§ 2. Системы органов местного самоуправления и управления

В зависимости от применения той или иной концепции (единой государственной власти или разделения государственной власти и ме­стного самоуправления, признания или непризнания «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц и др.), а также от национальных особенностей и традиций различных госу­дарств различаются четыре основные системы осуществления публич­ной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберий­ская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, ок­ругах, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два — четыре года. Он состоит из трех — семи членов, в крупнейших городах — из 35—50 человек. На­ряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц — шерифа (в США это в основном на­чальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах — графствах), казначея и др. Эти долж­ностные лица, те члены совета, которым поручен какой-либо уча­сток работы, отраслевые постоянные комиссии, созданные из чле­нов совета (в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии (комитеты), комитеты по строительству, по вопросам образования, по местным дорогам и др.), занимаются местной управленческой деятельностью (вопросами общегосударственного управления ведают делегатуры министерств на местах). Советы или комиссии (комите­ты) советов подбирают служащих, которые утверждаются советом. Мэры, управляющие в общинах, избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае это «сильный» мэр, по­лучивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко даже обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором — «слабый», во многом зависящий от совета, его избрав­шего. В Швеции также избираются на всех уровнях советы на четыре года. Они создают исполнительный комитет, но освобожденных ра­ботников в нем не более трех.

Данная система не предусматривает назначения из центра на места чиновников для контроля за законностью действий выборных советов.

Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов.

В развивающихся странах — бывших британских колониях, несмотря на влияние англосаксонского права, такая система местного самоуправления не получила распространения; там созданы более централизованные системы, сочетающие выборность и назначаемость местных органов (Индия, Малайзия, Кения и др.).

Романо-германская (континентальная) система местного самоу­правления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимство­вана Турцией, Сенегалом, Монголией, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения того или иного способа формирования местных органов (выборности или назначаемости) обычно служат два момента: различение общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной административно-территориальной единицы территориальным коллективом. В общинах (поселках, городах, объединениях нескольких деревень — они иногда называются коммунами) существуют только выборные органы местного самоуправления — совет и мэр с одним и несколькими заместителями (мэр может выбираться непосредственно гражданами или советом, но в Нидерландах назначается монархом, фактически правительством). В некоторых городах совет нанима­ет на срок (иногда до 12 лет) специалиста-менеджера по управлению. Он также называется мэром, бургомистром. Иногда совет избирает •коллегиальный орган: в Польше — правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов — представи­телей государственной власти в коммуне нет. В региональных («искусственных») единицах дело обстоит иначе.

Существует несколько вариантов управления «искусственными» административно-территориальными единицами. В соответствии с первым вариантом в некоторых административно-территориальных единицах областного или районного звена, которые не рассматрива­ются как территориальные коллективы, действуют только назначен­ные центром чиновники — органы государственной власти (губерна­торы в Финляндии и Турции, управители областей в Болгарии регирунгспрезиденты — представители правительства земель в округах Германии). В соответствии со вторым вариантом в тех административ­но-территориальных единицах, которые рассматриваются как терри­ториальные коллективы, одновременно действуют выбор» советы — органы местного самоуправления и назначенные из центра чиновники, которые являются представителями президента, прави­тельства, министра внутренних дел (в регионах и департаментах Франции, в областях Италии, в Венгрии, на Украине). Эти чиновники по уполномочию центра осуществляют на местах государственная власть, обладая непосредственными управленческими полномочиями или только контролируя законность действий органов местного само­управления. В последнем случае совет избирает свой исполнительный орган, единоличный или коллегиальный (председателя, джунту и др который руководит администрацией, подчиненной совету. Чинов­ник — представитель государства имеет свою администрацию. В его ведении обычно находятся вопросы охраны порядка.

Раньше, до 80-х гг., в некоторых странах Европы представитель го­сударства в регионе контролировал целесообразность принимаемых со­ветом решений, в связи с чем употреблялся термин «административная опека». В частности, до вступления в силу акта органа местного само­управления префект (комиссар, губернатор и др.) визировал каждый такой акт, без чего решение совета не вступало в силу. Теперь этот кон­троль осуществляется во многих странах только с точки зрения закон­ности принимаемых решений. Он является гораздо менее жестким: ко­миссары (префекты и др.) проверяют акты советов, но прежнее визи­рование отменено; оспорить законность актов они могут лишь б местном административном суде. Существуют и более жесткие поряд­ки: в Нидерландах королевский комиссар (на деле — назначенный правительством) возглавляет провинциальное правительство (избран­ное советом), некоторые постановления нижестоящих муниципаль­ных советов должны быть одобрены вышестоящими (например, о рас­ходах), а о местных налогах — короной. Наконец, в единичных странах (Швеция) возможен и контроль за целесообразностью местных реше­ний (в том числе общин). В ряде стран назначенные сверху представи­тели государственной власти могут обратиться к главе государства или

к правительству с предложением о роспуске избранного совета и прове­дении новых выборов в связи с систематическим нарушением советом законодательства или его неработоспособностью.

Иберийская система управления на местах существует в Брази­лии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В ряде стран она имеет сущест­венные особенности: в Мексике она несколько иная, чем в Никара­гуа, а в Аргентине совсем не похожа на систему, существующую в Колумбии; в некоторых странах эта система близка к охарактеризо­ванной выше романо-германской, хотя в странах Латинской Амери­ки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство ме­стных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц (в том числе общин, муниципий) избирает совет и главное должностное лицо дан­ной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэ­ра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В некоторых стра­нах главное должностное лицо избирается не населением, а советом. Регидор (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (прези­дентом, министром внутренних дел) как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Словом, алькальд (регидор и др.) сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью. Правда, контроль почти не применяется: алькальду как председателю совета предоставляются широкие возмож­ности не принимать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

При всех системах в демократических странах на места назначают­ся представители (делегатуры) министерств, которые ведают вопроса­ми общегосударственного значения. Они возглавляют отделы и управ­ления соответствующих министерств на местах (кроме общин).

Система Советов в странах тоталитарного социализма принци­пиально отличается от рассмотренных выше. Совет считается орга­ном государственной власти и в свою очередь избирает другой госу­дарственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-тер­риториальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (об­разованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленно­стью и т.д.).

Такая система создается во всех административно-территориаль­ных единицах. Лишь в мелких населенных пунктах Совет может из­брать не исполком, а председателя и секретаря Совета, которые и веда­ют исполнительной деятельностью. Иногда наряду с исполнительным комитетом Совет избирает постоянный комитет, который между сес­сиями Совета осуществляет его полномочия (в КНР это постоянный комитет местного собрания народных представителей). Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но со­веты как органы государственной власти подчинены по вертикали вы­шестоящим представительным органам. Советы могут решать не толь­ко местные, но и общегосударственные вопросы. При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически на­правляется ее местными органами и организациями.

В отличие от депутатов парламента члены Советов (местных орга­нов самоуправления) при всех системах могут быть досрочно отозваны избирателями. Такой отзыв возможен в ряде стран и в отношении из­бираемых глав местной администрации.

Свои особенности существуют в местном самоуправлении и управ­лении во многих мусульманских странах. Они связаны с ролью мест­ной аш-шуры, методами консультаций и теологическими (религиоз­ными) подходами.

Своеобразные формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие админи­стративно-территориальные единицы. Назначенные должностные ли­ца осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

Порядок формирования, структура и организация работы органов местного самоуправления

Муниципальные выборы. Органы местного самоуправления состо­ят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполни­тельного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регу­лируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законо­дательных органов субъектов федерации.

В странах с давними демократическими традициями при выбо­рах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего изби­рательного права. Однако этот принцип нередко нарушается сохра­нением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлос­ти). Пассивным избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21—25 лет. Как правило, не допускается избрание в му­ниципальный совет его служащих, а также лиц, объявленных несос­тоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза мень­ше, а неквалифицированных — в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54% советников старше 55 лет. женщины составляют лишь одну восьмую часть от общей численности советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу либо быть владельцем или арен­датором недвижимого имущества, находящегося на территории му­ниципалитета.

В больших масштабах наблюдается абсентеизм избирателей. Как правило, в муниципальных выборах в таких, например, странах, как США, Англия, участвует от 25 до 60% избирателей.

Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных стра­нах и даже в пределах одной страны, например в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной опреде­ленным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз). Существует три вида избирательных округов по выборам в муниципальные советы: одномандатные, многоман­датные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ. Наиболее распростра­нены многомандатные избирательные округа. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов — по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партий и других организаций или как независимые. В США и в не­которых других странах выборы во многие муниципалитеты прово­дятся на непартийной основе: все кандидаты баллотируются как «не­зависимые» и партийные фракции в муниципальных советах фор­мально отсутствуют. Для определения итогов выборов используются различные варианты мажоритарной и пропорциональной систем, причем заметно стремление к мажоритарным системам.

Во Франции в коммунах используются два порядка избрания чле­нов муниципальных советов в зависимости от численности населе­ния коммуны. В коммунах с населением менее 3500 жителей выбо­ры проводятся по мажоритарной системе в два тура. В коммунах с численностью населения 3500 и более жителей сочетаются мажори­тарная и пропорциональная системы. Если в первом туре голосова­ния за список кандидатов подано абсолютное большинство голосов, он получает половину мест; вторая половина мест распределяется пропорционально числу полученных голосов между всеми оставши­мися списками, включая список большинства. Если в первом туре не получено абсолютного большинства голосов, проводится второй тур голосования. В период между двумя турами допускается объеди­нение списков кандидатов. Список, получивший в этом случае боль­шинство голосов избирателей (абсолютное или относительное), по­лучает половину мест. Вторая половина мест распределяется между всеми списками, как и в предыдущем случае. Генеральные советы департаментов избираются в пределах своего избирательного окру­га — кантона по мажоритарной системе в два тура голосования. Ре­гиональные советы — избираются на основе всеобщего и прямого избирательного права по списку в один тур по системе пропорционального представительства. Каждый департамент региона выступает в качестве самостоятельного избирательного округа, в котором выс­тавляются списки кандидатов от разных партий. Каждый из этих списков получает представительство в региональном совете, если число поданных за список голосов превысит 5% от общего числа го­лосующих.

Следует отметить, что из принципа выборности муниципальных советов законодательство делает немало исключений, особенно в отношении формирования региональных органов. В США, напри­мер, советы графств нередко составляются из представителей ниже­стоящих муниципальных властей.

Структура, компетенция и порядок деятельности муниципальных советов. Исполнительный аппарат. Муниципальные советы избира­ются на различные сроки. Так, в США период их полномочий со­ставляет 2, 3 или 4 года, в Великобритании — 4 года, причем в зави­симости от вида совета ежегодно переизбирается одна треть совет­ников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департа­ментов избираются на 6 лет, причем через каждые 3 года переизби­рается половина состава генерального совета. В Италии срок полно­мочий муниципальных советов — 5 лет, в ФРГ — 4 или 5 лет, собра­ний в Японии — 4 года.

Для местного управления указанных стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в США в эти советы избирается от 5 до 22 человек (в большинстве городов от 5 до 9) и, как исключение, — до 50 человек; в коммунах Франции — обычно от 9 до 69 (в Париже — 163, Марселе — 101, Лионе — 73); в Италии — от 15 до 80; в ФРГ — от 5 до 80 человек; в Великобрита­нии — до 70—75; в Японии — от 12 до 100, а в муниципальные сове­ты Токио и префектур — до 120 советников. Характерно, что в ре­зультате муниципальной реформы в Великобритании в 1972—1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т.е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе).

Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохране­ния заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муници­пальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или по­лучают вознаграждение от муниципальных советов. Оплата муници­пальных советников в виде ежегодных выплат определенной суммы

или платы за посещение заседаний совета предусмотрена в Японии. США и Великобритании. Во Франции муниципальный совет может (но не обязан) установить своим членам определенную плату.

В большинстве рассматриваемых стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относится принятие местного бюджета, издание норматив­ных решений по вопросам, отнесенным к их компетенции и не уре­гулированным вышестоящими органами, установление местных на­логов, разрешение вопросов о получении займов и их расходовании, об использовании муниципальной собственности, в большинстве стран — формирование руководящих исполнительных органов му­ниципалитета и контроль за ними, назначение местных референду­мов и некоторые другие дела. Особое положение занимают муници­пальные советы в США, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, санитарным делом, водоснаб­жением, парками, противопожарной службой во многих случаях изъято там из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Выборные или назначаемые органы специ­альных округов (управления, комитеты и т.д.) тесно связаны с адми­нистрацией штатов, не подчинены муниципальным советам.

Зачастую происходит присвоение функций муниципальных со­ветов исполнительными органами. В некоторых странах (например, в ФРГ) советы правомочны делегировать свои полномочия испол­нительным органам. Нередко функции муниципальных советов сво­дятся к механическому одобрению проектов, подготовленных чинов­никами. Многие действительно важные решения вырабатываются и проводятся в жизнь даже без ведома муниципальных советников.

Основной формой работы муниципальных советов являются за­седания, проводимые в сессионном порядке. Во Франции и Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, а ге­неральные советы французских департаментов — дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие — до 30 дней; в Японии продолжительность сессий — не более недели. В Италии муници­пальные советы должны собираться не реже двух раз в год. В Вели­кобритании муниципальные советы графств собираются на очеред­ные заседания ежеквартально, а другие советы — ежемесячно. В США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно.

Инициатива созыва внеочередных заседаний муниципальных со­ветов, как правило, принадлежит мэру, группе советников (одной пятой, одной трети и более), а в странах, где надзор за муниципали­тетами осуществляют агенты центрального правительства, — префек­там, губернаторам и чиновникам. Следует отметить, что активность рядовых членов муниципальных советов нередко ограничивается раз­личными запретами. Так, в Японии советники не вправе вносить в совет проекты финансовых актов; проект решения может быть вне­сен советниками лишь в том случае, если он подписан не менее од­ной восьмой членов совета.

Заседания советов обычно носят открытый характер, но муници­палитет может принять решение о проведении закрытого заседания. Как общее правило муниципальные советы образуют различные комиссии или комитеты — постоянные и временные. Так, в Вели­кобритании две трети советов графств имеют до девяти комитетов и одна треть — более девяти. В обязательном порядке образуются ко­митеты по вопросам образования, социальных дел и финансов. Од­нако в США муниципальные советы могут и не иметь комиссий. Фун­кции комиссий носят главным образом подготовительно-совеща­тельный характер, хотя в Англии, а также в США (при комиссионной форме организации исполнительного аппарата) комиссии обладают и распорядительными правами. В Великобритании и некоторых дру­гих странах совет может объявить, что он заседает в качестве комис­сии. В этом случае не применяется формальная процедура ведения заседания, удаляется публика. Тем самым создаются условия для об­работки советников при закрытых дверях, с тем чтобы добиться пред­варительного одобрения какого-либо спорного проекта.

Видную роль в муниципальном управлении играет исполнитель­ный аппарат. Он состоит из административных органов общей ком­петенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управля­ющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департа­менты, комитеты, бюро, инспектуры и т.п.).

Административные органы общей компетенции занимают руко­водящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большое влияние в делах местного управления зачастую имеют мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и увольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными со­ветами. В ряде стран, например во Франции, ФРГ, Японии, мэры официально рассматриваются не только как высшие должностные лица органов местного самоуправления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.