публічне управління і незалежність органів місцевої влади. Як вважав Л. А. Веліхов, це визначення самоврядування в широкому сенсі слова.

Підтримував цей посил і Б. Н. Чичерін, в свою чергу доводить вигоду державі від місцевого самоврядування, яка рятує перше від зайвих турбот. Їм були виявлені і умови, які спричиняють постійну участь людей у політичному житті місцевого самоврядування: освіта парода, його добробут і упорядкований громадський побут.

Подальший пошук ідей співучасті людей у місцевому самоврядуванні привів до розробки концепції, в основі якої лежало протиставлення общинного початку державному. Визнавалося, що кадри органів місцевого самоврядування повинні не призначатися державою, а вибиратися жителями, які, в свою чергу, повинні бути матеріально вільними і, відповідно, безперешкодно виконувати власне волевиявлення.

Наступним базовим напрямком участі населення в місцевому самоврядуванні є государствоведческой теорії. Їх розробниками були закордонні вчені Р. Гнейст, Р. фон Моль, Л. Штейн і ін., Які під місцевим самоврядуванням розуміли не самостійне завідування місцевим співтовариством його власними справами, відмінними від державних справ, а покладання на місцеву громаду завдань державного управління.

З огляду на, що самоврядування створює умови для поєднання інтересів держави і місцевих спільнот, вона розглядалася як рівновагу влади. При цьому проголошувалося здійснення місцевими виборними установами волі держави, а місцеві органи оголошувалися його агентами, а потім вже представниками населення певної території.

В рамках цієї концепції визнавалося, що самоврядування є перша форма, в якій реалізується ідея вільного управління як організаційного і повноважного участі громадян у місцевому самоврядуванні. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльної волі окремих громадян, скільки визначається природою даних відносин, що породжують і роблять необхідним така участь.

У Росії государствоведческой дослідження з'явилися на рубежі XIX-XX ст. Головний сенс місцевого самоврядування представлявся вченим як служіння державним інтересам і потребам - В. П. Безобразов (1828-1889), І. П. Белоконскій (1855-1931), А. Д. Градовський (1841 - 1889), А. А. Кизеветтер (1808-1857) та ін. На їхню думку, будь-яке управління публічного характеру є справа державна. Ось чому місцеве самоврядування, заявляли вони, це частина державної влади. Його розвиток вони пов'язували з крахом абсолютизму і зміною ліберальних ідей. При цьому основою ефективності місцевого самоврядування проголошувалася незалежність управління.

Визнаючи, що місцеве самоврядування відноситься до таких соціально-політичних явищ, в яких найбільш яскраво відображаються особливості історичного розвитку конкретної держави, органи місцевого самоврядування розглядалися в якості державних, відали за дорученням уряду певними предметами місцевого господарства.

В цілому базові принципи государствоведческой теорій грунтувалися на таких положеннях:

- Будь-яке управління публічного характеру - справа державна;

- Служіння державним інтересам і потребам;

- Надання прав юридичної особи;

- Представництво від місцевої громади (через вибори, почесне, безоплатне) при приналежності до нього;

- Джерело діяльності - місцеві інтереси і потреби і передана частина державних справ;

- Підконтрольність державі.

Наступний напрямок по трактуванні участі населення в місцевому самоврядуванні пов'язано з трансформацією государствоведческой теорії в XIX в., Котра визначила формування теоріїдуалізму муніципального управління. Суть її полягала в тому, що органи місцевого самоврядування вирішують ширші проблеми, ніж місцеві потреби, тому вони діють як підзвітні державі.

В даний час концепція дуалізму зводиться до якогось компромісного варіанту: місцеве самоврядування - це влада, що має державно-громадський характер (В. І. Васильєв, Н. І. Миронова та ін.). Місцеве самоврядування і держава не протиставляються, а розглядаються як частини єдиної публічної влади в державі, взаємодіючі не так на принципі ієрархічної підпорядкованості, а на принципі субсидіарності.

Сучасна модель місцевого самоврядування видається не тільки як структура зовнішніх взаємин - між органами державної влади та місцевого самоврядування, а й внутрішніх - між представницькими і виконавчими органами. Звідси потреба в поєднанні форм прямої і представницької демократії, формальних і неформальних структур, роботи на професійній і громадській основі.

Специфічно і визнання державою об'єктивно існуючих особливих місцевих інтересів, що мають публічний характер, але в той же час відмінних від загальнодержавних і існують паралельно з ними, тобто по суті затверджується полікорпоратівность публічних інтересів.

Таким чином, визнається двоїста природа муніципальної влади, тому пропонується відмова від ідеї автономії місцевого самоврядування. Поясненням цього є те, що місцеве самоврядування самостійно лише при реалізації локальних життєво важливих справ і в межах наданих йому державою повноважень.

Що стосується форм участі населення в місцевому самоврядуванні, то сфера їх впливу починається там, де закінчується діяльність державної влади. Звідси під політичним участю ними розуміється процес, що забезпечує раціональність взаємодії влади і суспільства, що передбачає контроль над політичними інститутами і взаємовигідне партнерство.

В рамках цього принципу розробляються концепції сучасних взаємин людей і влади на муніципальному рівні. Розкриваючи їх особливості і специфіку, В. Пєтухов вказує, що "історія становлення сучасного місцевого самоврядування є пошук життєздатною моделі місцевої влади, яка залежить, перш за все, від людей, жителів, городян або селян, але не від держави. Але це не є очевидним не тільки для державних структур, але і для самих людей, незвичних і не вміють самим розпорядитися своїми правами і нести пов'язану з ними відповідальність ".

Виявляючи специфіку залучення людей до місцевого самоврядування, виділяють різні критерії соціально-політичної участі різних суб'єктів в історичній практиці: свобода, єдина воля (Ж.-Ж. Руссо); охорона миру і благоденства, захист власності і свободи (Дж. Локк), громадський інтерес (Л. Штейн), брак любові і справедливості (Г. Гроцій) і ін.

Співучасть жителів у місцевому самоврядуванні на сучасному етапі визначається наступними факторами: по-перше, здатністю до самоорганізації; по-друге, наявністю обставин, що забезпечують взаємодію та політичну активність населення; по-третє, специфікою завдань, які вирішує місцеве самоврядування (Е. Макварт, 2008).

Таким чином, що стосується основи місцевого самоврядування, то під нею все ширше розуміється зацікавлена участь жителів у процесах локального рівня з метою стабілізації та розвитку усіх сфер життєдіяльності членів місцевої громади. При цьому поряд з традиційним механізмом формування місцевого самоврядування через створення добровільно об'єднуються організацій пропонується інший шлях - модернізація і трансформація взаємовідносин різних суб'єктів місцевого самоврядування.

Отже, особливістю місцевого самоврядування на сучасному етапі є те, що воно являє собою продукт, елемент що відбуваються в країні пошуків шляхів модернізації. По суті, це важливий крок вперед, оскільки місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства уособлює багато в чому ефективність діяльності органів влади, їх взаємини з населенням, механізм включення жителів у самостійне і відповідальне здійснення функцій управління своїм повсякденним життям.