З) Совет министров

Существующий в настоящее время Совет министров создан Высочайшим указом 19 октября 1905 года. Он, с одной стороны, заменил собой до того существовавший, но почти не действовавший, совет того же имени, а с другой - получил в свое ведение некоторые разряды административных дел уничтоженного Указом 23 апреля 1906 г. особого правительственного и законосовещательного учреждения - Комитета министров.

Нынешний Совет министров *(70) представляет собой поэтому учреждение вполне новое. Это подтверждается тем обстоятельством, что регулирующие его правила пытаются дать действительное единство дотоле разрозненной правительственной деятельности отдельных министров. Предназначенный к таковому объединению старый Совет министров в действительности существовал только на бумаге. Ни по своему существу, ни даже по идее он не был учреждением в точном смысле этого слова, а лишь особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров. Старый Совет не обладал поэтому никакой властью исполнения, являлся учреждением лишь совещательным. Новый Совет, наоборот, обладает иным характером. Это есть постоянное учреждение с особым председателем для тех случаев, когда монарх сам не пожелает председательствовать, с особым точно обозначенным кругом дел и с известной долей самостоятельности в их разрешении. Главным образом, гласит закон, на Совет министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления.

Но такое объединение не превращает, однако, Совета министров в учреждение подобное кабинету парламентарных государств. Требуемое объединение действий вовсе не является политической солидарностью членов Совета. Право назначения и выбора министров всецело принадлежит императору и не стеснено никакими условиями. Главным образом министры назначаются из рядов высшей бюрократии; ответственны они только перед монархом и подчинены также только ему. В Думе они должны быть выслушиваемы во всякое время по их требованию, но сами, как было указано выше, имеют право отказываться от объяснений по запросам и не отвечать на интерпелляции. Министры - это советники короны, вполне независимые от народного представительства. Председатель Совета или его члены по принадлежности скрепляют *(71) (контрасигнируют) высочайшие указы и повеления. Будучи членами Совета, министры вместе с тем стоят во главе отдельных частей управления.

Согласно 2 ст. Учреждения совета, Совет министров состоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих частей участвуют в Совете лишь по делам своей части.

Определение это не совсем точно, так как, с одной стороны, в состав Совета входит обер-прокурор Святейшего Синода, ведомство которого не принадлежит к общему министерскому устройству, а с другой стороны, упоминаемый в учреждении министерств главноуправляющий государственным коннозаводством присутствует только по делам своего ведомства (части).

Кстати, необходимо заметить, что правами министров пользуются именно лишь главноуправляющие, т. е. лица, в заведовании которых находятся самостоятельные, независимые от другого министра отрасли управления. Заведующие же лишь частями министерств, хотя бы таковые именовались Главными управлениями, в отличие от главноуправляющих называются начальниками главных управлений. Совет министров состоит под председательством одного из министров, по избранию императора, или особого назначенного лица, которое, не имея портфеля, тем не менее в этих случаях пользуется всеми правами министра *(72).

Круг ведомства Совета очень обширен *(73). Кроме объединения деятельности отдельных министров по предметам как законодательства, так и высшего управления (120 ст. О. з.) ему принадлежат между прочим из важнейших дел: 1) дела об утверждении уставов компаний на акциях, когда требуется одно дозволение на учреждение компании и не требуется разрешения в законодательном порядке; 2) дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров; 3) поднесение к высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной, гражданской или же общественной службе, занятие которых освобождает от призыва из запаса в армию и флот и в государственное ополчение; 4) оставление без последствий ходатайств губернских земских собраний; 5) отмена или изменение в определенных случаях постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения, (в тех случаях, когда таковая отмена или изменение не вызывают возвышения обложения против определенного земским собранием или думой); 6) предположения о необходимости принятая исключительных мер на основании 87 ст. О. з. и разрешение кредитов впредь до утверждения новой росписи на основании 116 ст. О. з.; 7) записки финляндского генерал-губернатора о делах, которые, по тесным связям Великого княжества Финляндского с прочими частями империи, имея близкое отношение к обоим управлениям, требуют как с той, так и с другой стороны рассмотрения, когда генерал-губернатор признает это нужным и когда не требуется изменения действующих в Финляндии узаконений. Кроме того, Совет обсуждает, какие возникающие по Финляндии дела затрагивают интересы империи и требуют соответственных действий правительства (Приложение к ст. 1 Учреждения Совета).

Перечень этот, однако, далеко не исчерпывающ. Вообще всякое дело, превышающее власть отдельного министра, поступает в Совет *(74). Любопытно, что в круг ведения Совета между прочим входят и такие мелкие дела, как положение о разъяснении и развитии устава Православного миссионерского общества или дела об отчуждении собственных домов Государственного банка.

Одни из дел, входящих в круг ведомства Совета, требуют высочайшего разрешения, другие разрешаются собственной властью Совета и докладываются монарху лишь в важнейших случаях.

При обсуждении отдельных дел в Совет министров могут быть приглашаемы, по распоряжению председателя Совета, с правом совещательного голоса или для представления объяснений, лица, содействие которых разрешению дела может быть полезным (ст. 11).

Совет министров приступает к рассмотрению дел или по предложениям председателя Совета, или по сообщению того министра либо главноуправляющего, к ведомству коего дело относится (ст. 13). Предположения главных начальников ведомств, равно как особых совещаний, комитетов и комиссий, по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Г. думы и Г. совета, не могут быть вносимы в названные установления без предварительного рассмотрения в Совете министров главных оснований этих предположений и существенных их частей (ст. 14). Никакая имеющая общее значение, мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров (ст. 15). Председателю Совета доставляются министрами и главноуправляющими безотлагательно сведения о всех выдающихся происходящих в государственной жизни, событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях. Таковые меры и распоряжения председатель Совета, если признает нужным, предлагает на обсуждение Совета.

По исключению дела, исключительно касающиеся императорского двора, государственной обороны и внешней политики, вносятся в Совет министров, лишь когда последует на то высочайшее повеление или когда начальники подлежащих ведомств признают это необходимым (ст. 16). Предположения начальников ведомств, принадлежащих к общему министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления также поступают на обсуждение Совета министров. Правило это не распространяется на должности по ведомству императорского двора и по управлению армией и флотом, а также на должности дипломатические (ст. 17).

Главными начальниками частей сообщаются председателю Совета министров, предварительно все всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств (ст. 19). Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром, докладываются непосредственно императору, и притом, в случае надобности, в присутствии председателя Совета министров.

Последним постановлением становится преграда тому ненормальному положению вещей, при котором в дореформенной России министрам предоставлялось неограниченное право всеподданнейших докладов, посредством которых достигались даже изъятия из законов.

По делам, рассматриваемым в Совете, требуется единогласие. При отсутствии единогласия председатель испрашивает указаний монарха (ст. 18). Непременно вносятся на высочайшее благоусмотрение предположения министров об отмене или изменении действующих законов. Точно так же в случаях, когда законы недостаточны, дела представляются монарху через Совет министров. Совет имеет собственную Канцелярию.