§ 7. Состояние необходимости

Состояние необходимости как обстоятельство, исключающее противоправность, является общим принципом права. Necessitas vincit legem - необходимость преобладает над правом. Напомню также и о том, что право не требует невозможного - lex non cogit ad impossibilitia. Различие между форс-мажором и необходимостью видится, прежде всего, в том, что непреодолимая сила создает условия, в которых соответствующее поведение является не только необходимым, но и непреднамеренным. В случае состояния необходимости выбор поведения всегда является преднамеренным. На это указывают авторы, доказывающие необходимость проводить различие между непреодолимой силой и состоянием необходимости.

Греческий юрист Г.Тенекидес доказывал, что важно строго отличать крайнюю необходимость от непреодолимой силы. "В первом случае противоправное поведение государства является следствием намеренного решения, принимаемого как единственный способ защиты жизненно важных интересов, подвергающихся опасности. С другой стороны, непреодолимая сила является внешней и непредотвратимой силой, которая действует независимо от воли субъекта..." В последнем случае нарушение происходит по не зависящим от субъекта обстоятельствам *(483).

В отличие от бедствия состояние необходимости представляет опасность не для жизни людей, вверенных должностному лицу государства, а серьезную опасность для существенных интересов самого государства или международного сообщества. Состояние необходимости возникает тогда, когда налицо конфликт, на данное время разрешимый, между существенным интересом и обязательством ссылающегося на состояние необходимости государства.

Практика государств и судебные решения не дают однозначного ответа на рассматриваемый вопрос, но в целом свидетельствуют в пользу существования нормы, согласно которой состояние необходимости при определенных условиях может исключать ответственность за нарушение обязательства. Состояние необходимости выдвигалось в качестве оправдания невыполнения обязательств во имя защиты весьма различных интересов, включая охрану окружающей среды, защиту существования государства и его населения, обеспечение безопасности населения.

Из международных арбитражных решений представляет особый интерес решение 1912 г. по делу о возмещении в пользу России. Для оправдания задержки в выплате своего долга России Оттоманская империя ссылалась, в частности, на исключительно тяжелое финансовое положение, которое она характеризовала как форс-мажор, хотя речь скорее шла о состоянии необходимости. Арбитраж в принципе согласился с этой ссылкой, заявив: "Исключение на основании непреодолимой силы, о котором упоминается в первой строке, может выдвигаться в международном публичном праве, как и в частном праве: международное право должно приспосабливаться к политической необходимости. Правительство Российской империи ясно допускает, что обязанность государства выполнять договоры может нарушаться, "если самому существованию государства угрожает опасность, если соблюдение международного обязательства является... самоуничтожением".

Вместе с тем, арбитраж счел, что "было бы, однако, явным преувеличением допустить, что выплата (или заключение займа для выплаты) относительно небольшой суммы порядка 6 млн. франков, необходимой для возмещения ущерба, причиненного России, могла бы подорвать существование Оттоманской империи или же значительно ухудшить ее внутреннее или международное положение" *(484). Арбитраж согласился с позицией России, заявив, что исполнение международного обязательства должно носить характер "самоуничтожения", для того, чтобы исключить противоправность поведения, которое нарушает существующее обязательство.

Следует отметить, что серьезные финансовые затруднения в выполнении международного обязательства могут служить основанием для переговоров и соглашения о новом порядке выполнения обязательства *(485).

Заслуживает особого внимания позиция Международного Суда ООН по рассматриваемому вопросу. В решении по делу о проекте "Габчиково-Надьмарош". Суд обстоятельно проанализировал аргументацию, основанную на подготовленном Комиссией международного права проекте статьи о состоянии необходимости. Было отмечено, что обе стороны полагались на проект статьи как на закрепление существующей нормы международного права. Суд сделал следующее заключение: "Суд полагает... что состояние необходимости признано обычным правом в качестве обстоятельства исключающего противоправность деяния, нарушающего международное обязательство. Он, вместе с тем, отмечает, что такое основание для исключения противоправности может быть принято только в порядке исключения....В данном случае важны следующие основные условия: состояние необходимости должно быть вызвано "существенным интересом" государства, которое совершило противоречащее одному из его международно-правовых обязательств деяние; этому интересу должна угрожать "большая и неотвратимая опасность"; оспариваемое деяние должно быть "единственным путем" защиты этого интереса; это деяние не должно "наносить серьезного ущерба существенному интересу" государств, в отношении которых существует обязательство; совершившее деяние государство не должно "способствовать возникновению состояния необходимости". Эти условия соответствуют нормам обычного международного права" *(486).

Таким образом, международная судебная практика подтверждает существование нормы обычного международного права о состоянии необходимости. Вместе с тем, подчеркивается, что ее применение должно иметь место лишь в исключительных случаях, отвечающих ряду условий. Наконец, позиция Международного Суда ООН свидетельствует о том, что сформулированная Комиссией международного права статья достаточно точно отражает соответствующие положения международного права.

Что же касается доктрины, то показательно, что правомерность ссылок на необходимость и ее пределы начали обсуждаться уже во время зарождения доктрины международного права. Об этом писали уже Б.Айала, А.Джентили и, разумеется, Г.Гроций *(487). Многочисленные злоупотребления необходимостью в XIX в. вызвали отрицательную реакцию доктрины. Еще более возросло число авторов, возражавших против концепции необходимости, в XX в. Тем не менее, соотношение числа противников и сторонников концепции, в общем, остается в пользу последних.

После Второй мировой войны большинство авторов склонялись к признанию состояния необходимости как обстоятельства, исключающего ответственность или противоправность *(488). При этом они подчеркивали, что "крайняя необходимость" должна пониматься ограничительно. Некоторые считали, что во избежание злоупотреблений следовало бы ограничить это понятие лишь случаями, представляющими угрозу самому существованию государства. Другие критиковали такой подход и считали, что ссылка на необходимость должна применяться и в тех случаях, когда основными интересами, поставленными под угрозу, являются не только обеспечение существования государства, но и иные существенные интересы.

В то же время значительное число авторов выступали против допустимости ссылок на необходимость *(489). При этом главным аргументом были ссылки на возможность злоупотреблений. Но даже среди этих авторов некоторые допускали ограниченную возможность ссылок на необходимость. Отрицая существование общего правила "крайней необходимости", Г.Дам допускал, что такое состояние может представлять основание, исключающее противоправность *(490). Р.Куадри, Э.Хименес де Аречага допускают возможность ссылки на крайнюю необходимость, когда возможность злоупотреблений ограничена, в частности, когда возникает необходимость защищать гуманитарные интересы населения *(491).

Наконец, ряд авторов, возражавших против "необходимости" в качестве особого обстоятельства, исключающего ответственность, вместе с тем, широко толковали понятия "законная самооборона" *(492) и "форс-мажор" *(493). Такое толкование давало возможность включать в эти понятия обстоятельства, которые принято относить к состоянию необходимости.

После принятия Комиссией международного права первого варианта статьи "Состояние необходимости" Н.А.Ушаков писал, что "в принципе, в исключительных случаях возможно возникновение ситуации, когда крайней опасности подвергаются весьма существенные интересы государства, заставляющие его избрать поведение, не соответствующее его международному обязательству". Тем не менее, в Комиссии он выступил против принятия статьи, считая, что она порождает больше трудностей, чем их решает *(494).

Таким образом, относительно состояния необходимости доктрине известны две точки зрения. Одни авторы занимают негативную позицию и считают, что существует лишь одно обстоятельство - непреодолимая сила, т.е. - форс-мажор. Эта точка зрения была характерна для французских юристов *(495). Состояние необходимости чаще рассматривается позитивно в работах немецких, англосаксонских и итальянских юристов.

При чтении литературы по рассматриваемому вопросу обращает на себя внимание то, что в большинстве случаев выводы основываются на теоретических рассуждениях, а не на анализе соответствующей практики. Этот момент отмечался и Р.Аго в его добавлении к восьмому докладу об ответственности государств *(496). Кроме того, анализ различных точек зрения показывает, что расхождения не столь существенны, поскольку, как мы видели, противники признания "необходимости" в качестве самостоятельного обстоятельства, исключающего ответственность, вместе с тем, допускают возможность учета этого обстоятельства в определенных случаях. С другой стороны, позитивно относящиеся к "необходимости" подчеркивают, что условия применения соответствующей нормы должны быть предельно ограничивающими, чтобы по возможности избежать случаев злоупотребления.

Из сказанного следует, что в целом как международная практика, так и доктрина признают существование исключительных обстоятельств состояния необходимости, оправдывающих невыполнение обязательств, при строго определенных условиях. Думается, что в этом плане и сформулированы соответствующие положения в статьях об ответственности государств:

Статья 25. Состояние необходимости

Как видим, исключительный характер состояния необходимости нашел выражение в негативной формулировке - "государство не может ссылаться на состояние необходимости... за исключением тех случаев". Такая формулировка призвана ограничить возможность злоупотреблений. Она соответствует формулировке ст. 62 Венских конвенций о праве международных договоров, касающейся коренного изменения обстоятельств. Совпадение формулировок касается, в частности, п. 1 ст. 62, определяющих два условия, лишь при наличии которых ссылка на состояние необходимости допустима, а также п. 3 о нарушении ссылающимся на это состояние субъектом международного обязательства *(497).

Первое условие состоит в том, что ссылка на состояние необходимости может иметь место лишь для защиты существенного интереса от большой и неминуемой опасности ( п. 1а). Определение того, является ли интерес "существенным", осуществляется с учетом всех обстоятельств и не может быть заранее обусловлено точными критериями. Оно осуществляется с учетом конкретных интересов государства и его населения, а также международного сообщества в целом. В решении по делу о проекте "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд ООН определил, что опасность должна быть "объективно установленной, а не восприниматься просто как возможная".

Опасность должна быть не только большой, но и неминуемой, т.е. ближайшей. Однако она не должна еще реализоваться. Вместе с тем, Суд допустил следующее: "Это не исключает... того, что "опасность", возникающая в долгосрочном плане, может быть признана неминуемой после того, как она будет установлена в соответствующий момент времени, что реализация этой опасности, насколько отдаленной она ни была, не является поэтому сколько-нибудь менее определенной и неизбежной" *(498).

Однако степень неопределенности в отношении будущего не обязательно лишает государство права ссылаться на состояние необходимости, если наличие опасности четко установлено на основании убедительных доказательств.

Следующее условие для ссылки на состояние необходимости состоит в том, что соответствующее поведение не должно наносить серьезного ущерба существенному интересу другого государства или государств или международного сообщества в целом ( п. 1b). Иначе говоря, интерес, на который делается ссылка, должен явно преобладать над всеми другими соображениями не только с позиций ссылающегося государства, но и с учетом добросовестной оценки других интересов, как индивидуальных, так и коллективных. Международный Суд отметил, что ссылающееся государство не может быть единоличным судьей, решающим вопрос о наличии состояния необходимости, и подтвердил необходимость учета любых коллидирующих интересов соответствующего другого государства *(499).

Далее. Избранный способ действия должен быть "единственным путем защиты" соответствующего интереса. Недопустима ссылка на состояние необходимости, если имеются другие пути (правомерные в других отношениях), даже если они являются более дорогостоящими или более затруднительными. В том же деле "Габчиково-Надьмарош" Суд не был убежден, что одностороннее приостановление и последующее прекращение осуществления проекта было единственным путем в сложившихся обстоятельствах *(500).

Слово "путем" ( п. 1а) не означает ограничения односторонними мерами. Оно охватывает и возможность взаимодействия с другими государствами или международными организациями. Любое поведение, выходящее за пределы того, что является совершенно необходимым для достижения цели, не может квалифицироваться как состояние необходимости.

Кроме условий, содержащихся в ст. 25.1, п. 2 той же статьи закрепил два общих ограничения, которые касаются любой ссылки на состояние необходимости. Это видно из формулировки "в любом случае". Первое ограничение касается обязательств, которые в ясно выраженной или подразумеваемой форме исключают возможность ссылки на состояние необходимости ( п. 2а). Так, некоторые конвенции в области гуманитарного права исключают возможность ссылки на военную необходимость.

Следующее ограничение - ссылки на состояние необходимости не допускаются, если несущее ответственность государство способствовало возникновению этого состояния. В решении по делу "Габчиково-Надьмарош" Суд счел, что поскольку Венгрия "способствовала своими действиями или бездействием" возникновению ситуации предполагаемой необходимости, она не может теперь ссылаться на нее в качестве обстоятельства, исключающего противоправность" *(501). Для того чтобы ссылка на состояние необходимости считалась недопустимой, содействие возникновению этого состояния должно быть достаточно существенным, а не просто случайным или малозначительным.

Состояние необходимости оправдывает лишь те действия, которые были жестко им обусловлены. Недопустим выход за пределы того, что было абсолютно необходимым, - bonum necessarium extra terminus necesitatis non est bonum.

Рассматриваемая ст. 25 не касается случаев, когда соответствующее поведение регулируется общими нормами международного права. Особое значение это имеет в связи с нормами, касающимися применения силы, и нормами о "военной необходимости" *(502). Правомерность поведения в соответствующих случаях должна определяться в соответствии с Уставом ООН.

Проект рассматриваемой статьи в целом был принят государствами. При этом было выражено мнение, что для того чтобы избежать злоупотреблений, необходимо существенно ограничить сферу ее охвата *(503). Это мнение было учтено Комиссией. Наиболее критическими были замечания британского правительства. Оно утверждало, что статья о состоянии необходимости создает условия для серьезных злоупотреблений. Соответствующее положение, по мнению Великобритании, можно было бы принять (хотя это весьма нежелательно), если бы в нем со всей ясностью указывалось, что оно может использоваться только для защиты интересов, настолько существенных, что их ущемление чревато подрывом экономической или социальной стабильности государства или серьезным ущербом для физических лиц или состояния окружающей среды в крупных масштабах. Думается, что в целом эти моменты нашли отражение в принятой статье и в комментарии к ней.