33. Состав и структура Европарламента

Согласно ст. 190 Договора о Сообществе «представители на­родов государств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». Ряд существенных уточнений в порядок избрания депутатов Евро­пейского парламента были внесены Договором о ЕС. Общее определение круга лиц, участвующих в голосовании и наделяе­мых правом избирать и быть избранным в Европейский парла­мент, соотнесено этим Договором с институтом гражданства ЕС. Оно является производным от национального. Им облада­ют все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Пра­вом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на террито­рии Италии и состоящий в гражданстве Европейского Союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же осно­ваниях, что и граждане страны его проживания. Практика не только подтверждает факт участия в голосовании и пользова­ния активным избирательным правом граждан одного государ­ства-члена на территории другого государства-члена, но и знает случаи выдвижения и избрания кандидатов, состоящих в граж­данстве другого государства — члена ЕС. Порядок осуществле­ния права избирать и быть избранным устанавливается Сове­том, принимающим решение на основе единогласия по предло­жению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом.

Учредительные акты предусматривают введение единооб­разного порядка проведения выборов в государствах — членах Союза. Соответственно, сам Парламент разрабатывает проект нормативного акта, устанавливающего процедуру выборов. Он должен соответствовать демократическим принципам, которые являются общими для всех государств-членов. Первый такого рода акт был одобрен 20 сентября 1976 г. Акт о выборах при­нимается Советом на основе принципа единогласия. Согласно действующему ныне порядку принятию решения должно предшествовать получение совпадающего позитивного заклю­чения самого Парламента, которое одобряется большинством голосов его списочного состава. Решение Совета должно со­держать рекомендацию, адресованную всем государствам-чле­нам, в соответствии с которой одобрение акта о выборах должно быть осуществлено на национальном уровне в поряд­ке, предусмотренном действующими конституционными про­цедурами.

До тех пор, пока не принят единый избирательный закон, на уровне ЕС устанавливаются лишь общие принципы прове­дения выборов. Организация и процедура голосования регули­руются в каждом из государств-членов в соответствии с нацио­нальным избирательным законодательством. Во всех странах Союза, кроме Великобритании, они проводятся на основе про­порциональной системы. Это значит, что каждая политическая партия или иная организация, допущенная к участию в выбо­рах, выдвигает список кандидатов и получает количество мест пропорционально числу собранных голосов. Следует, однако,

иметь в виду, что пропорциональная система выборов знает це­лый ряд разновидностей и применяется неодинаково в различ­ных государствах — членах Союза. Так, во Франции в соответ­ствии с действующим законодательством вся страна образует единый избирательный округ. Список, предлагаемый избирате­лям, должен включать количество кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. В ряде стран при применении пропорциональной системы действует заградительная оговорка, например, в ФРГ и Испании. В ФРГ пропорциональная систе­ма выборов используется на основе многомандатных округов, образуемых в пределах земель. Свои особенности организации и проведения выборов, а равно подсчета голосов имеются практически во всех государствах — членах ЕС. В Великобрита­нии применяется мажоритарная система относительного боль­шинства. Выборы проводятся на базе одномандатных округов и избранным считается кандидат, собравший относительное большинство голосов.

Каждое государство — член ЕС обладает в Европейском парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест в Парламенте было ограничено Амстердамским договором 1997 г. в количестве, не превышающем 700 мандатов. Ницц-ский договор 2001 г. в преддверии расширения довел эту план­ку до 732. Согласно Протоколу о расширении ЕС, приложен­ному к этому Договору, к 1 января 2004 г., т. е. начиная с пар­ламентской легислатуры 2004—2009 гг., число представителей, избираемых в каждом государстве, было определено в следую­щих размерах: ФРГ — 99¹; Франция, Италия и Великобрита­ния — по 79 (87)²; Испания — 50 (64); Нидерланды - 25 (31); Бельгия, Греция и Португалия — по 22 (25); Швеция — 18 (22); Австрия — 17 (21); Дания и Финляндия — по 13 (16); Ир­ландия — 12 (15); Люксембург — 6. Одновременно Деклараци­ей о расширении ЕС, принятой на саммите в Ницце в декабре 2000 г., были предусмотрены определенные квоты мандатов для вновь вступающих государств. Польша — 50; Чехия и Венгрия — по 20; Словакия — 13; Литва — 12; Латвия — 8; Словения — 7; Эстония и Кипр — по 6; Мальта — 5. (В табли­це фигурировали также Румыния — 33 и Болгария — 17, что давало в сумме 732 места. Однако их прием в ЕС отложен до 2007 г. Возможность перераспределения мест отнесена к ком­петенции Совета.) Приведенные цифры показывают, что пре­доставленная квота мест в Парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так, например, представитель­ство в Парламенте со стороны ФРГ и Великобритании оказы­вается почти в 15—20 раз ниже нормы представительства Люк­сембурга. Очевидно, этими обстоятельствами продиктовано то, что ни в учредительных договорах, ни в других нормативно-правовых актах, относящихся к выборам и устанавливающих принцип всеобщего и прямого голосования, ничего не гово­рится о равных выборах. По Конституции общее число мест не должно превышать 750. Максимальная квота для одного госу­дарства — 96, минимальная — 6.

Первые всеобщие прямые выборы в Европейский парламент прошли в 1979 г. Их периодичность соответствует сроку полно­мочий Парламента, который составляет пять лет. Последние парламентские выборы, прошедшие в 2004 г., положили начало пятой легислатуре. Поскольку официальный прием новых госу­дарств в члены ЕС прошел 1 мая 2004 г., все они принимают участие в работе Парламента и формировании его органов и политических групп.

Условия неизбираемости или несовместимости мандата ус­танавливаются по общему правилу национальным законода­тельством государств-членов. Однако некоторые из постановле­ний, относящихся к несовместимости мандата, установлены нормативно-правовыми актами Сообществ и Союза. Так, депу­тат Европейского парламента не может быть членом нацио­нального правительства, членом Комиссии, судьей Суда ЕС и СПИ, генеральным адвокатом, секретарем Суда либо являться должностным лицом одного из институтов ЕС в период выпол­нения им своих обязанностей. Досрочная вакансия депутатско­го мандата может иметь место в силу кончины депутата, добро­вольной отставки независимо от мотивов и принудительной от­ставки, вызванной лишением депутатского мандата. Последнее решение выносится большинством голосов самими парламен­тариями. Замещение вакантного мандата производится на ос­тавшийся срок полномочий.

Европейский парламент обладает однопалатной структурой. Он работает на постоянной основе. Сессии парламента прово­дятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По просьбе большин­ства депутатов, Комиссии или Совета Председатель Парламен­та, консультируясь с Конференцией председателей, может со­звать чрезвычайное заседание. По общему правилу заседания носят открытый характер. Стенографический отчет публикуется в Официальном вестнике ЕС. В начале каждой сессии депута­тами утверждается программа работы. Основную массу времени депутаты проводят, однако, не на пленарных заседаниях, а уча­ствуя в работе комитетов. Ежемесячно пленарные заседания, проводимые в Страсбурге (Франция), занимают одну неделю. Для заседаний комитетов, проходящих в Брюсселе (Бельгия), отводится не менее двух недель в месяц.

Работой Парламента руководит его Председатель, который избирается на половину срока самой легислатуры, т. е. на два с половиной года (последние выборы состоялись в 2004 г.

Председателем был избран депутат из Испании). Председатель руководит заседаниями палаты, осуществляет административ­ные и дисциплинарные функции. Он может наряду с Предсе­дателем Комиссии и лицом, осуществляющим председательст-вование в Совете, участвовать в представительстве Сообществ и Союза. Председателю помогают 14 вице-председателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента (квесторы имеют совещательный голос; ведают организационными, хо­зяйственными и финансовыми вопросами). Определением по­вестки дня и проведения прений в ходе заседаний ведает Кон­ференция председателей. Она включает Председателя Парла­мента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов. Конференция председателей должна стремиться к достижению консенсуса по обсуждаемым вопросам. При его отсутствии проводится го­лосование с использованием взвешенных голосов. Их число зависит от суммы представляемых депутатов. Предусмотрено также функционирование Конференции председателей парла­ментских комиссий и Конференции председателей межпарла­ментских групп. Они обладают в основном совещательными функциями.

Маастрихтский договор 1992 г. (ст. 191) подтвердил прин­цип формирования в Парламенте политических групп, созда­ваемых не на основе национальной или национально-террито­риальной принадлежности, а на основе совместных политиче­ских интересов. Договор подчеркивает, что политические партии, создаваемые на европейском уровне, являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они должны способство­вать формированию общего сознания европейцев и служить выражению политической воли граждан Союза. Той же поправ­кой включено положение, касающееся статуса политических партий и условий их финансирования. Соответствующий нор­мативный правовой акт принимают на основе процедуры со­вместного принятия решений. Порядок формирования парла­ментских политических групп определяется ст. 29 Регламента. Она устанавливает прямую зависимость обретения статуса по­литической группы от ее транснационального характера. Чем большее число стран представлено в составе политической группы, тем ниже порог численности. В легислатуре 1999— 2004 гг. насчитывалось восемь политических групп. В их числе Европейская народная партия — 232 депутата; Партия европей­ских социалистов — 179; Европейская партия либералов, демо­кратов и реформаторов — 53; Партия зеленых — 44; Конфеде­ративная группа левых Европейского Союза и зеленых левых Скандинавии — 44; Союз национальных групп за Европу — 22; Группа за Европу демократии и разнообразия — 18. Неприсое­динившихся депутатов было 32. Всего было замещено, по дан­ным 2002 г., 625 мест из 626. Одно место оставалось вакант­ным. Очередные парламентские выборы состоялись в июне 2004 г. Как и в Парламенте предыдущего созыва, доминирую­щие позиции вновь заняли Европейская народная партия и Партия Европейских социалистов. На их долю приходится поч­ти 2/3 всех мандатов.

Европейская народная партия и Партия европейских социа­листов располагают абсолютным большинством мест в составе Европейского парламента всех последних созывов. Именно из представителей этих партий и замещаются главные руководя­щие должности в Европейском парламенте. Численность фрак­ций предопределяет представленность в органах Парламента и количество взвешенных голосов, которыми располагает ее ли­дер при принятии решения голосованием на заседании Конфе­ренции председателей.

Решения самого Парламента принимаются по общему пра­вилу абсолютным большинством голосов его членов, присутст­вующих на заседании. Оригинально решается вопрос о мини­мальной численности депутатов, необходимой для принятия решения. Презюмируется, что число присутствующих парла­ментариев всегда достаточно для проведения дебатов, решения вопроса о повестке дня и одобрения протокола. Что же касает­ся общего кворума, необходимого для принятия решений по существу, его составляет присутствие в зале заседаний не менее 1/3 депутатов от всего списочного состава. Однако проверка кворума проводится только, если это потребуют не менее 32 де­путатов. При отсутствии кворума решение переносится на сле­дующее заседание. Специальные кворум и большинство требу­ются при вотировании бюджета, одобрении соглашений о при­соединении, принятии порицания Комиссии и в некоторых других случаях. Так, для принятия позитивного совпадающего заключения по вопросу о нарушении государством-членом об­щих принципов, установленных ст. 6 Договора о ЕС, требуется квалифицированное большинство в 2/3 голосов депутатов,

представляющих абсолютное большинство всего списочного состава депутатов.

Члены комиссий избираются на основе предложений и обычно пропорционально численности политических групп. Одновременно принимаются во внимание факторы географи­ческого порядка. Различают постоянные комиссии, специали­зированные временные комиссии и следственные комиссии. Комиссии, создаваемые на постоянной основе, образуются в зависимости от предметов ведения. Их состав и компетенция определяются Конференцией председателей. Они избирают свои руководящие органы, в том числе председателя и гене­рального докладчика. Постоянные комиссии могут рассматри­вать как вопросы, переданные на их обсуждение по решению руководящих органов парламента, так и вопросы, вносимые в повестку дня по их собственной инициативе. Ни один сущест­венно важный вопрос не должен решаться пленумом палаты без предварительного обсуждения в комиссии и заслушания ее доклада. Впрочем, заключение комиссии обязательным не яв­ляется. Заседания комиссий образуют интегральную составную часть парламентской сессии. В легислатуре четвертого созыва было 17 постоянных комиссий. Их перечень и полномочия за­креплены в приложении VI к Регламенту Парламента. Это ко­миссия по иностранным делам, правам человека, общей безо­пасности и оборонной политике (65 членов); бюджетная ко­миссия (45); комиссия по контролю за исполнением бюджета (21); комиссия по свободам и правам граждан, по делам юсти­ции и внутренних дел (43); по экономике и финансам (45); по вопросам права и по вопросам внутреннего рынка (35); по де­лам промышленности, внешней торговли, исследованиям и энергетике (60); по занятости и социальным вопросам (55); по Окружающей среде, здравоохранению и защите прав потребите­лей (60); по сельскому хозяйству и сельскохозяйственному раз-нитию (78); по рыболовству (20); региональной политике, транспорту и туризму (59); по делам культуры, молодежи, обра-ювания, средств массовой информации и спорту (35); по раз-питию и сотрудничеству (34); по конституционным вопросам (30); по правам женщин и равенству возможностей (40); комис­сия по петициям (30). Кроме того, на постоянной основе дей­ствует комиссия по проверке полномочий и протестов, прино­симых на результаты выборов. Каждая из постоянных комис­сий может создавать свои подкомиссии. Временные специализированные комиссии создаются по ре­шению Конференции председателей на срок до 12 месяцев. Их задачи определяются в самом решении о создании комиссии. Работа такой комиссии завершается представлением итогового доклада.

Следственные комиссии создаются для расследования кон­кретных фактов или событий, связанных с обвинениями в пра­вонарушении или ненадлежащем управлении, выдвигаемом против института или органа Сообщества, администрации госу­дарства-члена или любого иного лица, наделенного правом Со­обществ полномочиями по его реализации. Работа комиссии носит строго закрытый и конфиденциальный характер. Однако сообщение о создании следственной комиссии обязательно публикуется в Официальном вестнике ЕС. Срок полномочий комиссии 12 месяцев. Он может быть продлен Парламентом дважды по три месяца. Итоговый доклад представляется Парла­менту, публикуется и может стать предметом обсуждения на пленарном заседании Парламента.

Большинство обычных рутинных заседаний Парламента проходит при весьма низкой активности депутатов. Нередко на этих заседаниях присутствует всего лишь несколько десятков парламентариев. И только в тех случаях, когда обсуждаются наиболее важные и существенные вопросы или заслушиваются выступления руководителей Совета или Комиссии, зал бывает заполнен до отказа.

Об интенсивности работы Европейского парламента можно судить по статистическим данным. Ежегодно поводится семь очередных заседаний легислатуры: в январе, марте, мае, июле, октябре, ноябре и декабре. В ходе этих заседаний вотируются консультативные заключения, главным образом, содержащие предложения о поправках, адресованные Комиссии. Рассмат­риваются предложения на основе процедуры сотрудничества в первом и втором чтениях. Проекты, вносимые Советом в рам­ках процедуры совместного принятия решений, рассмотрение которых может иметь место в трех чтениях, требуют обяза­тельного одобрения Парламента. Парламент вотирует также предложения о принятии совпадающей позитивной резолю­ции.

По характеру и предмету обсуждаемых проблем в последние годы зачастую на первом месте оказываются вопросы внешне­политического характера. В период зимних заседаний 2002— 2003 гг. за ними следовали вопросы сотрудничества в области внутренних дел и правосудия, сельского хозяйства и рыболов­ства, деятельности институтов, защиты прав потребителей, транспорта и связи, социальной политики и занятости, конку­ренции и внутреннего рынка, экологии, образования и науки.

34.судебная реформа ЕС

35. Суд ЕС место и роль в системе институтов ЕС

Суд европейских сообществ также относится к числу глав­ных институтов сообществ и Союза.

Совет, Комиссия и Парламент квалифицируются исследо­вателями как политические институты. В отличие от них Суд ЕС — строго функциональный специализированный институт непо­литического характера. Более того: какая-либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена. Суд в сво­ей работе руководствуется предписаниями учредительных и нор­мативно-правовых актов сообществ. Его деятельность регулиру­ется, в частности, Уставом Суда, который был утвержден Прото­колом, подписанным в Париже в 1951 г. применительно к Суду ЕОУС, и протоколами, подписанными в 1957 г. в Брюсселе при­менительно к Евратому и ЕЭС. В том же году был создан еди­ный Суд европейских сообществ.

Юрисдикция Суда неразрывно связана с применением пра­ва сообществ. Оно образует ведущую составляющую европейс­кого права, но почти не применяется в рамках второй и третьей опор Союза, т. е. на практике Суд ЕС остается институтом, осу­ществляющим свою юрисдикцию почти исключительно в рам­ках европейских сообществ. Она не распространяется на те но­вые политики и формы сотрудничества, присоединение кото-рых к сообществам и послужило юридическим основанием для образования Союза. Поэтому в официальных текстах он про­должает именоваться Судом европейских сообществ, а не Евро­пейского Союза.

В задачу Суда ЕС входит обеспечение единообразного тол­кования и применения права европейских сообществ. В резуль­тате деятельности Суда ему удалось обеспечить высокий авто­ритет своих судебных решений, которые стали одним из важ­нейших источников права ЕС.

Члены Суда ЕС назначаются правительствами государств — членов ЕС сроком на шесть лет. Главное требование к судье — высокая профессиональная квалификация и независимость. Перед вступлением в должность судья приносит присягу, в ко­торой клянется осуществлять свои функции беспристрастно и с сознанием ответственности, а равно обязуется не разглашать секретов совещательной комнаты. Помимо принесения прися­ги, судья подписывает заявление, в котором торжественно дек­ларирует, что будет соблюдать соответствующие обязательства даже по завершении срока исполнения своих полномочий. Су­дья обязуется соблюдать правила добропорядочности и скром­ности, в том числе в отношении принятия предложений о рабо­те даже после выхода в отставку, а также в том, что касается при­нятия определенных приглашений и подарков.

В Суде ЕС сохраняется абсолютная секретность судейских дебатов. Решение выносится от имени Суда в целом. Работой Суда и его служб руководит председатель, избираемый сроком на три года. Резиденция Суда ЕС находится в Люксембурге.

В связи с большой загруженностью Суда ЕС решением Со­вета 24 октября 1988 г. был создан Суд (Трибунал) первой ин­станции (СПИ). СПИ является подчиненной и дополняющей Суд ЕС судебной инстанцией, призванной разгрузить Суд ЕС от менее важных дел. Суд первой инстанции нигде не квалифи­цируется в качестве самостоятельного института или органа со­обществ или Союза.

В ведении Суда ЕС остаются наиболее важные проблемы: решение споров между государствами, государствами и инсти­тутами, между самими институтами, между частными лицами и

Союзом.

Суд первой инстанции рассматривает трудовые споры, иски частных лиц, предъявляемые к институтам сообществ.

Резиденция СПИ находится при Суде ЕС. Решения, выно­симые СПИ, могут быть обжалованы в Суде ЕС. Решения пос­леднего носят окончательный характер.

Очевидно, что с последним расширением Европейского со­юза Суд ЕС приобретет дополнительную нагрузку, что увеличит сроки рассмотрения дел. Чтобы облегчить работу Суда ЕС, Ницц-ский договор предусмотрел оптимальное распределение ком­петенции между Судом и СПИ, а также предусмотрел создание специализированных палат правосудия, например для рассмот­рения споров с участием чиновников институтов Европейского союза. Согласно Ниццскому договору, Суд ЕС, который в Союзе расширенного состава будет, как и ранее, иметь количество су­дей, равное числу государств-членов, сможет заседать в составе палаты из 13 судей вместо того, чтобы собираться каждый раз, как это происходит сейчас, на пленарное заседание в полном составе.

Особого внимания заслуживает судебная реформа, преду­сматриваемая Конституционным договором 2004 г. Новой судеб­ной системе посвящена ст. 1-29 Договора, учреждающего Кон­ституцию для Европы. Согласно п. 1 данной статьи устанавли­вается трехзвенная судебная система нового Европейского со­юза. Она включает собственно Суд Европейского союза (la Corn de justice), осуществляющий функцию высшего судебного уч­реждения, Трибунал (le Tribunal) и специализированные суды¹ (des tribunaux specialises).

Из п. 1 статьи 1-29 Конституции следует, что Трибунал и спе­циализированные суды являются составными частями Суда ЕС, поскольку после перечисления вышеуказанных судебных учреж­дений в этом пункте говорится:

«Он (Суд ЕС. — Б.М.) обеспечивает соблюдение права при толковании и применении Конституции». Таким образом, об­щая задача по толкованию и применению Конституции ставит­ся перед тремя инстанциями, но в одном лице — Суда ЕС.

Таким образом, имевшийся в учредительных актах пробел, заключающийся в отсутствии постановлений, закрепляющих основные права и свободы человека, теперь в значительной мере устранен путем прямой отсылки к Европейской конвенции о защите прав и свобод человека, которая не только становится неотъемлемой частью европейского права, но и образует состав­ную часть основополагающих принципов этого права, без при­знания и соблюдения которых невозможно членство в ЕС.

Действительность нормативно-правовых актов сообществ оп­ределяется тем, соответствуют ли эти акты по своему содержа­нию не только учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого несоответствия может слу­жить бесспорным основанием для их отмены.