21. Individuální a kolektivní formy donucení; sankční mechanismus rady bezpečnosti osn a jeho efektivita

Individuální a kolektivní formy donucení – viz. otázka č. 20

Největším nebezpečím pro stabilitu představuje nedovolené použití ozbrojené síly některým státem proti státům jiným. Takový čin narušuje mír a ohrožuje mezinárodní bezpečnost. Ochrana míru a bezpečnosti je pro mezinárodní společenství natolik významným úkolem, že by nemělo ponechat reakci na mezinárodní zločin náhodě a improvizaci. Pociťuje jako potřebné a žádoucí chránit se vybudování systému kolektivní bezpečnosti, který by zaručil, že ani vojensky velmi silný útočník nezůstane nepotrestán. Nejpříhodnějším místem pro působení systému kolektivní bezpečnosti poskytuje univerzální politická organizace, jíž po 2. světové válce je Organizace spojených národů. Státy si od OSN slibují operativnost, reprezentativnost i účinnost kolektivní akce. Má-li organizace plnit očekávání, musí členové ke společné donucovací akci poskytnout potřebné finanční a vojenské prostředky, jimiž OSN sama nedisponuje.

Charta OSN vytvořila poměrně propracovaný mechanismus kolektivní bezpečnosti, v jehož středu se nachází Rada bezpečnosti. Tento orgán postupuje následujícím způsobem:

• určí, zda došlo k ohrožení míru, porušení míru nebo útočnému činu

Může být problémem pro odlehlost krizové oblasti, tendenčnost verzí poskytnutých státy ve sporu, absenci nezávislých pozorovatelů. Bude označen stát, který použil sílu v rozporu s kogentním zákazem mezinárodního práva, což může být vzhledem k politickým zájmům členů s právem veta problém.

• může doporučit daným státům prozatímní opatření, aby se předešlo zhoršení situace

Doporučení nemá charakter donucovacího opatření, a proto není závislé na označení státu, který se použitím síly dopustil mezinárodně protiprávního chování. Neochota ho provést ovšem může být hodnocena jako chování ohrožující mezinárodní mír.

• doporučí nebo rozhodne, jakých opatření bez použití ozbrojené síly má být použito, aby jejím rozhodnutím bylo dodáno účinnosti, a může vyzvat členy OSN k jejich provedení

Opatření mají charakter kolektivního donucovacího postupu, jehož cílem je udržet nebo obnovit mír a bezpečnost. Rada k nim vyzve jménem celého mezinárodního společenství. Výzva může mít povahu doporučení nebo závazného rozhodnutí. Doporučení se užije v případech, kdy není mír chováním donucovaného státu bezprostředně ohrožen a hrozba zůstává jen potenciální (např. zbrojní embargo vůči JAR v roce 1970). Rozhodnutí zavazují nejen všechny členy OSN, ale jsou vynutitelná i vůči nečlenům (čl. 2 Charty OSN). Státy jsou povinny zajistit, aby subjekty podléhající jejich jurisdikci donucovací opatření respektovaly.

Mezi tato opatření patří úplné nebo částečné přerušení hospodářských styků, železničních, námořních nebo leteckých spojů nebo přerušení diplomatických styků. Z jejich povahy vyplývá, že jejich realizace je svěřena jednotlivým státům a celková účinnost závisí na praktickém uplatňování každým z nich. Decentralizovaný výkon není optimální cestou k vysoké efektivitě. Uplatňování ekonomických sankcí v 90. letech sice prokázalo jejich hluboký negativní dopad uvnitř donucovaného státu, tento dopad však mělo především na masu obyvatelstva a jejich lidská práva, nikoli na představitele režimu. K posílení účinnosti opatření bez použití ozbrojené síly si Rada bezpečnosti od roku 1968 (sankce proti Rhodésii) zřizuje zvláštní výbory pro sankce, které dohlížejí na jejich provádění a dodržování.

Nutným předpokladem pro účinné provádění uložených donucovacích opatření je recepce příslušných rozhodnutí Rady bezpečnosti do vnitrostátního práva sankcionujících států. Recepce těchto rozhodnutí představuje jeden z nejsložitějších ústavněprávních problémů recepce mezinárodního práva do vnitrostátního práva vůbec. Složitost je dána kombinací mezinárodněprávního požadavku operativnosti jejich provádění na jedné straně, a ústavněprávního postulátu, podle nějž lze povinnosti ukládat jen na základě zákona, který ke svému vzniku zpravidla vyžaduje vysoce formalizovanou proceduru, na straně druhé.

Hospodářské sankce působí škody nejen státu, proti němuž jsou namířeny, nýbrž i zemím, které je samy uplatňují. Členové OSN si mají poskytovat pomoc, ovšem v praxi se prokazuje, že postižené státy nemají právní nárok na příslušné odškodnění, což oslabuje pocit solidarity.

• má-li za to, že by tato opatření nedostačovala anebo se ukázala nedostatečnými, může podniknout takové akce leteckými, námořními nebo pozemními silami, jaké považuje za nutné k udržení nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti

K těmto opatřením je Rada bezpečnosti oprávněna se uchýlit pouze v případě, když (by) se mírnější donucovací postupy minuly účinkem, tj. v případech nejzávažnějších porušení mezinárodního míru a bezpečnosti. V nepřítomnosti stálého vojska Rady bezpečnosti se členové OSN zavázali, že jí k provedení společných vojenských akcí poskytnou potřebné ozbrojené síly, služby i pomoc. Charta podmiňuje splnění této povinnosti členů OSN existencí zvláštních dohod mezi nimi a Radou, ovšem žádná taková dohoda nebyla dosud uzavřena. Neschází se ani Vojenský štábní výbor, složený z náčelníků štábů stálých členů Rady bezpečnosti nebo jejich zástupců, který má zodpovídat za řízení všech ozbrojených sil Radě poskytnutých. Mechanismus kolektivní bezpečnosti tak zůstal na půli cesty, čímž trpí jeho účinnost.

Ozbrojený zásah při kolektivní akci Rady bezpečnosti neporušuje zákaz použití síly v mezinárodním právu, neboť jde o odpověď mezinárodního společenství na mezinárodně protiprávní chování s použitím síly odpovědného státu. Ozbrojené akce Rady mají narozdíl od opatření kolektivní sebeobrany ofenzivní povahu. Nemusí být ukončeny v okamžiku, kdy sankcionovaný stát upustí od svého útočného jednání, ale lze jimi kdykoli později vynutit i to, aby splnil svou odpovědnostní povinnost, či podmínky stanovené mu rozhodnutím Rady. Rada bezpečnosti může provést donucovací akce i prostřednictvím oblastních dohod nebo orgánů (Organizace amerických států, Islámská konfederace), jestliže lze jejich činnost sloučit s cíli a zásadami OSN a jsou-li pro oblastní donucovací akcie vhodné.

Od kolektivních akcií Rady bezpečnosti s použitím ozbrojené síly, jež mají sankční povahu, je třeba odlišovat tzv. mírové operace OSN (peace-keeping operations), které donucovací povahu nemají. Rozumí se jimi nasazení mezinárodních vojenských jednotek (tzv. modrých přileb) řízených Radou bezpečnosti v oblastech mezinárodních krizí. Jejich cílem je udržet mezinárodní mír v těchto oblastech. Jsou vysílány pouze na základě doporučení Rady bezpečnosti a zúčastněné státy musí s nasazením souhlasit. Mírové jednotky nesmějí aktivně zasahovat do vojenských operací a zbraní jsou oprávněny použít zásadně jen k nutné obraně. V praxi plní mise některou ze čtyř funkcí: pozorovatelskou (informují o vývoji situace), nárazníku (rozmísťují se mezi jednotky znepřátelených stran a brání tak jejich přímému styku), policejní (udržují veřejný pořádek), garanta humanitární pomoci obyvatelstvu.

Desítky let bipolárního mezinárodního společenství poznamenaného soupeřením a hlubokou nedůvěrou podstatně omezily akceschopnost Rady bezpečnosti. Přes řadu evidentních útočných činů se Rada usnesla na ozbrojených opatřeních pouze dvakrát – poprvé v případě Koreje v roce 1950. Přechodné průchodnosti Rady tehdy pomohl SSSR, který se na protest proti zastoupení Čínské republiky v OSN Tchaj-wanem několik měsíců neúčastnil jednání Rady. V jeho nepřítomnosti Rada konstatovala akt agrese KLDR proti Korejské republice a „vyzvala“ (nešlo o závazné rozhodnutí) členy OSN k tomu, aby poskytly síly k odražení agresora. Poskytnuté kontingenty svěřila pod jednotné vojenské velení USA. Vzhledem ke všem nepravidelnostem SSSR, některé jiné státy i část vědy mezinárodního práva označily akci v Koreji za porušení Charty OSN.

S koncem studené války se v Radě vytvořil prostor pro hledání společných odpovědí na některé porušení mezinárodního práva. Tento konsens dokumentoval kolektivní ozbrojený zásah v Iráku na počátku 90. let. V roce 1990 po faktické anexi území Kuvajtu vyzvala Rada Irák k bezpodmínečnému stažení se. Po odmítnutí schválila Rada rezoluce, v nichž vůči němu volila stále intenzivnější donucovací opatření bez přímého použití síly. Po jejich nerespektování Rada povolila, aby bylo dodržování jejích předchozích rezolucí Irákem vynuceno „použitím všech prostředků“. Vojenský zásah pod velením USA byl úspěšný a rychlý a vedl k porážce a stažení irácké armády z Kuvajtu. V roce 1991 schválila Rada rezoluci a uložila tak Iráku řadu podmínek pro ukončení donucovacích opatření. Kvůli nedosažení pokroku bylo ve vojenských intervencích opakovaně (např. bombardování v roce 1998) pokračováno i po příměří.