30. Порядок формирования Европейской комиссии.

Европейская комиссия (Комиссия) — ведущий институт Ев­ропейских сообществ и Европейского Союза¹. Комиссия во­площает в себе наднациональное начало в европейском строи­тельстве. Она призвана стоять на страже и добиваться осущест­вления задач и целей европейской интеграции. Одно из главных предназначений Комиссии — защищать интересы ев-

ропейской интеграции от каких бы то ни было посягательств на юрисдикцию и полномочия Сообществ и Союза. Об этом, в частности, говорят учредительные договоры, согласно которым Комиссия выполняет функции стража европейской законно­сти, добиваясь неуклонного осуществления постановлений как первичного, так и вторичного права.

Согласно Конституции Комиссия отстаивает общие интере­сы Союза и предпринимает для этого все необходимые инициа­тивы. Она осуществляет надзор за соблюдением Конституции и актов, принимаемых институтами для ее исполнения. Она сле­дит под контролем судебных органов ЕС за применением права Союза. Она исполняет бюджет и руководит реализацией про­грамм. Она осуществляет координационные, исполнительские и управленческие функции при соблюдении условий, установ­ленных Конституцией. За исключением ОВПБ и некоторых других сфер, она обеспечивает представительство Союза за ру­бежом. Комиссия инициирует ежегодное и долгосрочное про­граммирование, необходимое для достижения межинституцио-нальных соглашений.

Комиссия играет решающую роль в управлении делами Со­обществ и в определенной мере Союза. Под ее началом работа­ет разветвленный административный аппарат, численность ко­торого еще до расширения достигла 30 тыс. человек. Комиссия обладает собственной распорядительной властью. Комиссия — важнейший участник законодательного процесса. Она является распорядителем кредитов по бюджету ЕС. Все это, безусловно, сближает Комиссию с таким институтом, как правительство в суверенных государствах. Тем не менее Комиссия нигде в офи­циальных документах не именуется носителем исполнительной власти, а ее полномочия по исполнению законодательных ре­шений осуществляются формально преимущественно на основе делегирования со стороны Совета и в соответствии с устано­вившимися обычаями.

Два фактора оказали решающее воздействие на определение порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о долж­ном представительстве в Комиссии государств-членов, даже если эти представители формально являются независимыми международными чиновниками и назначаются в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности Комиссии и ее способности решать те задачи, которые возникают в ходе по­строения и функционирования Сообществ и Союза. Прежде всего решался вопрос о квоте представительства государств-членов в составе Комиссии и ее общей численности. Уже б первом учредительном договоре был закреплен принцип, в со­ответствии с которым каждое государство — член ЕОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Выс­шего руководящего органа, преемником которого стала в по­следующем Европейская комиссия. Установленный еще в 1951 г. общий принцип изменяется только с введением в дей­ствие Ниццского договора 2001 г. Реформа была обусловлена предстоявшим приемом новых членов и численным ростом Европейского Союза.

Согласно Договору после принятия новых государств-чле­нов и проведения парламентских выборов вводится в действие принцип, согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав Комиссии не более одного гражданина своей страны. Число членов Комиссии изменяется единоглас­ным решением Совета. В последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов Комиссии (оно ожидается примерно в 2007 г., когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и Румынию, а возможно и некоторых других членов), когда их число достигнет 27, будет введен принцип ротации членов Ев­ропейской комиссии. Условия его применения сформулирова­ны в Протоколе о расширении Европейского Союза¹.

Несколько иное решение предусмотрено в Конституции ЕС: временно сохранен принцип одно государство — один член Ко­миссии, включая Председателя и министра иностранных дел. В последующем предполагается, что число комиссаров будет равно 2/3 числа государств-членов.

В соответствии с осуществляемой реформой изменяется не только численный состав, но и порядок формирования Комис­сии. Он применен после всеобщих выборов 2004 г. До этого действовала формула, согласно которой члены Комиссии на­значались с общего согласия государствами-членами Союза. Некоторые коррективы в осуществление этого принципа были внесены еще ранее Амстердамским договором 1997 г. Им была изменена процедура выдвижения и назначения Председателя Комиссии — его кандидатура подлежала согласованию до при­нятия решения о составе Комиссии в целом. По вопросу о кан-

дидате на пост Председателя государства-члены должны были прийти к общему согласию и представить согласованную кан­дидатуру на одобрение Европейского парламента. Кандидат на пост Председателя, получивший поддержку Парламента, стано­вился активным участником последующего формирования со­става Комиссии. Эта процедура была применена при формиро­вании Комиссии в 1999 г., которую возглавил бывший итальян­ский премьер-министр Романо Проди.

Суть реформы, предусмотренной Ниццским договором 2001 г., заключается в изменении порядка назначения как Председателя, так и членов Европейской комиссии. Процедура, закрепленная в новой редакции ст. 214 Договора о Сообществе, предусматривает, что отныне кандидат на пост Председателя Комиссии будет выдвигаться Советом, заседающим в составе глав государств и правительств и принимающим решение ква­лифицированным большинством голосов. Таким образом, но­вая статья учредительного акта, призванного регулировать по­рядок формирования Комиссии, содержит три принципиально важных нововведения. Во-первых, право выдвижения и окон­чательного назначения главы и членов Комиссии передается в ведение Совета, т. е. осуществляется формально не государст­вами-членами, а институтом Союза. Во-вторых, передавая ре­шение Совету, Договор фактически сохраняет присутствие выс­ших руководителей государств-членов, поскольку именно они принимают в данном случае решение в рамках Совета. В-треть­их, и это особенно важно, решение в Совете принимается ква­лифицированным большинством. Это изменение действитель­но носит принципиальный характер. В этом случае решающее значение приобретает определение квалифицированного боль­шинства, число государств, поддерживающих решение, и то, какую именно часть совокупного населения ЕС они представ­ляют. Принципиально важно, однако, то, что решение столь важного вопроса может состояться даже вопреки позиции от­дельных государств. Тем не менее практика выдвижения нового кандидата в Председатели в 2004 г. свидетельствует о стремле­нии добиться общего согласия, консенсуса всех при выборе бу­дущего Председателя. Им стал бывший премьер-министр Пор­тугалии Ж. М. Дуран Баррозу.

Кандидат на пост Председателя Комиссии представляется на утверждение Европейскому парламенту. Договор не детализиру­ет ни порядок рассмотрения кандидатуры, ни условия голосования в Парламенте. Эти вопросы решаются Регламентом Евро­пейского парламента. Положительное решение должно быть принято большинством голосов парламентариев. Отказ в одоб­рении кандидатуры предполагает повторное рассмотрение во­проса о кандидате членами Совета. В случае одобрения предло­женной кандидатуры на пост Председателя члены Совета совме­стно с вновь назначенным кандидатом на пост Председателя Комиссии решают вопрос о выборе кандидатов в члены Комис­сии. И в этом случае решение принимается квалифицирован­ным большинством голосов. После завершения данной процеду­ры Комиссия в целом предстает перед Европейским парламен­том, который призван одобрить или отклонить предложенный состав Комиссии в качестве коллегиального органа. Оконча­тельное решение о назначении при положительном отношении Парламента принимает Совет.

Председатель и члены Комиссии должны удовлетворять це­лому ряду требований. Все они обязаны состоять в гражданстве ЕС. Они должны обладать высокой профессиональной квали­фикацией, практическим опытом и осуществлять свои функ­ции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих це­лях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внима­ние придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства. Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии вряд ли достижима. Это, в частности, обусловлено тем, что возможность нового на­значения по истечении срока полномочий зависит прежде все­го от национального правительства. Тем не менее во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться ин­тересами интеграционных объединений и обеспечивать дости­жение тех целей и задач, которые сформулированы в учреди­тельных актах.

Члены Комиссии, они именуются комиссарами, обязаны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязан­ностей. Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на требование о добропорядочном и скромном поведении и подтверждает несовместимость поста комиссара с другими оп­лачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Чест­ность, щепетильность и добропорядочность вменяется в обя-

занность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходе в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, влечет за собой принудительную отставку члена Комиссии или лише­ние бывшего комиссара его права на пенсию или на иные льго­ты и привилегии, связанные с осуществлением этой должности. Потребовать ухода комиссара в отставку может также Предсе­датель Комиссии.

Подтверждением высокого профессионализма служит пред­шествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По обще­му правилу места в Комиссии занимают бывшие главы нацио­нальных правительств и бывшие министры, имеющие значи­тельный опыт политического руководства и административного управления. Однако на практике не всегда соответствующий опыт является гарантией должной квалификации либо соблю­дения требований надлежащего управления. Об этом свиде­тельствует политический кризис, разразившийся в марте 1999 г. и связанный с целой серией скандальных разоблачений дея­тельности отдельных членов Комиссии. Его результатом стала коллективная отставка Комиссии во главе с Жаком Сантером. Крупный финансовый скандал разразился в 2003 г. в связи со злоупотреблениями, вскрытыми в деятельности Евростата, ор­гана, подведомственного Комиссии.

Председатель и члены Комиссии назначаются сроком на пять лет, который корреспондирует периодичности проведения парламентских выборов. Досрочная вакансия замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов Комис­сии при ее формировании. Вновь назначенный комиссар ис­полняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава Комиссии. Вакансия может иметь место в случае болезни или смерти члена Комиссии, при доб­ровольной отставке и сложении полномочий, а также в резуль­тате принудительной отставки.

По истечении срока полномочий член Комиссии может быть назначен повторно. В истории ЕС примеров тому доволь­но много. Известны также и случаи, когда прежний председа­тель по завершении своего мандата становился ее членом. Пре­емственность состава — обычное правило функционирования Комиссии. Однако после кризиса 1999 г. из 20 членов Комис­сии только шестеро были назначены на новый срок. Определенные изменения в порядок формирования Комис­сии предлагает Конституция ЕС. Намеченная в ней процедура начинает приближаться к системе инвеституры правительства, принятой во многих государствах — членах ЕС. Его главные элементы — избрание Председателя и членов Комиссии Парла­ментом, которое, однако, имеет место по предложению Совета. Изменяется процедура вынесения решения Советом. Особая процедура устанавливается для назначения министра иностран­ных дел Союза. Он становится ex officio вице-председателем Комиссии, но его назначение — прерогатива Европейского со­вета.