18.3. Демократичні механізми діяльності органів місцевого самоврядування

Для побудови нового ефективного суспільства в незалежній Україні визначальне значення має поліпшення управління територіальними суспільними системами, в тому числі територіальними громадами. Розв’язання цього завдання вимагає підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Серед причин, що обумовлюють неефективну діяльність органів місцевого самоврядування можна назвати: несформованість фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, а отже, економічну слабкість територіальних громад і, відповідно, відсутність необхідних ресурсів у органів місцевого самоврядування, для виконання ними закріплених законом функцій; суперечливе і з лакунами законодавство, яке формувалося, виходячи з різних концепцій місцевого самоврядування. Об’єднуючим началом цих законів є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореалізації громадян через узгоджене функціонування механізмів самоорганізації і самоуправління соціальних організмів; низька правова культура працівників органів місцевого самоврядування і державних службовців та невміння користуватися новими методами в управлінні; відсутність умов для безпосередньої участі громадян у вирішенні місцевих проблем та діалогу муніципальної влади з ними; невідповідність використовуваних органами місцевого самоврядування методів принципам узгодження функціонування механізмів самоорганізації, самоуправління та державного управління. Перелік причин можна, звичайно, продовжити, але на ці основні припадає левова частка замовлення неефективності діяльності органів місцевого самоврядування. Отже, пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є надзвичайно актуальним завданням сьогодення. Дослідженнями, які мають на меті вирішити цю проблему, займаються як науковці, так і спеціалісти-управлінці. Причому ця проблема обговорюється під різними кутами зору. Так, М. Пухтинський акцентує увагу на особливостях розвитку місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи, О. Невелєв наголошує на необхідності впорядкування адміністративно-територіального устрою та вдосконалення системи управління для зміцнення місцевого самоврядування, В. Кравченко вважає за доцільне звернути увагу на поліпшення організаційних засад муніципального руху, С. Крижанівський привертає увагу до Служби інформаційної допомоги в Україні тощо. Низка інших шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування пропонується й такими вітчизняними авторами, як В. Князєв, В. Кампо, М. Корнієнко, Ю. Мальчин, Н. Павлов, А. Толстоухов, В. Удовиченко, Л. Шремф, Ю. Чудновський та інші. Немає сумнівів у тому, що пошук шляхів підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування має здійснюватися у межах кожної з наук, що вивчають місцеве самоврядування під тим чи іншим кутом зору (спеціалізовані пошуки); на стику різних наук (міждисциплінарні пошуки); у рамках комплексних досліджень тощо. Звичайно, поділ на такі напрями є чисто умовний. І спеціалізовані, і міждисциплінарні розвідки дуже часто завершуються комплексними дослідженнями. Але в центрі уваги мають, безумовно, бути спеціалізовані пошуки в рамках науки місцевого самоврядування, яка повинна сконцентрувати свої дослідження на поглибленому вивченні природи місцевого самоврядування як суспільної реальності та на принципах, способах, методах, інструментах управління нею. Дуже важливо приділяти увагу вдосконаленню таких інструментів стратегічного управління, як програми і стратегії розвитку територіальних громад, генеральні плани розвитку населених пунктів та інші документи

На жаль, органи місцевого самоврядування не мають належного досвіду управління розвитком своїх територій. І в ресурсах вкрай обмежені. У спадщину від колишньої держави вони отримали фактично відсутність підрозділів, спроможних займатися формуванням стратегічних планів. У радянські часи питання розвитку підприємств, галузей, а також територій вирішувалися переважно в Москві, зрідка в Києві, через всемогутній Держплан. Стратегічне планування, яке на той час робилося, прив’язувалося до п’ятирічок. Після розпаду Радянського Союзу проголошення побудови демократичної держави з соціально орієнтованою економікою одразу на порядок денний постало питання відновлення місцевого самоврядування. Бо не можна побудувати демократію без місцевого самоврядування і передачі йому таких повноважень та ресурсів, які після вибору оптимальної форми управління розвитком забезпечили б ефективний розвиток територій. Взагалі підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування передбачає зміцнення економіки України, удосконалення регіональної політики. І звичайно, необхідно удосконалити адміністративно-територіальний поділ держави. Зазначимо, що нині активізувалося обговорення методологічних і прикладних проблем вдосконалення адміністративно-територіального устрою України на різних ієрархічних рівнях управління, а також у працях з регіональної економіки, політичної географії, економічної і соціальної географії. Але більшість праць присвячено економічній, суспільній, соціально-економічній регіоналізації держави. Рівень територіальних одиниць місцевого самоврядування практично ігнорується: нові схеми економічного чи суспільного районування прив’язуються, як правило, до існуючого адміністративно-територіального поділу України. У той же час на сьогодні яскраво простежується невідповідність між адміністративно-територіальним поділом і соціально-економічними особливостями розвитку території.

Пропозицій по вдосконаленню адміністративно-територіального поділу України, які б враховували особливості макро-, мезо- і мікрорівнів і торкалися низових рівнів місцевого самоврядування, не так уже й багато. Серед них виокремлюється адміністративно-територіальний поділ, обґрунтований О. Невелєвим, який розробив принципи виділення і формування адміністративних утворень. Він вважає, що економічний район має формуватися за принципом економічної єдності розташованого на його території господарства, району, яке може розглядатися як господарський комплекс, що функціонує в цілісному режимі, з урахуванням специфічних місцевих умов. Таким вимогам відповідають Кримський, Донбаський, Причорноморський, Придніпровський, Центральний, Східний, Західний регіони тощо, які він називає так званими плановими регіонами. Ці райони створюються за об’єктивно обумовленими об’єднуючими критеріями з метою здійснення єдиної економічної політики. Вони є поліцентричними міськими агломераціями (конурбаціями, на зразок Рурського басейну в Німеччині). До “планових” регіонів належить певна сума адміністративно-територіальних утворень нижчого рівня. Всі адміністративно-територіальні одиниці нижчого рівня (області, райони в областях та території населених пунктів) доцільно утворювати за принципами формування так званих вузлових центрів. Їхня цілісність обумовлюється тяжінням, що об’єктивно склалося, певних територій або населених пунктів до певного центру – вузла. Масштаб поширення цих внутрішніх тенденцій на певній території буде різним відносно різномасштабних вузлових центрів (обласних, районних, окремих населених пунктів). Таким чином, визначення меж областей і районів має здійснюватися за принципом формування вузлового регіону обласного та районного значення. Центром таких адміністративно-територіальних утворень мають бути об’єктивно визначені міста обласного або районного значення. Але все ж таки дуже важливим завданням є пошук нових форм і методів функціонування місцевого самоврядування в світлі реформування економіки в напрямі побудови ринкового господарстваЦя проблема була поставлена на порядок денний відразу після розвалу радянської влади, але її розв’язання затягнулося. І причина не тільки у значному опорі частини старих кадрів, особливо старої номенклатури, яка міркує і діє за старими стереотипами і не здатна вже засвоювати нові знання та принципи управління, не здатна до самовдосконалення, але й через низьку самоорганізацію населення, незнання ним власних прав і обов’язків, нерозуміння основ місцевого самоврядування. Водночас державна влада, проводячи ринкові реформи на основі приватизаційних процесів, створила атмосферу вседозволеності, розкрадання державного і колективного майна, ігнорування зако­нодавчих і урядових актів. В результаті за відсутності матеріальної і фінансової основи для становлення нових форм господарювання, утвердження приватного укладу відбувся економічний занепад промислових підприємств і колективного аграрного сектора. Очевидно, за цих умов, щоб відновити відтворювальні процеси в економіці, важливо посилити роль як вертикальної державної системи управління, так і горизонтальної – насамперед виконавчих органів місцевого самоврядування..

Проте невирішеним продовжує залишатись питання формування економічної основи самоврядування, власних фіксованих джерел формування бюджету. Мають місце прогалини у вирішенні проблематики комунальної власності як об’єкта власності територіальної громади. Не визначено і не закріплено статус міст, їх приміських зон і резервних територій тощо. Як наслідок, маємо погіршення стану комунального господарства міст, жахливий стан доріг, хаотичну забудову приміських зон з практично повною відсутністю інженерних мереж, проблеми чіткого встановлення меж населених пунктів тощо. Надзвичайно актуальною є проблема забезпеченості доходами місцевих бюджетів на виконання власних повноважень. Перелік цих доходів та їх обсяги є недостатніми особливо на рівні сіл (фінансове забезпечення виконання повноважень сільських органів місцевого самоврядування у 3-7 разів менше за можливості міських бюджетів).

Необхідно організаційно та юридично відокремити поточні видатки усіх місцевих бюджетів від видатків розвитку, що сприятиме пожвавленню інвестиційної активності місцевої влади. Необхідно також вирішити проблему формування дохідної бази місцевих бюджетів відповідно до завдань, що покладаються на органи самоврядування, для чого потрібно створити умови для самостійного вибору ними джерел фінансування (місцеві податки і збори, комунальні платежі, доходи від власної господарської діяльності, позики, трансферти тощо). Також потрібно стабілізувати дохідну базу місцевих бюджетів, тобто створити умови, за яких основна частина доходів була б власними доходами. Стосовно податкових надходжень місцевих бюджетів – основна їх частка має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів, які місцева влада самостійно встановлює.

Потрібно ввести і закріпити за місцевим самоврядуванням певні види податків, зокрема податок на майно (100 %). Однак на введення цього податку на основі ринкової вартості майна, як вважають фахівці, піде 5–10 років. Також з огляду на те, що місцеві бюджети не мають надійного джерела зростаючих доходів, їхні видатки визначаються, головним чином, сумою трансфертів та закріплених за ними доходів (в основному – прибуткового податку з громадян). Тому органи місцевого самоврядування не мають можливості адекватно реагувати на місцевий попит, розширюючи чи звужуючи обсяги громадських послуг, підвищуючи чи знижуючи ставки на місцеві джерела доходів або корегуючи обсяги видатків. Таким чином, органи місцевого самоврядування України позбавлені фіскальних інструментів, які дозволяли б їм працювати ефективно. Окремої уваги заслуговує проблема фінансового вирівнювання між “бідними” і “багатими” територіями на основі європейського досвіду з використанням таких показників, як середня податкоспроможність територіальної громади, внески на трансферти. Доцільно визначитись і з порядком формування трансфертних (вирівнювальних) фондів на двох рівнях: загальнодержавному і регіональному та забезпечити фінансово реалізацію функцій місцевого самоврядування на рівні територіальних громад та функцій органів самоорганізації населення: гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня управлінських та громадських послуг, надання яких населенню передбачається самоврядними повноваженнями. Оскільки основу економічно-фінансової автономності місцевого самоврядування складає муніципальна нерухомість, то потрібно створити систему управління нею, яка б охоплювала створення інформаційної бази з пооб’єктним обліком нерухомого майна, його оцінкою та реєстрацію окремих об’єктів і майнових прав на них; вироблення і прийняття загальноміської політики управління нерухомим майном, метою реалізації якої має бути збільшення дохідної частини бюджету, покращення стану об’єктів нерухомості і соціальної інфраструктури через функціонування ринку нерухомості; становлення приватних, державних і муніципальних інституцій, які мали б реалізувати ці завдання; оформлення відповідного правового поля з ринковою орієнтацією.

Певним дороговказом на шляху підвищення стандартів надання комунальних послуг для України може бути закордонний досвід. Помітних успіхів у вирішенні проблем житлово-комунальної сфери досягали близькі сусіди України: Польща, Угорщина, Чехія та інші. Цих змін на краще тут домоглися завдяки роздержавленню і залученню приватного сектора, здійсненню цілеспрямованої політики щодо підтримки підприємств житлово-комунальної сфери та соціального захисту населення. Цим країнам вдалося за короткий час залучити кошти міжнародних фінансових інституцій, зокрема Світового банку і Європейського банку реконструкції та розвитку, приватних банків, а також впровадити новітні технології та сучасний управлінський досвід. При цьому центральний уряд та місцеві органи влади залишали за собою право регулювати діяльність таких приватних компаній, тобто видавати сертифікати на надання житлово-комунальних послуг, проводити моніторинг їхньої роботи, регулювати ціни на послуги. Водночас органи влади зобов’язалися всіляко підтримувати ці підприємства, починаючи від надання державних гарантій за кредитами, виділеними для модернізації комунальних систем, і закінчуючи сприянням у здійсненні заходів щодо забезпечення повної оплати послуг з боку споживачів. Як бачимо, означена проблема ефективного управління містом (в частині нерухомого майна) зводиться сьогодні до нагального вирішення цілого ряду конкретних завдань. Потребує належного законодавчого вирішення і оформлення статусу органів місцевого самоврядування як суб’єктів господарських, в тому числі і зовнішньоекономічних, відносин.

Така практика обумовлена як прорахунками в законодавстві, так і низькою правовою культурою, нерозумінням суті та призначення місцевого самоврядування, виконавчі органи якого є господарюючими суб’єктами (тобто учасниками відносин), що реалізовують від імені територіальної громади повноваження власника щодо ефективного управління та використання належного їм комунального майна. Усі ці проблеми знайшли своє яскраве відображення у процесі приватизації комунального майна. Досі належно не унормований процес передачі об’єктів соціальної сфери у комунальну власність. Йдеться насамперед про визначення порядку компенсації органам місцевого самоврядування коштів на утримання об’єктів, що передаються в комунальну власність (від збанкрутілих державних підприємств, колективних сільськогосподарських підприємств, військових формувань). Це питання особливо важливе для сільських, селищних територіальних громад, які мають обмежені ресурси на утримання соціальної сфери. Дуже заплутана ситуація з правовою регламентацією привати­зації. Законодавець досі не прийняв пакет змін і доповнень до чинно­го законодавства, які могли усунути виявлені практикою суперечності й різночитання. України.

Але ж, навіть поверховий аналіз статистичних даних зі звітів Фонду державного майна України дає підстави стверджувати, що поставлених цілей ми не досягли. Ми також не забезпечили матеріально-економічну базу місцевого самоврядування. Щодо ефективності виробництва, то результати приватизації свідчать про тиражування неперспективних суб’єктів господарювання, а окрім того, збільшуючи частку матеріальних витрат і зменшуючи видатки на оплату праці у витратах на виробництво продукції, підприємства, які змінили форму власності через відпрацьовані схеми, переганяють частину коштів у тінь. А розрізняючи власність і управління власністю, вважаємо некоректним висновок, що власники приватизованих підприємств неспроможні ефективно розвивати економіку. Це швидше стосується менеджерів, яких нині катастрофічно бракує. До того ж нам невідомий жоден позитивний приклад проведення всього приватизаційного циклу: аналіз–модель–реструктуризація–укрупнення–зміна моделі управління. Не вдалося нам за ці роки зростити і міцний середній клас. Величезна диференціація громадян по доходах призвела до різкого розшарування суспільства, накопичення багатства в руках небагатьох, що породило значну соціальну напругу і бажання провести реприватизацію.