- •1. Развитие интеграционных процессов в Европе после вмв и предпосылки создания Европейских сообществ.
- •2. Создание еэс и Евратома. Римские договоры 1957 г. И их значение.
- •3. Единый европейские акт 1986 г. Его содержание и значение.
- •4. Маастрихтский договор 1992 г. Структура Европейского Союза.
- •5. Амстердамский договор 1997 г.
- •6. Ниццкий договор 2001 г.
- •7. Общие ценности, цели и принципы ес.
- •8. Европейское право как особая правовая система.
- •9. Структура европейского права.
- •12. Источники вторичного права ес
- •13. Концепция «продвинутого» сотрудничества.
- •14. Состав ес. Членство
- •15. Юридическая природа Европейского сообщества.
- •16.Общие принципы права ес
- •17. Хартия основных прав.
- •18. Договор учреждающий Конституцию для Европы
- •19. Право ес и международное право
- •20. Гражданство ес
- •21. Принципы пропорциональности и субсидиарности
- •22.Принципы верховенства и прямого действия права ес
- •23. Принцип юрисдикционной защищенности.
- •24. Экономический и валютный союз.
- •25. Шенгенские соглашения
- •27. Основные принципы построения системы институтов ес
- •28. Европейский Совет: Состав структура и полномочия
- •29. Совет ес состав структура полномочия
- •30. Порядок формирования Европейской комиссии.
- •31. Полномочия Комиссии
- •32.Европейский парламент: полномочия
- •33. Состав и структура Европарламента
- •36. Значение рений Суда ес
- •37. Порядок формирования Суда ес
- •38. Суд первой инстанции спи
- •39. Разграничение юрисдикции Суда ес и спи
- •42. Преюдициальная процедура и ее значение.
- •43. Европейский Центральный банк
- •46. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве рф и ес
- •47. Европейская конвенция о защите прав человека
- •49. Европейский Суд по правам человека
- •52. Унификация и гармонизация корпоративного права ес
- •55. Источники таможенного права
- •56. Сфера регулирования права конкуренции.
- •58. Директива в системе источников налогового права ес
- •59. Учередительные договоры в системе источников налогового права ес
22.Принципы верховенства и прямого действия права ес
Вопрос о соотношении права ЕС и национального права государств-членов, иерархии норм и их соподчиненности встал перед Судом ЕС буквально в первые же годы его функционирования. Проблема имела не только доктринальное, но и чисто практическое значение. Принцип верховенства норм европейского права нередко основывают на том факте, что к числу основных его источников относятся международные договоры. Соответственно, примат международно-правовой нормы по отношению к национальной норме государства — стороны по договору выводится из теории международных договоров и общих принципов международного права. Однако не во всех странах национальное законодательство предусматривает прямую применимость норм международного права и содержит специальные постановления относительно их приоритета. Таковы, например, дуалистические системы, принятые в Великобритании, Италии и ряде других государств. Применение дуалистической концепции к праву ЕС означало бы, что государства-члены вправе самостоятельно решать вопрос о месте и роли соответствующих нормативно-правовых актов Сообществ в национальном правопорядке. Подобное положение не только противоречило самим основам интеграции, но и создавало совершенно очевидную угрозу единству и целостности, а следовательно, и применимости права ЕС. Оно оставляло за каждым из государств-членов решение проблемы о верховенстве и иерархии норм права ЕС и национального права. О том, что такая угроза являлась реальной, свидетельствовал целый ряд коллизий, возникших уже в первые годы существования Сообществ. Они, в частности, были связаны с попытками некоторых государств-членов и их высших судебных учреждений закрепить за собой право решать вопрос о преимущественной силе нормы европейского или национального права, как равно и возможности их прямого применения.
Отвечая на подобные притязания, Суд установил, что право Сообществ, «проистекающее из автономных источников права, порожденное договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изначальной природы быть оспорено каким-либо внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Сообщества и не поставить под сомнение правовую основу самого Сообщества»1.
Таким образом, Суд определил, во-первых, что верховенство права Сообществ является жизненно важным условием существования Сообществ и развития европейской интеграции. Во-вторых, что это верховенство вытекает из самой природы права Сообществ и не определяется нормами национального, включая конституционное, права. В-третьих, что правопорядок Сообществ является в иерархическом отношении вышестоящим по отношению к национальному правопорядку. В-четвертых, что верховенство права ЕС должно пронизывать и национальный правопорядок, определяя позицию и отношение к праву ЕС со стороны национальных судебных органов.
В дальнейшем, развивая концепцию верховенства, Суд ЕС (в частности, в деле Симменталь) показал, что национальные судебные органы в случае коллизии нормы национального и европейского права не просто обязаны применять норму европейского права, но и независимо от внутринационального регулирования принять меры к тому, чтобы противоречащий праву ЕС национальный правовой акт не подлежал применению1.
В решении по делу Комиссия против Италии от 13 июля 1972 г. Суд прямо подтвердил, что национальные власти в случае констатации противоречия национальной нормы праву Сообществ должны немедленно издать предписание о прекращении действия такого рода нормы. Тем не менее в последующие годы Суду ЕС пришлось сталкиваться с определенной оппозицией со стороны некоторых национальных судебных учреждений в государствах-членах. В частности, французская административная юстиция в течение довольно длительного периода отстаивала принцип, в соответствии с которым акты административного права, не признанные антиконституционными по национальному законодательству, не могут быть подчинены напрямую принципу примата европейского права. Только после довольно длительного сопротивления Государственный совет Франции присоединился в целом к концепции верховенства права ЕС. Определенные возражения против универсального применения этого принципа были выдвинуты и в ФРГ. Речь шла, в частности, о том, что поскольку право ЕС не содержит развернутых постановлений относительно основных прав и свобод, то судебные органы ФРГ, в частности Федеральный конституционный суд, сохраняют за собой право оценки возможности применения актов европейского права, если последние противоречат фундаментальным правам и свободам, закрепленным в Основном законе ФРГ. В данном случае противоречие удалось снять главным образом за счет признания со стороны Суда ЕС основных демократических прав и свобод,
закрепляемых национальными конституциями государств-членов, как равно Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в качестве общих принципов права ЕС. В последующем это нашло отражение и закрепление в ст. 6 Договора о ЕС. Позиция, занятая Судом ЕС, позволила снять или свести к минимуму возможность конфликта юрисдикции между европейскими и национальными судебными органами.
В настоящее время принцип верховенства почти безоговорочно признается всеми государствами — членами ЕС. Не вызывает споров формула о том, что в случае коллизии нормы национального права и права ЕС преимущественную силу имеет последняя. Больше того, этот принцип приобрел универсальное значение, т. е. правопорядок, действующий в рамках ЕС в пределах его ведения и в рамках переданных ему суверенных полномочий, обладает верховенством по отношению к национальному правопорядку.
Стремясь внести полную определенность и пресечь возможные противоречия, авторы Конституции ЕС предложили в ст. 1-6 совершенно четкую формулировку: «Конституция и право, одобренное институтами Союза во исполнение принадлежащей им компетенции, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов». Позиция, сформулированная первоначально судом, получила безоговорочное подтверждение.
Под принципом прямого действия понимается непосредственное действие и обязательная применимость норм права ЕС на всей территории Европейского Союза и относительно всех субъектов европейского права. Это означает, что нормы права ЕС обязательны во всей своей полноте для всех государств-членов, институтов ЕС, а равно физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией государств — членов ЕС.
Принцип прямого действия имеет два важнейших аспекта. Во-первых, он обязывает государства-члены, национальную администрацию и судебные учреждения непосредственно применять нормы права ЕС независимо от того, каково отношение национальной администрации к регулированию конкретных проблем, осуществляемому на уровне ЕС. Неприменение обязательных норм права ЕС или их неполное или ошибочное применение квалифицируется как нарушение действующего права и влечет за собой ответственность. Во-вторых, принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделяют непосредственно напрямую правами и налагают обязанности на частных физических и юридических лиц. Соответствующие права, основанные на норме права ЕС, подлежат обязательной защите со стороны национальных судебных органов. Любое физическое или юридическое лицо, полагающее, что его права и интересы нарушены в результате неприменения или недолжного применения нормы права ЕС, может обращаться за защитой в компетентные национальные судебные органы. Эта защита должна быть оказана национальным судом на тех же условиях и основаниях, которые определяют действие суда при вчинении иска на основе внутригосударственного права.
Толкование и внедрение принципа прямого действия права ЕС — непосредственная заслуга Суда ЕС. Одним из первых решений Суда в этой области стало постановление по делу Ван Генд1 от 5 февраля 1963 г. Рассмотрев дело, в котором Суд сделал целый ряд важных выводов, имевших принципиальное значение для последующего развития права ЕС, компания Ван Генд, импортер химмикалиев, оспорила в судебном порядке решение о повышении таможенных пошлин на ввозимые ею продукты. Она ссылалась на ст. 12 Договора о ЕЭС, которая запрещала такое повышение как противоречащее интересам построения общего рынка. Правительство Нидерландов, поддержанное правительством Бельгии, полагало, что за отсутствием акта имплементации национальный судебный орган не вправе принять предъявленный иск к своему производству.
Суд установил, во-первых, что Договор о ЕЭС «представляет собой не простое соглашение, создающее только взаимные обязательства между договаривающимися государствами»; во-вторых, что субъектами правоотношений, возникающих на основе учредительного договора, выступают не только государства, его заключившие; в-третьих, что деятельность институтов ЕС по реализации суверенных полномочий, которыми Сооб-
щества наделяются, «оказывает воздействие в равной степени как на государства-члены, так и на их граждан». Из сказанного был сделан обобщающий вывод о том, что «Сообщества представляют собой новый международный правопорядок, в пользу которого государства ограничили свои суверенные права в определенных областях, и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане. Право Сообщества вне зависимости от законодательства государств-членов не только налагает обязанности на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния. Эти права возникают не только в том случае, когда они прямо выражены в договоре, но также вследствие обязательств, которые договор строго определенным образом налагает на частных лиц, равно как на государства-члены и институты Сообщества». По мнению Суда, сама природа ст. 12 Договора о ЕЭС, о которой шла речь в данном деле, идеально приспособлена к прямому применению. Поскольку эта статья налагает конкретное негативное (запрещающее) обязательство на все государства-члены, то это в свою очередь предполагает, что и граждане могут воспользоваться такого рода обязательством. Окончательный вывод по этому вопросу, сделанный Судом, был совершенно категоричен. «В соответствии с духом, общим смыслом и буквой Договора о ЕЭС статья 12 должна быть истолкована как оказывающая прямое действие и порождающая индивидуальные права, которые подлежат защите национальными судами»1.
Конечно, постановление по делу Ван Генд не решало всю проблему в целом. Речь шла о конкретном применении конкретной статьи, а сформулированное Судом более или менее общее правило касалось так называемых негативных обязательств. Следует также иметь в виду, что речь шла о статьях Договора о ЕЭС и формально не затрагивала актов вторичного права. А между тем их прямая применимость вызывала целый ряд вопросов.
Непосредственно в Договоре о Сообществе (ст. 249 консолидированного текста, воспроизводящая первоначальный текст) перечисляются и характеризуются юридически обязательные акты, принимаемые институтами ЕС. При этом указывается на прямое действие только одного вида актов — регламентов, которые имеют особо важное значение, как правило, носят общий характер, регулируют наиболее важные сферы общественных отношений и являются обязательными и применимыми во всех своих составных частях. Однако в том, что касается других разновидностей нормативно-правовых актов ЕС, какое-либо указание на их прямое действие отсутствует. Соответственно, перед Судом в ходе его практической деятельности неизбежно встал вопрос, насколько принцип прямого действия применим к актам, издаваемым институтами ЕС помимо регламентов. В ходе последующей судебной практики Суд дал в целом расширительное толкование понятия и применения принципа прямого действия. Он в то же время в определенной степени ограничивает его применимость, устанавливая определенные требования к возможному прямому применению нормативно-правового акта.
В решении по делу № 39/72 Европейская комиссия против Итальянской Республики1 от 7 февраля 1973 г. Суд ЕС постановил, что все методы имплементации, которые препятствуют прямому действию регламента Сообщества и их одновременному и унифицированному применению во всем Сообществе, противоречат Договору. Идя по пути расширительного применения принципа прямого действия, Суд определил, что необходимость принятия мер по имплементации нормативно-правового акта ЕС не лишает его прямого действия. Это имело особенно важное значение применительно к такому виду нормативно-правовых актов, как директива. Связано это с тем, что директива не устанавливает сама непосредственно конкретные правила регулирования тех или иных правоотношений. Она определяет лишь цели и задачи регулирования, оставляя за национальным государством выбор методов и средств их реализации. Директива также устанавливает срок, в течение которого она должна быть претворена в жизнь. Суд ЕС в целой серии своих решений уточнил особенности прямого действия директивы. Главное из них состоит в том, что частные лица при предъявлении иска могут ссылаться на директиву в случае, если они полагают, что она не была реализована в срок или реализована ненадлежащим образом. Директива, которая адресуется
государству —- члену ЕС, порождает лишь «вертикальное» действие принципа. Это означает, что эффект прямого действия распространяется на взаимоотношения частного лица и государства, но не на отношения между частными лицами (горизонтальное применение).
Давая расширительное толкование применению принципа прямого действия, Суд ЕС увеличил как круг лиц, наделяемых правом оспаривания директивы, так и круг ответчиков. В него, в частности, были включены наряду с государством и публичные юридические лица. Суд сделал также вывод о том, что необходимость принятия мер по имплементации директивы неравнозначна признанию обусловленности ее прямого действия. Иначе говоря, неприменение государством положений директивы равнозначно нарушению права. В свою очередь, неправомерная практика или действия не могут служить оправданием допущенного нарушения. С этим связаны также разъяснения Суда о необоснованности ссылки на подобные нарушения иными государственными органами или отсылка к затяжке принятия акта имплементации тем или иным государственным органом (например, парламентом в силу длительности законодательной процедуры).
Наконец, Суд дал также расширительное толкование применению принципа прямого действия относительно положений учредительных договоров. Им была сформулирована, в частности, концепция самодостаточности. Суд исходит из того, что целый ряд норм учредительных актов могут применяться напрямую, даже если отсутствуют изданные в их развитие акты вторичного права. Это касается, в частности, тех постановлений учредительных актов, которые напрямую формулируют позитивное обязательство или запрет. В конечном итоге обобщающая практика привела к признанию на концептуальном уровне прямого действия за правом ЕС в целом.
Однако подобного рода вывод нуждается в определенной корректировке. Дело заключается в том, что нередко акты первичного, а иногда и акты вторичного права содержат постановления, излагающие принципы, которые указывают лишь рамки осуществляемых действий или содержат программные положения. Соответственно, при решении вопроса о возможности применения такого рода постановлений необходимо принять во внимание положение о том, что норма права может иметь прямое действие только в том случае, если она обладает качествами и свойствами, необходимыми для ее реализации. Иначе говоря, правовая норма может быть применена только при условии, если она устанавливает конкретные права и обязанности, если она носит достаточно ясный и непротиворечивый характер или если ее применение не обусловлено изданием другой нормы права. Требования к реализабельности правовой нормы сформулированы, в частности, в деле Франкович и другие. Это, конечно, не значит, что правовые нормы, имеющие своим источником акты Европейских сообществ, но не отвечающие в полной степени технико-правовым требованиям, не могут оказывать воздействия на регулирование правоотношений. Такого рода нормы-принципы, рамочные нормы и другие аналогичные нормы зачастую могут служить основанием, используемым Судом для толкования применяемой нормы права. В этом их юридическая ценность и значимость. Однако по общему правилу прямое действие имеют нормы позитивного права. Именно эти положения легли в основу концепции, проводящей различие между прямым действием и прямым применением. Прямое действие имеют все нормы права ЕС. Прямое применение — лишь те, которые отвечают требованиям реализабельности.
Осуществлению принципа прямого применения призвано содействовать специальное положение, включенное в текст Конституции ЕС. Оно обязывает все государства-члены «принять все меры общего или специального характера, необходимые для выполнения обязательств, вытекающих из Конституции, или являющихся результатом действия актов, принятых институтами».