Особенности рассмотрения законопроектов об областном бюджете

В соответствии со статьей 7 закона Тюменской области «О бюджетном процессе в Тюменской области» Губернатор области вносит проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Тюменской областной Думы в двухнедельный срок после принятия Государственной Думой РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Обычно, это происходит в октябре месяце.

Следует отметить, что этому событию предшествует большая аналитическая и организаторская работа администрации области, органов местного самоуправления, которая начинается не позднее, чем за 9 месяцев до начала очередного финансового года. Разрабатывается прогноз социально-экономического развития Тюменской области на предстоящий год - он имеет характер сценарного прогноза и опирается на методики, рекомендации и основные прогнозные показатели (курс доллара, цена нефти и т.п.), предоставленные федеральными органами власти. На основании прогноза администрация области определяет основные характеристики проекта предстоящего областного бюджета, его доходы, распределение его расходов. При этом она должна строго следовать утвержденной федеральным законом функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Вообще, все, что связано с разработкой, принятием и исполнением областного и местных бюджетов (иначе говоря – консолидированного бюджета области), делается на основании Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации.

Особо важная работа администрации области - согласование с органами местного самоуправления основных параметров проектов местных бюджетов: речь идет, прежде всего, о той части собственных доходов местных бюджетов, которые они получат от сбора на территории муниципальных образований так называемых регулирующих федеральных и областных налогов, платежи по которым направляются в федеральный, областной и местные бюджеты, а нормативы распределения утверждаются на каждый год федеральным и областным законами о соответствующих бюджетах (платежи по местным налогам направляются только в местные бюджеты, их прогнозная величина также учитывается).

Заметим здесь, что не менее важная предварительная работа проводится по согласованию этих нормативов и иных цифр с федеральными органами власти (к работе активно привлекаются и депутаты Государственной Думы РФ, избранные на территории области). Эту работу ведут, конечно, органы власти всех субъектов Федерации, но особое значение она имеет для Тюменской области в связи с вхождением в ее состав двух автономных округов. Федеральным законом закреплено, что часть (5 %) налога на добычу полезных ископаемых (углеводородного сырья, нефти), собранного на всей территории области, должна направляться в областной бюджет. Кроме этого по Договору между органами власти области и автономных округов 2004 года 29,5 % средств, собранных в каждом автономном округе в виде налога на прибыль организаций, также направляется в областной бюджет для финансирования общерегиональных социально-экономических программ. В принципе, эти цифры не являются установленными раз и навсегда, поэтому проводится их обсуждение.

Также определяется размер необходимой финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета, если расчеты покажут, что каким-то органам местного самоуправления не хватит денег на финансирование исполнения закрепленных за ними полномочий в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Кроме этого, органы власти Тюменской области практикуют, исходя из интересов населения конкретных муниципальных образований, передачу соответствующим органам местного самоуправления отдельных своих государственных полномочий (охрана культурного наследия, запись актов гражданского состояния, и т.п.) – работа по исполнению этих переданных функций должна финансироваться областным бюджетом, который должен направить соответствующие средства местным бюджетам.

Следует сказать, что депутаты областной Думы формально не имеют отношения к этому этапу разработки бюджета, однако они, как правило, внимательно отслеживают ситуацию в своих избирательных округах, взаимодействуют с местными главами и депутатами, с руководством структурных подразделений администрации области, помогают отстаивать интересы своих избирателей.

Итак, после всех весьма сложных и ответственных согласований проект закона об областном бюджете на очередной год Губернатор области официально вносит в областную Думу. Это – довольно объемистый пакет документов: проект закона и приложения к нему (таблицы, пояснительные записки, перечни программ, иные тексты) порой составляют несколько более тысячи листов писчей бумаги.

Как уже сказано, проект вносится после принятия Государственной Думой РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Это связано с тем, что, согласно установленной процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета, в него после второго чтения уже не могут вноситься поправки, изменяющие вышеназванные нормативы распределения налоговых доходов или суммы так называемых финансовых трансфертов бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета.

Вначале законопроект рассматривается по поручению председателя областной Думы в аппарате постоянной комиссии по бюджету, налогам и финансам. Вопрос экспертизы – внесен ли законопроект в соответствии с законом, все ли предусмотренные документы подготовлены и приложены к его тексту, все ли согласования проведены? Если будет установлено существенное нарушение – законопроект возвращается председателем Думы Губернатору для доработки и устранения недостатков и должен быть вновь внесен в Думу в течение недели.

Если же законопроект соответствует требованиям, то в течение трех дней со дня внесения он направляется председателем Думы во все постоянные комиссии Думы для внесения предложений и замечаний, в Счетную палату Тюменской области, а также в экспертные комитеты областной Думы (государственно-правовой комитет и комитет по экономике и финансам) для подготовки заключений.

Особенно значительная нагрузка по обеспечению законодательной процедуры ложится на работников аппарата постоянной комиссии по бюджету, налогам и финансам, а также комитета по экономике и финансам: они выполняют огромный объем аналитической и организационной работы.

Рассматривается проект закона об областном бюджете в трех чтениях. При этом входящие в пакет: проект закона области о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков должен быть принят областной Думой в первом чтении до утверждения основных характеристик областного бюджета; проекты законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов должны быть приняты областной Думой до начала финансового года.

Постоянные комиссии в принципе могут рассматривать любые аспекты содержания законопроекта, вместе с тем существует и специализация. Так, постоянная комиссия, курирующая вопросы социально-экономического развития, отвечает за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Тюменской области, а также областных программ, представляет его на рассмотрение областной Думы при рассмотрении закона об областном бюджете в первом чтении. Постоянная комиссия, курирующая вопросы местного самоуправления, отвечает за рассмотрение основных принципов взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами. Постоянная комиссия, курирующая социальные вопросы, отвечает за рассмотрение соответствующих разделов законопроекта. Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам отвечает за рассмотрение проекта закона об областном бюджете в целом, проекта закона о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков, проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, готовит обобщенное заключение по проекту закона об областном бюджете и вносит его на рассмотрение областной Думы.

Свои заключения и решения по прогнозу социально-экономического развития области и проекту закона об областном бюджете, а также по иным вопросам, за которые они отвечают, эти постоянные комиссии в течение 10 дней со дня внесения законопроекта в Думу направляют в постоянную комиссию, курирующую вопросы социально-экономического развития и постоянную комиссию по бюджету, налогам и финансам. Для более тщательного обсуждения представленных администрацией области материалов постоянные комиссии областной Думы могут проводить депутатские слушания, создавать рабочие группы.

При первом чтении проекта закона об областном бюджете на заседании Думы рассматривается прогноз социально-экономического развития области и концепция проекта закона об областном бюджете, основные направления бюджетно-финансовой политики на предстоящий год, основные принципы взаимоотношений областного бюджета и местных бюджетов, а также основные характеристики областного бюджета. Заслушивается доклад Губернатора области или его представителя и содоклады председателей комиссии по бюджету, налогам и финансам и комиссии, курирующей вопросы социально-экономического развития. Принимается решение о принятии или об отклонении законопроекта

Принятие законопроекта в первом чтении означает утверждение, прежде всего, основных характеристик областного бюджета на предстоящий год – сумм доходов и расходов бюджета и размера дефицита (профицита) бюджета, а также целого ряда связанных с ними показателей, в частности: доходов областного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; распределения доходов от регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов между областным бюджетом и местными бюджетами; источников покрытия дефицита областного бюджета; верхнего предела государственного долга Тюменской области; программы внутренних заимствований Тюменской области.

В случае отклонения проекта закона об областном бюджете в первом чтении, областная Дума может вернуть его на доработку в администрацию области или передать в согласительную комиссию по доработке проекта закона об областном бюджете, состоящую из депутатов областной Думы и представителей администрации области, которая в этом случае в течение 10 дней работает над согласованием основных характеристик областного бюджета, исходя из рекомендаций областной Думы.

Во втором чтении проекта закона об областном бюджете утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов областного бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении. Поправки к этим статьям законопроекта и цифрам направляются в постоянную комиссию по бюджету, налогам и финансам не позднее двух недель со дня принятия проекта закона в первом чтении. Эта комиссия (либо вышеназванная согласительная комиссия - на практике именно она, а потом уже постоянная комиссия) рассматривает данные поправки и вносит указанный законопроект на заседание областной Думы для принятия его во втором чтении. Следует отметить, что подготовка законопроекта ко второму чтению чаще всего представляет собой самый напряженный этап работы с ним как для депутатов областной Думы и ее аппарата, так и для администрации области.

В третьем чтении проекта закона об областном бюджете рассматриваются распределение расходов бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств областного бюджета; расходы на областные и общеобластные программы, на областную адресную инвестиционную программу; текст законопроекта в целом. Поправки к показателям областного бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, принимаются комиссией по бюджету, налогам и финансам в течение двух недель после принятия проекта закона во втором чтении.

Остальные моменты рассмотрения в областной Думе законопроекта об областном бюджете соответствуют общему порядку законодательного процесса в Думе.