§ 30. Самоуправление а) Общие замечания

Самоуправление в России прежде всего распадается на сословное и всесословное. О первом было уже сказано выше в отделе, посвященном сословиям. К нему принадлежат самоуправление дворянское, купеческое, мещанское и крестьянское. Всесословное самоуправление распадается на так называемое земское и городское. Земское самоуправление введено было в 1864 году, городское - в 1870 году.

При введении самоуправления правительство стояло на той точке зрения, что самоуправление не представляет собой особой организации государственного управления, а лишь отказ государства в пользу самоуправляющихся единиц от заведования чуждыми для него местными хозяйственными делами. Вследствие этого органы самоуправления при своем возникновении не только оказались разъединенными в смысле совместной деятельности с органами управления, но, кроме того, лишенными самостоятельной исполнительной власти.

Современная организация земского самоуправления 1890 г. *(111) и городского - 1892 г., *(112) исходит из взглядов Л. Штейна и Р. Гнейста на существо деятельности самоуправляющихся единиц: действующим законом признан государственный характер самоуправления, но признание этого принципа руководящим не повлекло за собой ряда последовательно вытекающих отсюда выводов. Круг власти органов самоуправления не получил необходимого расширения; само же самоуправление лишь приобрело, так сказать, государственную окраску, причем в организацию его были внесены некоторые изменения, более отвечающие практическим требованиям.

При общей характеристике русского самоуправления необходимо заметить, что, несмотря на существование двух видов самоуправления - земского и городского, города, за немногими исключениями, входят в состав земского самоуправления и платят как свои, так и земские налоги. По исключению не входят в состав низших земских единиц - уездных земств - С.-Петербург, Москва, Одесса и Кронштадт. В составе же высших единиц, губернских земств они остаются. Крайне тягостное с налоговой точки зрения пребывание городов в составе земств заставляет их стремиться к обособлению в совершенно независимые самоуправляющаяся общества.

Земства и города суть юридические лица. Им принадлежит широкое право самообложения.

Своеобразные черты представляет самоуправление внегородских всесословных общин на окраинах: в губерниях бывшего Царства Польского и Прибалтийском крае.

Б) Земское самоуправление

Земское самоуправление не охватывает собой всей территории империи. Оно существует в полном объеме лишь в 84 губерниях по преимуществу в так называемых по составу населения, великороссийских и отчасти малороссийских *(113). Круг ведомства земского самоуправления носит смешанный характер; так, сюда относится, между прочим, 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями, денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и пристаней вне городских поселений; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; 9) заботы по предупреждение и тушению пожаров; 10) попечение о развитии средств народного образования и участие в заведовании содержащимися за счет земства школами; 11) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; к последнему относится снабжение квартирами уездной полиции, расходы по призыву и приему новобранцев и т. под. Земства имеют право издавать обязательные для населения правила (обязательные постановления).

Основной единицей земского самоуправления является уезд, за ней следует высшая - губерния. Задачи самоуправления, поскольку они касаются уезда и губернии, в равной мере предоставляются ведению названных единиц: уездному и губернскому земству. Лишь по исключению некоторые дела, выражаясь словами закона, в особенности предоставлены одни - губернскому, другие - уездному земству. В особенности, то есть исключительно, земству губернскому принадлежит право издания обязательных постановлений, раскладка между уездами государственных сборов, заключение займов, установление некоторых такс и проч.; уездным земствам, в числе прочих - право представления правительству ходатайств, касающихся польз и нужд уезда.

Органами губернского земства являются: губернское земское собрание, в качестве органа распорядительного, и губернская земская управа - в качестве органа исполнительного. В уезде те же обязанности исполняют уездное земское собрание и уездная земская управа. Земские собрания в общем порядке собираются один раз в год и заседают губернское - 20, уездное - 10 дней. В особых случаях, например во время народных бедствий, с разрешения губернатора могут созываться и чрезвычайные собрания.

В губернском земском собрании, в тех случаях когда императору не угодно будет назначить для председательствования в нем особое лицо, председательствует губернский предводитель дворянства. В уездном земском собрании председательствует уездный предводитель дворянства, где таковой имеется.

В состав земских собраний входят члены по праву занимаемой ими должности и выборные представители населения - гласные. К первым принадлежат предводители дворянства, председатели земских управ, местные начальники удельных округов, управлений земледелия и государственных имуществ, представитель православного духовного ведомства по назначению епархиального начальства.

Гласные уездного собрания избираются особыми уездными избирательными собраниями и волостными сходами; гласные губернские избираются из числа гласных уездных земских собраний на этих самых собраниях. Гласные избираются на три года в количестве, определенном для каждого земского собрания особым расписанием.

Что касается избирательных собраний, то через каждые три года таковых образуется в каждом уезде два: собрание избирателей из среды потомственных и личных дворян и собрание избирателей из прочих местных обывателей, обладающих избирательным цензом. Для участия в дворянских и смешанных избирательных собраниях установлены следующие условия: 1) возраст не меньше 25 лет; 2) имущественный ценз - владение в течение не менее года землей в размере по особому для каждого уезда расписанию или владение другим недвижимым имуществом ценностью не менее 15000 рублей; 3) русское подданство и 4) отсутствие предусмотренных законом опорочивающих обстоятельств *(114). Обладающие цензом мужчины, не достигшие 25-летнего возраста, и женщины могут посылать уполномоченных. Кроме того, местные мелкие владельцы, обладающие не менее одной десятой избирательного ценза, имеют право посылать от себя уполномоченных в уездные избирательные собрания. Для этого названные владельцы собираются также на два специальных съезда - дворянский и смешанный. На этих съездах мелкие владельцы выбирают столько уполномоченных, сколько может быть составлено полных цензов из совокупности их имуществ.

Земские управы состоят из председателя и ограниченного числа членов (4-6), избираемых не только из числа гласных, но и других лиц, имеющих право голоса на земских избирательных собраниях. Председатель и члены земских управ считаются состоящими на государственной службе. В помощь управам могут быть выбираемы земскими собраниями особые комиссии на тех же основаниях, как и состав управы. На службе земства находятся многочисленные служащие по найму.

Деятельность земства подлежит правительственному надзору, который выражается двояким образом, Губернатор ревизует управы, утверждает в должностях личный состав земских управ и всех вольнонаемных лиц, а об утверждении председателей губернских управ представляет министру внутренних дел. При вторичном не утверждении вакантные должности замещаются министром внутренних дел из числа имеющих на то право лиц.

Затем все постановления земских собраний через управы представляются в копиях губернатору. Некоторые из этих постановлений подлежат утверждению губернатора, другие - требуют утверждения министра внутренних дел, и, наконец, третьи в утверждении не нуждаются, но могут быть в течение двух недель остановлены губернатором в отношении исполнения. Последнее происходит в том случае, если губернатор признает постановление земства несогласным с законом или противоречащим государственным пользам или местным интересам. Неутвержденные и остановленные постановления земских собраний передаются губернатором на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия. Решение присутствия, когда вопрос возник по поводу закономерности, при согласии губернатора с мнением присутствия, подлежит исполнению. При несогласии, губернатор представляет дело министру внутренних дел, от которого зависит или утвердить решение присутствия, или представить Сенату донесение (рапорт) об отмене такового. По делам этого рода земское собрание на решение губернского присутствия может также принести жалобу в Первый департамент Сената.

В тех случаях, когда губернатор опротестовывает постановление земского собрания по соображениям целесообразности, дело может получить двоякое направление. Если протест касается постановления уездного собрания, губернатор сперва передает его на рассмотрение очередного губернского земского собрания. Если же с постановлением последнего по данному поводу он не согласится, то, по обсуждении вопроса в губернском присутствии, дело представляется министру внутренних дел. При несогласии с постановлением губернского земского собрания губернатор прямо в вышеуказанном порядке сносится с министром внутренних дел. Со своей стороны, при таких обстоятельствах министр или разрешает исполнить постановление земского собрания, или же возбуждает вопрос об отмене его. Здесь, в свою очередь, делу дается двоякий ход. Если оно касается повышения обложения земским налогом имуществ по сравнению с определенным земским собранием размером, возникшее сомнение разрешается в законодательном порядке; при отсутствии указанного условия дело переходит в Совет министров. Деятельность губернатора и министра в смысле опротестовывания постановлений земских собраний обусловлена определенными сроками. При протесте по поводу нецелесообразности может, между прочим, возникнуть вопрос не только об отмене земского постановления, но и о его изменении.