31. Полномочия Комиссии

Главное назначение Комиссии — это обеспечение и защита общих интересов Союза и принятие для этого всех необходи­мых мер. Можно выделить четыре главных блока полномочий Европейской комиссии. Во-первых, она обеспечивает осущест­вление учредительных договоров (Конституции с ее вступлени­ем в силу), как равно и иных нормативно-правовых актов, принятых институтами ЕС во исполнение и применение норм первичного права. Во-вторых, Комиссия высказывает рекомен­дации и дает заключения по всем вопросам, составляющим предмет учредительных актов. В-третьих, Комиссия обладает собственной распорядительной властью, а равно участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Сове­том и Парламентом. В-четвертых, Комиссия обеспечивает ис­полнение решений, принятых Советом.

Реальные полномочия Комиссии на практике далеко выхо­дят за ограничительные рамки, установленные учредительными актами, причем общей тенденцией остается их неуклонное рас­ширение. Подобное расширительное толкование полномочий и назначения Комиссии уже на ранних стадиях интеграции было подтверждено Судом ЕС и никем практически не оспаривается. Оно стало основанием для признания за Комиссией целого ря­да полномочий, необходимых для выполнения ею обязанностей стража интересов Сообщества и Союза.

Комиссия призвана отслеживать общую ситуацию в Союзе. Ее надзорная функция осуществляется, в первую очередь, при­менительно к выполнению обязательств по учредительным до­говорам и актам вторичного права со стороны государств-чле­нов ЕС. Возложенная на Комиссию обязанность предполагает изучение и систематизацию всех сведений, относящихся к ис-полнению интеграционного правопорядка. Эту работу выпол­няет специализированный аппарат (многочисленные агентства, офисы, статистические службы, исследовательские центры и др.). Соответствующие данные обобщает представляемый Ко­миссией ежегодный доклад о положении дел в Союзе.

Комиссия не только должна констатировать обнаруженные нарушения, но и принять меры к их устранению. Такая своего рода надзорно-исправительная функция занимает все большее место в деятельности Комиссии. Наделение Комиссии правом проведения следственных действий, установления фактов нару­шения и принятия соответствующих решений, налагающих санкции, как правило, имеет место в некоторых специальных областях. Это такие, как право конкуренции, контроль, осуще­ствляемый за соблюдением Пакта стабильности и в целом осу­ществления финансовых обязательств, соблюдение бюджетного режима. Однако контрольные функции Комиссии не ограничи­ваются только специальными областями, в рамках которых имеет место применение процедуры самостоятельного наложе­ния санкций со стороны Комиссии. В более общем плане при­меняются процедуры, осуществляемые Комиссией путем обра­щения в судебные органы ЕС.

В этом случае основу контрольных и надзорных действий Комиссии образуют постановления, обязывающие все государ­ства-члены ЕС неукоснительно выполнять обязательства, выте­кающие из членства в интеграционном объединении. Приме­ром фиксации такого обязательства может служить ст. 10 Дого­вора о Сообществе. Она устанавливает, что «Государства-члены должны предпринимать все надлежащие меры общего или ча­стного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора, или из действий, пред­принятых институтами Сообщества. Они будут содействовать выполнению задач Сообщества.

Государства-члены должны воздерживаться от принятия лю­бых мер, способных поставить под угрозу достижение целей настоящего Договора».

Как видно из текста приведенной статьи, она устанавливает общие обязательства всех государств — членов ЕС строго со­блюдать положения права ЕС и не создавать ситуацию или принимать меры, которые препятствовали бы осуществлению целей Договора. При этом важно отметить, что в данной статье совершенно четко и недвусмысленно указывается на то, что

речь идет о соблюдении обязательств, как вытекающих непо­средственно из Договора, так и налагаемых актами вторичного права. Это положение позволило Комиссии с достаточной сте­пенью уверенности решать вопрос об ответственности госу­дарств-членов не только за нарушение постановлений Догово­ра, что вытекает из его статей, но в равной степени и об ответ­ственности за нарушение актов вторичного права. Аналогичная по смыслу формула воспроизводится и в Конституции ЕС.

Полномочия Комиссии в этой области предусматривают инициирование, подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих обязательный характер.

Комиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений как по инициативе самой Комиссии, так и по запросам других институтов. Рекомендации, которые да­ются Комиссией, имеют обычно двоякое назначение. Во-пер­вых, они могут излагать программы подготовки и осуществле­ния определенных мероприятий, обеспечивающих функциони­рование Сообществ и Союза и реализацию целей и задач, которые перед ними стоят. Соответственно, Комиссия доволь­но широко прибегает к публикации различного рода Белых и Зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и других до­кументов, содержащих порой развернутую программу предстоя­щей законодательной деятельности или действий, направлен­ных на осуществление принятых ранее положений. Во-вторых, рекомендательные акты Комиссии позволяют в определенной мере судить о позиции Комиссии по вопросам, подлежащим урегулированию в нормативно-правовом порядке, или по во­просам, которые обсуждаются другими институтами и государ­ствами-членами и по которым Комиссия может занимать свою позицию.

Нередко Комиссией разрабатываются и принимаются весь­ма амбициозные программные документы, цель которых — оп­ределить основание направления развития интеграции. Так, подготовленный Комиссией Проект для Европейского Союза 2002 г. предусматривает осуществление ЕС троякой миссии. Во-первых, Союз должен консолидировать собственную модель экономического и социального развития. Во-вторых, добиться упрочения пространства безопасности, свободы и законности. В-третьих, взять на себя ответственность за осуществление миссии сверхдержавы. Общий вывод документа — роль Комис­сии в осуществлении поставленных задач должна неуклонно возрастать.

В том, что касается заключений Комиссии, они могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия реше­ний. Так, Комиссия дает свои заключения по проектам норма­тивных правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом, на различных этапах этого рас­смотрения, особенно при применении процедуры совместного принятия решений. Многочисленные предписания учредитель­ных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению Сооб­ществ, постановления по которым принимаются Советом, за­прос мнения Комиссии и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по во­просам, связанным с неисполнением обязательств государства­ми-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются Комиссией в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативно-правового акта, то мнение, изложенное Комиссией в заключении, в случае, если Совет считает нужным изменить проект акта, требует единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта Совет может лишь только тогда, когда его поддерживают все участвующие в при­нятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное зна­чение в определении общей направленности деятельности Со­обществ и оказывать определенное влияние на функциониро­вание Союза.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. В учредительных договорах этот термин не используется. Одна­ко его четко и определенно вводит в обращение Конституция ЕС, давая его классическое правовое истолкование и подчерки­вая приоритетность и особую значимость инициативы Комис­сии. Так, принятие решений в Европейском совете или Совете по инициативе Комиссии требует совершенного исчисления

квалифицированного большинства. Комиссия — инициатор и участник нормальной законодательной процедуры. О катего­ричности конституционного текста можно судить по содержа­щейся в нем формулировке. «Законодательный акт Союза мо­жет быть одобрен только по предложению Комиссии, кроме случаев, предусмотренных Конституцией».

Возможность инициативы Комиссии ограничивается в ос­новном лишь в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Применительно к ним инициатива должна осуществляться преимущественно министром иностранных дел или министром совместно с Ко­миссией. Сегодня она сосредоточена в руках государств-чле­нов и Совета. Пока в данной сфере основным правовым ин­струментом Комиссии остаются рекомендации и оказание со­действия.

Комиссия располагает собственной распорядительной вла­стью. На современном этапе она может издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением общих по­литик, регулирующие деятельность структурных фондов, со­блюдение права конкуренции и ряд других. Количество изда­ваемых Комиссией регламентов и директив намного превосхо­дит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Действующий порядок принятия Комиссией нормативно-правовых актов и их правовой статус базируется в основном на сложившихся обыкновениях и практике. Определенное ее упорядочение предусматривает Конституция ЕС. Комиссия сохраняет собственную распорядительную власть, но прини­маемые ею решения приобретают четко обозначенный статус подзаконных актов. Правом издания законов и рамочных за­конов Комиссия не наделяется. Она лишь участвует в их под­готовке, обсуждении и реализации. Регламенты или решения, принимаемые Комиссией, являются подзаконными актами и имеют практически статус управленческих решений. Это обу­славливает и их место в общей системе нормативно-правовых актов ЕС.

Конституция предусматривает возможность наделения Ко­миссии правом издания делегированных регламентов, которые открывают возможность в строго очерченных рамках вносить изменения в законодательные акты или их дополнять. На прак­тике это способно привести к делегированию самих законода­тельных полномочий. Множественность целей и задач, стоящих перед интеграци­онными объединениями, требует повседневной оперативной деятельности по их достижению. Осуществление соответствую­щих управленческих функций возлагается на Комиссию и под­чиненный ей административный аппарат. Они предполагают как необходимую организационную деятельность, так и право принятия управленческих решений.

Исполнение решений, принимаемых Советом, возлагается по общему правилу на Комиссию посредством делегирования соответствующих полномочий. Это означает, что Комиссия на­деляется правом издавать необходимые юридические предписа­ния в целях исполнения решений, принимаемых Советом. Та­кие акты применения могут облекаться по действующим учре­дительным актам в форму регламентов, директив и решений. Однако их издание и осуществление может быть регламентиро­вано самим Советом, устанавливающим определенные принци­пы, порядок и рамки принятия и применения такого рода ак­тов.

При выработке и принятии Комиссией обязательных реше­ний, облекаемых в форму нормативных правовых актов, ей призваны оказывать помощь и содействие различного рода консультативные, управленческие и регламентарные комитеты. В их состав входят, как правило, официальные представители государств-членов. В зависимости от статуса этих комитетов они могут заблокировать или отсрочить принятие решения Ко­миссией. Система такого рода комитетов, статус которых урегу­лирован специальными актами, получила в литературе наиме­нование «комитологии». На практике их деятельность служит одной из форм контроля государств-членов за управленческой деятельностью Комиссии и намного усложняет процесс приня­тия Комиссией обязательных решений.

Система комитологии официализирована рядом норматив­но-правовых актов. В решении Совета от 11 июля 1987 г. были определены правила и процедуры, в соответствии с которыми должны осуществляться управленческие полномочия Комис­сии. Решение предусматривает три процедуры подготовки и принятия исполнительных решений, которым соответствуют три вида комитетов, призванных содействовать и контролиро­вать деятельность Комиссии. Это, во-первых, система консуль-

тативных комитетов, во-вторых, система управленческих коми­тетов и, в-третьих, система регламентарных комитетов.

Наиболее простой и наименее обязательный характер для Комиссии носит консультативная система. В этом случае коми­тет, включающий экспертов, дает заключение по проекту или досье, представленному Комиссией. Это заключение не носит обязательного характера. В данном случае действительно реа­лизуется скорее функция оказания содействия Комиссии, кото­рая может принять к сведению заключение, подготовленное комитетом (в специальной литературе такого рода комитеты именуют «Комитет-1»), но не обязана следовать рекомендаци­ям данного комитета. Система «Комитет-1» применяется при принятии решений по вопросам конкуренции.

Более сложный характер носит процедура, используемая при создании комитетов управления («2А») и комитетов по регла­ментации («2В»). При использовании варианта процедуры «2А» Комиссия обязана, в случае негативного заключения экспер­тов, отсрочить сроком на один месяц исполнение принятого ею решения. В течение этого срока Совет может квалифицирован­ным большинством голосов подтвердить заключение экспер­тов, что влечет за собой необходимость пересмотра решения с учетом замечаний, сделанных комитетом. При отсутствии ре­шения или при отказе в подтверждении заключения комитета решение, принятое Комиссией, вступает в силу. Таким обра­зом, практически речь идет о возможности отсрочки введения в действие решения Комиссии не более, однако, чем на один месяц. В варианте «2В» изменяется срок. В случае негативного решения комитета исполнение предписаний Комиссии откла­дывается на три месяца. Однако если в течение этого срока за­ключение комитета не подтверждено Советом, решение Комис­сии вступает в силу, несмотря на негативное заключение коми­тета. Наконец, более жесткий характер носит система комитетов «ЗА» и «ЗВ». В этом случае Комиссия обязана выра­ботать решение в соответствии с мерами, предусмотренными в заключении комитета. Предлагаемое Комиссией решение не может быть обращено к исполнению при негативном заключе­нии комитета или в случае отсутствия такового. В этой ситуа­ции Комиссия вправе сама направить свое предложение на рас­смотрение Совета, который выносит решение квалифициро­ванным большинством голосов, если речь не идет об изменении решения Комиссии, и на основе принципа едино-гласия, если Совет считает необходимым внести изменения в проект, разработанный Комиссией. При применении процеду­ры «ЗА» Комиссия вправе ввести в действие принятый ею акт по истечении трехмесячного срока. При процедуре «ЗВ» Ко­миссия может ввести в действие свой акт по истечении фикси­рованного срока при условии, что Совет не вынес негативного решения.

Все комитеты состоят из представителей государств-членов и возглавляются представителем Комиссии, который председа­тельствует на заседаниях, но не принимает участия в голосова­нии. Насколько можно судить по отчетам Комиссии, чаще все­го на практике применяется процедура управленческих комите­тов, почти вдвое реже — регламентарных комитетов и еще реже — процедура консультативных комитетов. При этом пока­зательно, что в тех случаях, когда на уровне Совета не достига­ется договоренность о применяемой процедуре, Совет зачас­тую, особенно если речь идет о важной проблеме, резервирует за собой принятие окончательного решения.

Система комитетов, сформированная на базе решения Сове­та, принятого в 1987 г., вызвала довольно жесткую критику со стороны Комиссии и Европейского парламента. Комиссия вы­ражала недовольство прежде всего применением системы «ЗВ», которая создает ситуацию отсутствия вообще исполнительских решений. Европейский парламент выступил с критикой систе­мы в целом, полагая, что она отстраняет представительный ор­ган от участия в контроле за осуществлением управленческих функций. Некоторый компромисс был найден путем достиже­ния соглашения в форме «модус вивенди» между Европейским парламентом, Советом и Комиссией от 20 декабря 1994 г. В со­ответствии с этим межинституциональным соглашением Пар­ламент получил некоторые возможности контроля за приняти­ем мер по исполнению решений, в частности в том, что касает­ся мер, принимаемых по исполнению актов Совета и Парламента, вотированных на основе процедуры совместного принятия решений.

Сложность и чрезмерная бюрократизация комитетской сис­темы, влекущая за собой снижение эффективности деятельно­сти самой Комиссии, остается предметом острых дебатов. К Амстердамскому договору 1997 г. была приложена Деклара­ция по поводу названного решения Совета, в которой Конфе­ренция обращается к Комиссии с просьбой представить Совету

предложения об изменении этого регламента. Предложения, ■Несенные Комиссией, в частности, предусматривают упроще­ние комитетской системы, придание ей большей транспарент­ности при одновременном расширении полномочий Европей­ского парламента в области контроля за исполнительной дея­тельностью Комиссии.

Осуществление управленческих функций предполагает так­же оперативное управление материальными и финансовыми ресурсами ЕС. Поскольку только Сообщество (до вступления в силу Конституции) является юридическим лицом, то принадле­жащие ему прерогативы, включая такие, как заключение иму­щественных сделок, право владеть и распоряжаться имущест­вом, право представлять юридическое лицо в отношениях с третьими лицами, право искать и отвечать по суду, осуществля­ются прежде всего и преимущественно Европейской комисси­ей¹. Среди полномочий, связанных с управлением материаль­ными и финансовыми ресурсами, особо важное значение имеет участие Комиссии в разработке и принятии бюджета, а равно его исполнении.

Бюджет ЕС, достигавший в 2002 г. и 2003 г. свыше 98 млрд евро, представляет собой важнейший финансовый инструмент проведения политики ЕС. В нем находят свое отражение и за­крепление как оперативно-управленческие мероприятия, фи­нансируемые за счет административного бюджета, так и все иные действия, осуществляемые в различных областях эконо­мики, в сфере социального развития, а также в той или иной степени в рамках второй и третьей опор. Поскольку проект бюджета разрабатывается и представляется Комиссией, то оз­накомление с этим документом позволяет составить сравни­тельно полную картину основных мероприятий и программ деятельности, предлагаемых Комиссией к осуществлению в предстоящем бюджетном году.

Предварительный проект бюджета разрабатывается админи­стративными службами, после чего каждый из институтов представляет свой проект сметы на очередной финансовый год. Обобщая эти предложения и внося в них необходимые коррек­тивы, Комиссия направляет подготовленный ею проект бюдже­та на рассмотрение Совета. Процедура принятия бюджета отли-чается целым рядом особенностей по сравнению с обычным порядком принятия нормативно-правовых актов. Они обуслов­лены прежде всего его особо важным значением.

При подготовке проекта бюджета, как и при его исполне­нии, Комиссия обязана следовать определенным принципам, установленным учредительными актами, и предписаниям вто­ричного права, а равно межинституциональным соглашениям Парламента, Совета и Комиссии. С функциональной точки зрения все расходы, предусмотренные проектом бюджета, под­готовленным Комиссией, подразделяются на две большие груп­пы. Первая («группа А») — включает административные расхо­ды и материальное обеспечение деятельности административ­ных служб. Вторая («раздел В») — объединяет все другие расходы, предусмотренные для осуществления операционных целей. Этот раздел состоит из многочисленных подразделов, которые относятся к конкретным сферам деятельности.

Исполнение бюджета осуществляется Комиссией. Порядок исполнения в общем плане регулируется ст. 275 Договора о Со­обществе. Комиссия ежеквартально представляет Парламенту и Совету текущие отчеты, а по окончании бюджетного года — Отчет об исполнении бюджета в целом. Текущий бюджетный год начинается с 1 января календарного года и заканчивается 31 декабря. Отчет об исполнении бюджета должен быть пред­ставлен Комиссией Парламенту, Совету и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным. К отчету прилага­ются аналитические документы и реестр имущества, которым владеет Сообщество, а также перечень его долговых обяза­тельств.

Европейская комиссия играет важнейшую роль в формиро­вании фондов общего и структурного характера, конкретизации основных направлений их деятельности и в управлении делами фондов. Деятельность Комиссии по управлению финансами и материальными ресурсами Сообществ и Союза, по руководству работой структурных фондов поставлена в определенные рам­ки. Комиссия должна строго следовать предписаниям, которые содержатся в финансовых регламентах и регламентарных актах, издаваемых при учреждении тех или иных фондов, однако в це­лом именно за Комиссией остается решающая роль в управле­нии финансовыми потоками в ЕС.

Комиссия, осуществляя управленческие функции, руково­дит Европейской гражданской (публичной) службой. Она игра­ет важнейшую роль в ее организации, подготовке регламентар­ных актов, определяющих порядок формирования Европейской гражданской службы, статус ее членов, условия продвижения по службе, поощрения и наказания, а равно конкретное реше­ние кадровых вопросов в соответствии с действующими регла-ментарными актами. В ведении Комиссии остается разветвлен­ный и весьма многочисленный административный аппарат, на­считывающий около 25 тыс. чиновников.

В Римском договоре 1957 г. содержался строго лимитиро­ванный перечень статей, посвященных осуществлению внеш­них сношений. Это неизбежно поставило вопрос о том, каким образом строить отношения с третьими государствами и между­народными организациями в тех случаях, когда это не было прямо предусмотрено постановлениями учредительного акта, но вытекало из его требований. Ответ был дан Судом ЕС. Он сформулировал в своих решениях концепцию внешнего парал­лельного сопровождения, имевшую важное теоретическое и прикладное значение. Суть ее состояла в том, что во всех тех случаях, когда Сообщество обладает конкретными полномо­чиями, признанными за ним в целях построения общего, а за­тем единого внутреннего рынка, то их наличие внутри Сообще­ства предполагает осуществление аналогичных в сфере внеш­них сношений.

Концепция внешнего сопровождения легитимировала право Европейских сообществ на осуществление внешнеполитиче­ской активности. Она открывала возможность вступать в сно­шения с третьими государствами и международными организа­циями, заключать с ними договоры и соглашения, участвовать в деятельности международных организаций вплоть до вступ­ления в их ряды. В результате Европейское сообщество стало членом ФАО, ВТО и ряда других межправительственных орга­низаций. Во всех тех случаях, когда речь идет о полномочиях Сообществ в сфере внешних сношений, сохраняет свое дейст­вие общая процедура заключения международных договоров, закрепленная в ст. 300 Договора о Сообществе. Она предусмат-ривает, что инициатива исходит от Комиссии, решение прини­мается Советом, переговоры проводятся Комиссией и утвер­ждается соглашение Советом. Подобная процедура позволила Европейским сообществам заключить многочисленные согла­шения двух- и многостороннего характера и ввести в практику заключение смешанных соглашений, когда участниками этих договоров и соглашений выступают наряду с Сообществами также и государства-члены. Это, в частности, имеет место в тех случаях, когда данным договором регулируются не только во­просы, входящие в ведение Европейских сообществ, но и во­просы, относящиеся к компетенции государств-членов. К чис­лу такого рода смешанных договоров относятся, например, со­глашения о партнерстве и сотрудничестве. Такое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейскими сообществами и государствами — членами Сообществ было подписано, в частности, в 1994 г.

Правовые механизмы и процедуры решения вопросов внеш­них связей значительно отличаются в зависимости от того, идет ли речь о реализации полномочий Сообществ или ОВПБ и ОЕПБО.

В какой-то мере решению возникающих проблем призвана способствовать концепция внешних связей, сформулированная Комиссией. Основные положения этой концепции были изло­жены в Проекте для Европейского Союза 2000 г. Внешние свя­зи рассматриваются лишь как частично совпадающие с поняти­ем общей внешней политики.

Неоднородная структура Европейского Союза, разноплано­вость правового режима, применяемого в рамках Сообществ и второй и третьей опор, не обеспечивает достаточно эффектив­ное присутствие ЕС на международной арене. Ослабляет эф­фективность внешнеполитических усилий также то обстоятель­ство, что в рамках Европейского Союза отсутствует единый центр руководства («центр притяжения»), необходимый для эф­фективного руководства всей суммой внешних связей. В опре­деленной мере эта позиция Комиссии была учтена в Конститу­ции ЕС, которая учреждает пост министра иностранных дел, наделяемого обширными полномочиями, и создание специали­зированного аппарата внешних сношений. Договор, учреждаю­щий Конституцию для Европы, значительно изменяет и делает более централизованным и эффективным механизм ОВПБ.