- •1. Развитие интеграционных процессов в Европе после вмв и предпосылки создания Европейских сообществ.
- •2. Создание еэс и Евратома. Римские договоры 1957 г. И их значение.
- •3. Единый европейские акт 1986 г. Его содержание и значение.
- •4. Маастрихтский договор 1992 г. Структура Европейского Союза.
- •5. Амстердамский договор 1997 г.
- •6. Ниццкий договор 2001 г.
- •7. Общие ценности, цели и принципы ес.
- •8. Европейское право как особая правовая система.
- •9. Структура европейского права.
- •12. Источники вторичного права ес
- •13. Концепция «продвинутого» сотрудничества.
- •14. Состав ес. Членство
- •15. Юридическая природа Европейского сообщества.
- •16.Общие принципы права ес
- •17. Хартия основных прав.
- •18. Договор учреждающий Конституцию для Европы
- •19. Право ес и международное право
- •20. Гражданство ес
- •21. Принципы пропорциональности и субсидиарности
- •22.Принципы верховенства и прямого действия права ес
- •23. Принцип юрисдикционной защищенности.
- •24. Экономический и валютный союз.
- •25. Шенгенские соглашения
- •27. Основные принципы построения системы институтов ес
- •28. Европейский Совет: Состав структура и полномочия
- •29. Совет ес состав структура полномочия
- •30. Порядок формирования Европейской комиссии.
- •31. Полномочия Комиссии
- •32.Европейский парламент: полномочия
- •33. Состав и структура Европарламента
- •36. Значение рений Суда ес
- •37. Порядок формирования Суда ес
- •38. Суд первой инстанции спи
- •39. Разграничение юрисдикции Суда ес и спи
- •42. Преюдициальная процедура и ее значение.
- •43. Европейский Центральный банк
- •46. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве рф и ес
- •47. Европейская конвенция о защите прав человека
- •49. Европейский Суд по правам человека
- •52. Унификация и гармонизация корпоративного права ес
- •55. Источники таможенного права
- •56. Сфера регулирования права конкуренции.
- •58. Директива в системе источников налогового права ес
- •59. Учередительные договоры в системе источников налогового права ес
20. Гражданство ес
Гражданство Европейского Союза, связанное с гражданством государств-членов, появилось и было закреплено в ст. 17 Маастрихтского договора. Гражданство ЕС, в отличие от аналогичного института, существующего в государствах-участниках, не создает схожих отношений между физическим лицом и Европейским Союзом, основанных на взаимных правах и обязанностях. Статья 18 Договора о Сообществе предоставляет гражданину Союза обширное право свободного передвижения и пребывания в пределах государственной территории государств — членов ЕС. В данном случае свобода передвижения освобождена от экономической необходимости, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на поселение, правом па экономическую деятельность, правом свободы движения услуг3:!.
Граждане ЕС обладают, согласно ч. 1 ст. 19 Договора о Сообществе, правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления но месту своего пребывания. Таким образом, им открывается доступ к политическим партиям в отношении выборов в органы местного самоуправления. Граждане Союза, находящиеся на территории другого государства-участника, обладают также правом избирать и быть избранными в Европейский парламент согласно ч. 2 ст. 19 Договора о Сообществе34.
Далее, граждане ЕС, находящиеся в пределах территории государства, не являющегося участником ЕС, где их родное государство не представлено, обладают правом на дипломатическую и консульскую защиту другого государства — участника ЕС на основании тех же условий, которые предлагаются для граждан другого государства — участника ЕС. Решение вопроса о том, признавать или не признавать указанную защиту, остается предоставленным государствам, не входящим в состав ЕС. При этом ни Европейские Сообщества, ни ЕС не обладают правом предоставить собственную правовую защиту.
21. Принципы пропорциональности и субсидиарности
Принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности был введен в учредительные договоры Европейского Союза в 1992 г., хотя ак теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берег в христианском учении.
Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут решаться непосредственно на местах, должны быть в ведении рганов низшего уровня власти. На региональный, общегосударст-енный и, далее, надгосударственный уровень должны передаваться лишь тс полномочия, которые не в состоянии эффективно реализо-ать нижестоящий уровень публичной власти. Властная вертикаль, аким образом, строится снизу вверх. | Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти дополняют нижние, более близкие к людям. Вышеизложенное определяет содержание принципа субсидиар-ости, как он закреплен в первой статье Договора о Европейском розе: «Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно более тесного союза народов Европы, в котором Принятие решений... максимально приближено к гражданам». нтеграция и постепенная централизация политической власти в руках наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие вопросы будут решаться союзными институтами.
Определение субсидиарное™ применительно к вопросу разграничения сфер деятельности национальных и наднациональных властей содержится в Договоре о Европейском сообществе (рис. 10).
Согласно его ст. 5 (абз. 2): «В сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиариости, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами и поэтому, в силу масштабов или результатов подобных действий, могут быть лучше реализованы на уровне Сообщества»1.
Из процитированной нормы, а также специального протокола «О применении принципов субсидиарное^ и пропорциональности» (в 1997 г. приложен к Договору о ЕС) вытекает несколько следствий.
Во-первых, принцип субсидиарности распространяется толь-ко на сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов, т. е. применительно к вопросам, которые могут решаться и на национальном, и наднациональном уровне.
Если принятие конкретного решения (например, установление пошлин единого таможенного тарифа) относится к исключительной компетенции ЕС, то принцип субсидиарности не действует, так как в втой области государства-члены не вправе принимать собственные Акты.
Во-вторых, принцип субсидиарности, как он определен в ст. 5 Договора о ЕС, сам по себе не разграничивает полномочия органов ЕС и государств-членов по предметам совместного ведения. Он выщупает именно в качестве принципа деятельности Сообщества, т.е. адресован институтам ЕС, а не государствам-членам, i На это обстоятельство специально обращает внимание протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (п. 3); «Принцип субсидиарности не ставит под сомнение полномочия, предоставленные Европейскому сообществу Договором, как они истолкованы Судом. <...> Принцип субсидиарности служит ориентиром, как эти полномочия должны осуществляться Сообществом».
В-третьих, реализация принципа субсидиарности осуществляется институтами ЕС прежде всего в рамках правотворческой Деятельности. Если предмет будущего правового акта или иного решения относится к совместной компетенции (то есть решение может приниматься и ЕС, и государствами-членами индивидуально), то, прежде чем принимать документ, необходимо провести своеобразный тест на выполнение «обоих аспектов принципа субсидиарности» (п. 5 протокола).
Первый вопрос — могут ли государства-члены самостоятельно решить проблему? Положительный ответ означает, что Сообщество должно воздержаться от вмешательства.
Если ответ отрицательный, то задается следующий вопрос: может ли Сообщество достичь лучших результатов, чем государства-члены, действующие поодиночке? Другими словами, необходимо не только чтобы государства-члены не смогли эффективно решить проблему, но и более высокая эффективность усилий со стороны Сообщества.
Когда второй вопрос получает ответ «нет», принятие решения должно остаться за государствами, даже в том случае, если их усилия недостаточно эффективны (поскольку Сообщество при ответе на второй вопрос не смогло доказать, что справится с проблемой лучше).
В случае положительного ответа на второй вопрос Сообщество может приступить к подготовке законопроекта. Выполнение рассмотренного теста в рамках Сообщества осуществляет сначала Европейская комиссия как «монопольный» субъект законодательной инициативы в ЕС. Полученные ею результаты затем оцениваются Европарламентом и Советом при утверждении соответствующего акта.
С этой целью упомянутый протокол (п. 5) предусматривает для них три ориентира, на основании которых должны устанавливаться ответы на оба вопроса:
наличие у проблемы «транснациональных аспектов* (затрагивает она лишь одно или несколько государств-членов);
самостоятельные действия государств-членов или отсутствие решений на уровне Сообщества может создать противоречия с учре дителъным договором или нанести серьезный ущерб интересам государств-членов ;
действия на уровне Сообщества принесут «чистую выгоду» по сравнению с действиями на уровне отдельных государств.
Соответствие принятого решения требованиям принципа субсидиарное™ обычно кратко указываются в преамбулах нормативных актов ЕС.
В-четвертых, принцип субсидиарпости не дает государствам-членам оснований не выполнять решения Сообщества. Если отдельное или даже все государства-члены считают, что они могли справиться с проблемой самостоятельно и сделать это не хуже Сообщества в целом, они тем не менее в силу принципа верховенства права ЕС обязаны полностью и безоговорочно выполнять принятое решение.
С другой стороны, государства-члены приобретают в таком случае право оспаривать документ в судебном порядке путем подачи в Суд Европейских сообществ «иска об аннулировании», ссылаясь на нарушение ст. 5 учредительного договора.
Официальное толкование и разрешение споров, вытекающих из применения принципа субсидиарности, как видно, остается за Сообществом и Союзом в целом в лице их Суда.
Политическое значение принципа субсидиарности состоит в том, что он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение которых на уровне Сообщества безусловно необходимо, создавая тем самым некоторый барьер против сверхцентрализации.
Принцип пропорциональности. Принцип пропорциональности, иначе называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС Судом Европейских сообществ. В качестве принципа деятельности он закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не только на случаи привлечения к ответственно-сти или ограничения прав человека, но и на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере его исключительной компетенции.
«Действия Сообщества не должны идти дальше того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора» (абз. 3 ст. 5 ДЕС).
Процитированная формулировка, на первый взгляд, повторяет собой принцип законной цели, уже рассмотренный выше в другом Контексте. Однако правоприменительная практика и протокол «О применении принципов субс иди арности и пропорциональности» придают ей иной смысл.
В данном случае речь идет не о соответствии целям учредитель- 1 ного договора «вообще», а о целях конкретных действий и решений [ЕС, в том числе нормативных актов. Принцип пропорциональности означает, прежде всего, соответствие (пропорциональность, сораз мерность) целей конкретных мер средствам, избранным для их достижения. Отсюда следует, что:
во-первых, средства для достижения целей не должны быть чрезмерными, не следует идти дальше того, что действительно необходимо и что требует ситуация (например, накладывать штраф или привлекать к необоснованно суровому наказанию за малозначительный проступок);
во-вторых, при выборе методов достижения цели нужно сначала
юльзоиать более мягкие средства и лишь затем переходить к более жестким. Если результата можно достичь путем рекомендации, то не следует сразу же прибегать к возложению юридических обязанностей или к запретам.
Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что «Сообщество должно законодательствовать только в той мере, в которой это необходимо» (п. 6 протокола). Протокол также фиксирует последовательность правовых форм, и которых Сообщество должно устанавливать соответствующие предписания: «Яри прочих равных директивам следует отдавать предпочтение перед регламентами, а рамочным директивам — перед детальными мерами».
Другими словами, имея перед собой конкретную цель, Сообщество сначала должно попробовать достичь ее с помощью рекоменда-■ций или иных актов «мягкого права». Если это признано недостаточным, то следует прибегнуть к основам законодательства в форме директивы, причем оставляя, насколько это допустимо, широкие возможности для правового регулирования в государствах-членах.
Наконец, если и гармонизация посредством директив признана ■неэффективной, то можно воспользоваться наиболее «сильным» инструментом правотворчества — регламентом, который действует единообразно на всей территории Союза.
Выполнение принципа пропорциональности, как и субсидиар ности, в первую очередь обеспечивает Комиссия, так как именно on;i готовит законопроекты и, следовательно, выбирает их правовую форму. Разумеется, Совет и Европарламент могут не согласиться с методами, предложенными Комиссией, и отвергнуть подготовлен ный ею документ.
В тексте принятых актов соответствие принципу пропорциональ ности также отмечается в преамбуле.