2. Политическое господство, легитимность и эффективность власти

Любая власть для осуществления своих функций нуждается в стабильности. К основным условиям стабильности политической власти относятся: господство, легитимность власти и ее эффективность.

Политическое господство представляет собой форму организации власти в обществе. Это, по определению М.Вебера, высокая вероятность того, что приказы будут безусловно исполняться большинством управляемых. Всякая власть стремится к установлению своего господства. Без господства власть не может долго продержаться и выполнять свои функции в обществе. Политическое господство предполагает наличие трех условий:

1) институциализация властных отношений, то есть появление у власти устойчивых институтов, устанавливающих такой порядок, который одним дает право принимать решения, отдавать приказы, запрещать или разрешать, а других обязывает повиноваться. В результате происходит организационное и законодательное оформление факта разделения общества на тех, кто господствует, и тех, кто подчиняется;

2) структуризация власти, четкое распределение полномочий и компетенций между различными институтами власти;

3) консолидация власти, отсутствие между институтами власти серьезных противоречий и конфликтов, взаимодействие между ними на принципах партнерства и сотрудничества.

Общество не является пассивным объектом влияния со стороны власти. Власть может по-разному оцениваться гражданами. Ценностное отношение к власти, то есть отношение с позиций господствующей политической культуры, норм нравственности, менталитета населения, отражается в понятии «легитимность власти».

Термин легитимность (legitime) означает «законность», или «узаконенность». Однако легитимность – явление политическое, а не юридическое. Это понятие отображает поведенческие, социологические характеристики власти (господства). Легитимность власти – это признание и принятие той или иной формы власти как законной, то есть правильной, надлежащей, справедливой, со стороны большинства управляемых. Именно согласие большинства с властью дает ей возможность править и управлять людьми. Следовательно, власть может быть законной, но не легитимной и, наоборот, легитимной, но не законной. Любой, даже самый антинародный, политический режим является легитимным, если он признается народом.

Всякая власть стремится к своей легитимизации. Не будучи легитимной, власть не сможет обрести поддержку в обществе. Леги­ти­­ми­зация – это процедура общественного признания какого-либо института, действия, события или лица. Она призвана обеспечить повиновение, согласие, политическое участие без принуждения. А если без принуждения этого не достигается, то легитимизация оправдывает принуждение, использование силы. Легитимизация сочетается с противоположным ей процессом делегитимизации – утраты властью общественного кредита доверия, лишения ее поддержки. Показателями степени легитимности власти выступают:

• результаты выборов;

• социологические рейтинги электорального поведения, доверия и др.;

• уровень принуждения в обществе;

• степень проявления гражданского неповиновения;

• массовость демонстраций поддержку власти (оппозиции);

• наличие попыток смещения правительства.

В зависимости от мотивации добровольного подчинения М. Вебер выделил три «идеальных», чистых типа легитимного господства (в реальности они смешаны между собой в тех или иных пропорциях): традиционный, харизматический и рационально-легальный.

Традиционное господство характерно для власти, основанной на силе традиции, на привычке, обычае повиноваться. Этот тип господства опирается на веру подданных в то, что власть является законной в силу того, что она существовала всегда. «Власть, – говорит Вебер, – можно назвать традиционной, поскольку ее законность покоится на освященности порядка, и эта его освященность… действует убедительно, поскольку власть приходит из прошлого (существовала всегда)». Источником законности власти является, таким образом, сакральный характер традиции. Правители в отношениях с подданными обладают правами и положением господ над слугами. Их власть, однако, ограничивается обычаями, религией и т.п. Правитель, который нарушает традицию, подвергает опасности законность собственного положения. В качества примеров традиционной легитимности можно привести монархические режимы в таких странах, как Саудовская Аравия, Оман, Кувейт, Непал, Бруней с их наследственно-династическим принципом передачи трона или отчасти обретший черты традиционной советской легитимности номенклатурно-пожизненный принцип занятия должности генерального секретаря ЦК КПСС.

Харизматическое господство основано на вере подданных в исключительные качества, чудесный дар, то есть харизму вождя (правителя), в его святость, величие, всемогущество, непогрешимость. «Харизма – это качество предметов, лиц, благодаря которому они особенно выделяются из ординарности, повседневности, рутины». В отличие от традиционного господства, харизматическое предполагает перемены, инновации, иногда весьма радикальные. К харизматическим лидерам Вебер относил революционных вождей, государственных деятелей, спасающих свои государства от кризисов, религиозных пророков и т.п. Это такой тип лидерства, который противопоставляется явно и сознательно традиционному порядку или некоторым его аспектам и базируется на утверждении морального авторитета своей точки зрения. Долг людей – слушать «пророка» и подражать его примеру, поскольку он качественно отличается от других людей, ибо причастен к источнику авторитета гораздо более высокого, чем любой другой из существующих. В современных условиях харизматический способ легитимации характерен прежде всего для переходных обществ, когда новая власть для признания населением не всегда может опереться на авторитет традиций или демократически выраженной воли большинства. В этом случае сознательно формируется величественный и даже божественный образ вождя, призванного своим авторитетом освящать институты власти.

Харизма – это исключительно персональное качество, которое в отличие от королевского титула по наследству не передается. Поэтому основной проблемой системы харизматического господства является передача власти, ее наследование. История знает три способа решения данной задачи:

1) выработка четких критериев, которым должен соответствовать наследник;

2) выбор наследника предыдущим харизматическим руководителем и распространение на него соответствующих особых качеств;

3) назначение наследника самыми преданными учениками и последователями харизматического вождя.

Эта проблема, как правило, теряет свою актуальность в процессе развития политической и социальной ситуации. Вебер считал, что харизма по своей природе – явление временное. Как только миссия «пророка» воплощается в перманентную структуру будней, институциализируется, ее суть коренным образом должна измениться. В процессе такого изменения авторитет, которым пользуется харизматический лидер в силу личных качеств, начинает превращаться во власть путем создания традиционных или рациональных политических структур. В первом случае вводится элемент наследования особых свойств, и харизма, будучи первоначально специфической революционной силой, становится специфической санкцией неподвижного традиционализма. Во втором – происходит преобразование харизматических качеств из субъективных в объективные, которые отделяются от конкретного лица. Они становятся свойствами не человека как такового, а учреждения или институциональной структуры. Харизма остается наследственной, но только для учреждения или определенной системы правил. Данный процесс Вебер назвал рутинизацией харизмы.

Рационально-легальное господство – это власть права и процедуры. Мотивом подчинения населения власти является правильно понятый людьми свой собственный интерес (рациональность), побуждающий их избирать правительство в соответствии с общепризнанными демократическими правилами и процедурами (легальность). Как само существование правительства, так и сфера его полномочий зависят от строгого соблюдения установленных людьми юридических норм. Основными чертами рационально-легального господства являются следующие:

• любая норма может быть введена как право и предполагается, что с нею будут считаться все, кто подчинен власти;

• право является комплексом абстрактных законов, а его действие заключается в применении этих законов к конкретным случаям;

• управляющие являются не самостоятельными правителями, а вышестоящими исполнителями определенных правом обязанностей на четко определенный период;

• управляемые являются не подданными, обязанными подчиняться не правителю, а свободными гражданами, обязанными подчиняться праву.

Принципы правового государства, реализующего механизмы легально-рационального господства, и протестантская этика являются двумя основными причинами того, почему западная цивилизация достигла столь высокого уровня развития, подчеркивал Вебер.

Существуют и другие мотивы подчинения и, соответственно, другие типологии легитимности. Так, можно выделить идеологический и религиозный, негативный и позитивный типы легитимности. Идеологическая легитимность предполагает, что оправдание власти происходит с помощью идеологии, вносимой в массовое сознание. В зависимости от того, кому апеллирует идеология и какие идеи при этом она использует, идеологическая легитимность подразделяется на классовую и националистическую. Одним из видов идеологической легитимности является идентификация объекта власти с ее субъектом. Этот вид характерен только для тоталитарных обществ и достигается при интенсивной пропаганде. Так, в СССР идентификации объекта с субъектом власти служили лозунги «Народ и партия едины!», «Дела партии – дела народные», «Решения съезда – выполним». Религиозную легитимность можно наблюдать в тех странах, где власть считается осененной Богом. Негативная легитимность основывается на критике политики предшествующей власти и на обещаниях, отвечающих запросам и ожиданиям общества. Позитивная легитимность опирается или на традиции повиновения, или на харизму лидера, или на рациональность и легальность выбора властвующей элиты и ее эффективную социально-экономическую политику.

В зависимости от объекта легитимации различают структурную легитимность, основанную на доверии граждан к устройству государства, политической системы, и персональную легитимность, основанную на доверии граждан к конкретному лидеру, главе государства и т.д.

В зависимости от субъекта легитимации выделяют прежде всего внутреннюю легитимность, означающую признание власти законной со стороны большинства граждан данного государства, и внешнюю легитимность, которая предполагает такое признание со стороны международного сообщества.

Свою легитимность власть стремится зафиксировать с помощью законов, оформить юридически. Юридическое оформление власти обозначается термином легальность власти, то есть закрепление в правовых актах происхождения власти, ее полномочий и методов действий.

Для власти ее законный статус дает дополнительные гарантии правления и возможность международного признания. Для общества также появляется возможность действовать в пространстве четко сформулированных правил, однако такая возможность может быть реализована при условии, что все стороны, прежде всего власть, будут придерживаться установленных законов, которые отвечают установкам и потребностям общества. Иными словами, законодательное обеспечение власти имеет смысл только в том случае, если сам закон будет легитимным, то есть восприниматься людьми как должный, основывается на праве, которое признает большинство общества. В ином случае законодательство останется лишь декоративным оформлением власти и ее отношений с обществом. Законы в таком обществе воспринимаются как позитивные санкции беззакония. Поэтому действия в обход законов и принцип двойных стандартов становятся непреложным способом его функционирования.

Существует не только ценностное, но и инструментальное отношение к власти, когда управляемые оценивают ее с точки зрения того, что она дает или может дать людям. Такое инструментальное отношение между гражданами и властью характеризуется понятием эффективность власти.

Эффективность власти – это ее результативность, степень выполнения ею своих функций в политической системе и в обществе, реализации ожиданий граждан и, прежде всего, влиятельных слоев, элит. Как показывает историческая практика, власть часто оказывается экономически и социально неэффективной. Для измерения эффективности государственной власти используются вполне конкретные показатели:

•демографические (соотношение между смертностью и рождаемостью в стране, средняя продолжительность жизни мужчин и женщин, показатели здоровья населения, состояние экологии и др.);

• уровень материального благосостояния (ВВП на душу населения, реальная заработная плата, минимальный потребительский бюджет, прожиточный минимум, паритет покупательной способности и др.);

• уровень физической безопасности граждан (количественные показатели и структура преступности, процент раскрываемости преступлений и др.);

• уровень образования населения (доступность образования, количество учебных заведений, уровень грамотности, количество специалистов с высшим и средним специальным образованием и др.);

• занятость населения (уровень безработицы, создание рабочих мест и др.);

• уровень налогов (количество, величина налогов и т. д.);

• величина управленческого аппарата (количество чиновников на душу населения, расходы на содержание управленческого аппарата и др.);

• степень конфликтности в обществе.

В случае серьезной утраты властью своего ресурса и резким снижением большей части показателей эффективности мы наблюдаем явление, которое обозначается как кризис власти, или неспособность власти осуществлять свои управленческие функции.

Несмотря на мотивационные различия, легитимность и эффективность власти взаимосвязаны. В конечном счете, любые типы легитимности власти во многом определяются надеждами населения на ее социально-экономическую эффективность. Многие авторитарные режимы, первоначально страдавшие от дефицита легитимности, впоследствии в значительной мере приобрели ее благодаря успешной экономической политике, укреплению общественного порядка и повышению благосостояния населения. Однако достичь эффективности, не обладая легитимностью, достаточно сложно. Более того, в переходных обществах легитимность является куда более важным фактором стабильности власти, нежели ее эффективность. Политическим лидерам многое прощается, если проводимая ими политика соответствует культуре и менталитету населения.