Глава 10. Антикоррупционный мониторинг §1. Предмет, задачи и цели антикоррупционного мониторинга

По меткому замечанию криминологов, борьба с преступностью начинается с информационно-аналитической деятельности*(33), в прикладном значении важной для выявления закономерностей преступных практик и разработки мер противодействия им, хотя это и представляет собой громадное, но редко востребованное подспорье для определения "ударных координат", которыми должны пользоваться правоохранительные органы. Не менее значима такая деятельность для поиска перспектив (прогнозирования) развития преступных явлений, особенно тех из них, что имеют способность трансформировать свое качество (менять формы, виды, содержание) при воздействии на них со стороны законодательных мер, правоохранительной практики, изменения социально-экономической либо политической обстановки, управленческих решений, а также состояния криминальной среды. Такие негативные качества изменений, причем весьма оперативно, вбирают в себя современные проявления коррупции, вне зависимости от их распространения (на национальном, межрегиональном или международном уровнях).

В подобных условиях одного лишь принятия правовых и организационно-политических мер против коррупции недостаточно. Настоятельной необходимостью становится разработка и внедрение систем, позволяющих анализировать и оценивать то, как исполняются вышеназванные меры.

Примечательно, что разработка основных международных правовых антикоррупционных актов (Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию) сочеталась с образованием контролирующих инстанций, следящих за их исполнением (Конференция государств-участников и Группа государств против коррупции (ГРЕКО)). Следующим шагом стало создание и внедрение систем мониторинга исполнения конвенционных требований в законодательстве и практике государств. Результатом этих поступательных мер стало формирование общих основ антикоррупционной политики в мире и в каждой отдельной стране, принявшей на себя обязательства по устранению коррупции.

Отмечая подходы к обеспечению задач противодействия коррупции на международной арене, следует обратить внимание на то, что в отечественной истории борьбы с коррупцией имелись как похожие, так и недостаточные инициативы соответствующего обеспечения.

Проведение кампании*(34) (совокупность мер, направленных на достижение важной цели, как правило, на снижение степени неблагоприятного явления), часто краткосрочное, нередко основывалось только на законодательных и политико-организационных решениях. Если же инициативы в борьбе с коррупцией имели характер государственной политики, то политические и законодательные решения становились не единственными (исключительными), а обеспечительными мерами, представленными в определенном порядке звеньев одной цепи. Первоначально следовало организационно-политическое решение. Затем возникала необходимость в научно-экспертном сопровождении борьбы с коррупцией. И только потом, на основе учета результатов такого сопровождения происходило совершенствование (корректировка) законодательства и правоприменения. Таким образом, научно-экспертное сопровождение в данной цепи государственной антикоррупционной политики становилось главным компасом ее проведения.

В ретроспективе успешным примером научно-экспертного сопровождения борьбы с коррупцией является работа учрежденного в 1825 г. при Сенате особого комитета по истреблению лихоимства и лиходательства. Двухгодичная деятельность комитета, основанная на тщательном анализе практики правоприменения, задала долгосрочный импульс для реализации системы мер противодействия коррупции на последующие несколько десятилетий*(35).

В современный период научно-экспертное сопровождение государственной политики противодействия коррупции выступает насущной потребностью государств, участвующих в международных антикоррупционных конвенциях, которым приходится периодически заниматься составлением обзоров и отчетов о состоянии дел в сфере противодействия коррупции.

Отмечая необходимость разработки национальных систем антикоррупционного мониторинга, нельзя допускать мысли о том, чтобы они выступали альтернативой по отношению к существующим и активно развиваемым глобальным системам мониторинга в сфере борьбы с коррупцией, которые используют в своей деятельности многие международные, в том числе неправительственные, организации ("Транспэренси Интернэшнл", Организация экономического сотрудничества и развития). Оснований для духа соперничества между системами антикоррупционного мониторинга (существующими и создаваемыми) не может быть. Во-первых, потому что разным всегда будет выступать предмет мониторинга. Во-вторых, свойства коррупционных проявлений (их разнообразие и латентность) диктуют необходимость использовать разные системы мониторинга с неодинаковыми критериями поиска недостатков и проблем.

Здесь можно провести уместную аналогию коррупции во всем многообразии ее проявлений с "букетом болезней" в человеческом организме. Для определения эпикриза и способов лечения заболевания врачи, впрочем, нередко и сами больные, считают допустимым прибегать к разнообразным методам диагностики. Следуя такой аналогии, возникают понятийные параллели между диагностикой и мониторингом.

Надобность разработки национальной (внутригосударственной) системы антикоррупционного мониторинга может обосновываться и другими положениями. Данная система позволяет исключить иждивенческие настроения, выражающиеся в проявлениях пренебрежения и внешнего спокойствия к необходимости организации мониторинга в условиях, когда он осуществляется другими субъектами. Однако здесь возникают скрытые риски, вызванные такими пренебрежениями, суть которых заключается в том, что результаты производимого "чужими руками" мониторинга могут стать предметом манипулирования. Эти опасения нельзя признать беспочвенными.

При отсутствии национальных систем антикоррупционного мониторинга потенциальные инвесторы для профилактики финансовых рисков обращаются к данным "Транспэренси Интернэшнл", которая использует собственные барометры антикоррупционных замеров. Однако не для всех стран расположение в рейтинге государств по индексу восприятия коррупции складывается благополучно: часто многие из них становятся уязвимы в оценках этой организации, нередко оказываются из года в год "подвешенными" на одном уровне индекса. И это притом, что методологические подходы "Транспэренси Интернэшнл" можно оценивать достаточно критично. Так, очевидные дефекты антикоррупционного мониторинга указанной организации проявляются закономерно. Например, неодинаковой бывает частота (периодичность) исследований (в одних государствах свыше десятка, в других - единицы) или ограничена выборка респондентов (учитывается только мнение виктимной группы опрашиваемых, в частности мелких предпринимателей, которые испытывают административное давление). Самым существенным недостатком выступает непригодность результатов мониторинга для разработки или оптимизации конкретных мер противодействия коррупции, поскольку основной итог исследований выражается в оценке общественного восприятия уровня коррупции (изменений его динамики в трендах "увеличение-снижение") в разные годы.

Методологические подходы к проведению антикоррупционного мониторинга давно выработаны криминологической наукой. Их концептуальное отличие заключается в непосредственной направленности на поиск и разрешение проблем борьбы с коррупцией, оценку результативности деятельности в этой сфере, прежде всего правоохранительных органов, разработку мер упреждающего характера. Практический интерес могут представлять основы криминологического механизма мониторинга, предусматривающие сквозной и сравнительный анализ уголовной и судебной статистики.