2. Международно-правовое регламентирование предотвращения

загрязнения моря с судов

Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает общие принципы в области охраны морской среды, а также предусматривает конкретные меры для предотвращения загрязнения моря из различных источников, включая суда.

Защите и сохранению морской среды посвящена часть XII Конвенции. Статья 192 Конвенции устанавливает, что государства обязаны защищать и сохранять морскую среду.

Весьма серьезным шагом в развитии морского права стало предусмотренное в положениях Конвенции 1982 г. расширение юрисдикции государства порта захода судна. Статья 219 Конвенции устанавливает, что если судно, находящееся в порту прибрежного государства, нарушает международные нормы и стандарты, касающиеся годности судов для плавания, и тем самым создает угрозу нанесения ущерба морской среде, то власти государства вправе запретить выход данного судна в море. Такому судну может быть дано разрешение лишь перейти на ближайшую подходящую судоремонтную верфь и после устранения причин нарушения продолжать рейс.

В соответствии со ст. 218 государство порта имеет право привлечь к ответственности виновных лиц за загрязнение открытого моря при условии, что виновное судно добровольно находится в порту государства. Любое разбирательство, возбужденное государством порта, приостанавливается на 6 месяцев для обеспечения возможности государству флага судна затребовать материалы и возбудить самостоятельное разбирательство в отношении виновных. Судно и виновные члены экипажа освобождаются под соответствующий залог, который возвращается, а разбирательство прекращается, если государство флага судна привлекло виновных к ответственности по своим законам. И только в том случае, когда возбуждающему разбирательство государству причинен тяжелый ущерб или когда государство флага неоднократно не выполняло свое обязательство по эффективному обеспечению выполнения международных норм и стандартов в отношении нарушений, совершенных его судами, государство порта в полном объеме осуществляет юрисдикцию, не приостанавливает разбирательство и применяет санкции по своим законам за загрязнение, совершенное иностранным судном за пределами его территориального моря.

Что касается загрязнения в территориальном море прибрежного государства, то последнее вправе задержать судно-нарушитель и доставить его в порт с целью привлечения к ответственности. Для привлечения за загрязнение в исключительной экономической зоне используется более сложная правовая формула.

Если это нарушение не носило характера большого сброса и не привело ни к значительному загрязнению, ни к тяжелому ущербу, прибрежное государство может лишь потребовать информацию, необходимую для установления нарушения. Если же иностранное судно допустило большой сброс, вызвавший значительное загрязнение или угрозу значительного загрязнения, прибрежное государство вправе осуществить фактическую инспекцию такого судна. Это право признается за прибрежным государством с большими оговорками: если судно отказалось предоставить необходимую информацию или если информация, предоставленная судном, заведомо противоречит очевидным фактам и такая инспекция оправдана обстоятельствами дела. И только если иностранное судно совершило в экономической зоне незаконный сброс, который привел к тяжелому ущербу или угрозе тяжелого ущерба побережью или связанным с ним интересам прибрежного государства либо любым ресурсам его территориального моря или исключительной экономической зоны, то прибрежное государство, имея достаточные доказательства, может возбудить судебное или иное разбирательство в соответствии со своими законами. В этом случае судно может быть задержано и доставлено в порт для осуществления юрисдикции. Прибрежное государство вправе возбудить разбирательство в отношении любого нарушения его законов и правил, а также применимых международных норм и стандартов в пределах экономической зоны, если после нарушения судно добровольно зайдет в порт прибрежного государства или к его прибрежному терминалу (п. 1 ст. 220). Но при этом должно соблюдаться правило ст. 228, предоставляющее государству флага преимущественное право по привлечению к ответственности виновных лиц. Разбирательство, возбужденное прибрежным государством (или государством порта, т.к. судно находится в порту), приостанавливается на 6 месяцев, если государство флага возбуждает самостоятельное разбирательство. Если же разбирательство связано с тяжелым ущербом прибрежному государству, то преимущества у государства флага нет.

Конвенция об открытом море 1958 г. обязывает государства принимать меры по предупреждению загрязнения моря нефтью (ст. 24) и радиоактивными отходами (ст. 25).

Конвенция о континентальном шельфе 1958 г. содержит положение о том, что прибрежное государство обязано принимать в зонах безопасности все надлежащие меры охраны морских живых ресурсов от вредных воздействий (ст. 5).

Драматическая катастрофа танкера "Торри Каньон" в 1967 г. и последовавшая затем цепь аварий с большими танкерами послужила толчком к заключению в 1973 г. Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов, больше известной в морских кругах под названием Конвенции МАРПОЛ, ставшей универсальным международным договором в области охраны морской среды.

На Международной конференции по безопасности танкеров в Лондоне 17.12.1978 был принят Протокол, являющийся по отношению к МАРПОЛ-73 самостоятельным документом и фактически являющийся новой Конвенцией. Участие в Протоколе не связано с участием в Конвенции 1973 г. - Протокол включает в себя эту Конвенцию, которая, таким образом, в своем первоначальном виде уже никогда не вступит в силу.

Конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., измененная Протоколом 1978 г. (МАРПОЛ - 73/78), вступила в силу 2 октября 1983 г.

В последующем существенные изменения в МАРПОЛ внес Протокол 1997 г.

Таким образом, полное официальное название МАРПОЛ - Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов, измененная Протоколами 1978 г. и 1997 г. (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the Protocol of 1978 relating thereto and by the Protocol of 1997).

Основу МАРПОЛ - 73/78 составляют шесть приложений:

1. Правила предотвращения загрязнения нефтью (Regulations for the Prevention of Pollution by Oil);

2. Правила предотвращения загрязнения вредными жидкими веществами, перевозимыми наливом (Regulations for the Control of Pollution by Noxious Liquid Substances in Bulk);

3. Правила предотвращения загрязнения вредными веществами, перевозимыми морем в упаковке (Prevention of Pollution by Harmful Substances Carried by Sea in Packaged Form);

4. Правила предотвращения загрязнения сточными водами с судов (Prevention of Pollution by Sewage from Ships);

5. Правила предотвращения загрязнения мусором с судов (Prevention of Pollution by Garbage from Ships);

6. Правила предотвращения загрязнения атмосферы с судов (Prevention of Air Pollution from Ships).

Все вышеуказанные приложения в разное время вступили в силу и являются действующими.

МАРПОЛ 73/78 распространяется на все суда любого типа и размера, включая суда на подводных крыльях и на воздушной подушке, подводные суда, плавучие средства, а также стационарные и плавучие платформы. Из сферы действия Конвенции исключены военные корабли, военно-вспомогательные суда или иные суда, принадлежащие государству или эксплуатируемые им и используемые исключительно для правительственной некоммерческой службы. Однако участники Конвенции должны обеспечить, чтобы эти корабли и суда действовали, насколько это целесообразно и практически возможно в соответствии с нормами Конвенции.

Конвенцией предусматривается, что любое нарушение ее, где бы оно ни произошло, должно быть наказуемо по законам государства-участника Конвенции, под флагом которого плавает судно-нарушитель.

Характерной особенностью Конвенции МАРПОЛ является установление так называемых особых районов (Special Areas), которые означают морские районы, в которых по их океанографическим и экологическим условиям, а также специфике судоходства необходимо принятие особых обязательных методов предотвращения загрязнения моря нефтью. К ним Конвенция относит Средиземное море, Балтийское море, Черное море, Красное море, район Заливов, Аденского залива, Антарктику, воды Северо-Западной Европы (Северное и Ирландское моря с подходами, Кельтское море, пролив Ла-Манш, часть Атлантики к западу от Ирландии), Оманский район Аравийского моря, южные воды Южной Африки.

Конвенция МАРПОЛ 73/78 является одним из эффективных международно-правовых инструментов по предотвращению загрязнения с судов, который постоянно обновляется и модернизируется с учетом научно-технического прогресса, а также новых вызовов и угроз.

Другим важным международно-правовым актом в области предотвращения загрязнения морской среды является Конвенция по предотвращению загрязнения моря в результате затопления отходов и других материалов с Протоколом 1996 г. (Convention on the Prevention of Marine Pollution by Waste and other Matter, 1972, and the 1996 London Protocol), иногда встречающаяся в литературе под названием Лондонской дампинговой конвенции.

Указанная Конвенция регламентирует преднамеренное затопление в Мировом океане всех вредных отходов. Все категории вредных отходов или материалов распределены по двум различным приложениям, в которых предполагается либо абсолютный запрет либо специальное разрешение. Общее разрешение выдается на затопление всех остальных отходов, не перечисленных в первых двух приложениях.

В Конвенции предусмотрены два вида преднамеренного затопления:

1. Сброс (слив) в море отходов и иных материалов с судов, самолетов, платформ или других находящихся в море искусственных конструкций.

2. Затопление в море непосредственно самих судов, самолетов, платформ и других искусственных конструкций.

Конвенция 1972 г. не регламентирует, например, сброс тех радиоактивных материалов, которые транспортируются судами или самолетами как грузы. В нее включены нормы, регламентирующие исключительно преднамеренное затопление опасных веществ. Полный запрет был распространен на хлорорганические соединения, ртуть и другие соединения, кадмий и кадмиевые соединения. В этот же список (названный "черным") были включены нефть, радиоактивные отходы, а также материалы, изготовленные для ведения биологической и химической войны. Примечательно, что в Конвенции 1972 г. специально оговаривается право государств-участников принимать меры более жесткие, чем те, которые установлены Конвенцией.

Получение предварительного специального разрешения необходимо для сброса (затопления) отходов, содержащих значительное количество мышьяка, свинца, меди, цинка и их соединений, пестицидов и др.

При всем, несомненно, прогрессивном характере Конвенции 1972 г. она вызвала немало вопросов и споров. Стенки контейнеров с опасными отходами через определенное количество лет подвергаются коррозии, сами контейнеры мощными морскими течениями могут быть отнесены на большие расстояния от мест затопления, со всеми вытекающими последствиями. Тем не менее при всех ее недостатках Конвенция 1972 г. в известной степени ограждает Мировой океан от загрязнения наиболее опасными веществами.

Следует сказать, что к Конвенции принимался целый ряд поправок, а 7 ноября 1996 г. был принят Протокол, призванный заменить саму Конвенцию. Протокол вступил в силу в 2006 г.

В целом Протокол устанавливает более жесткие требования, чем Конвенция. Согласно ст. 4 запрещается затопление любых отходов и других материалов, за исключением перечисленных в приложении 1. К последним, в частности, относятся отходы дноуглубительных работ (dredged material), канализационные стоки (sewage sludge), рыбные отходы (fish waste), суда и платформы либо другие искусственно созданные сооружения на море (vessels and platforms or other man-made structures at sea) и др.

Если сжигание отходов в море разрешается положениями Конвенции, то Протокол (ст. 5) запрещает это.

В последние годы получила развитие практика экспорта отходов, которые не могут быть затоплены, в страны, не являющиеся участницами Конвенции. Статья 6 Протокола установила запрет на такой экспорт.

Два других приложения Протокола касаются методов оценки отходов и арбитража.

Решению проблемы предотвращения загрязнения моря, возникающего в результате аварийных морских происшествий, посвящены принятая 29 ноября 1969 г. в Брюсселе Конвенция относительно вмешательства в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению нефтью (International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties, 1969). и Протокол о вмешательстве в открытом море в случае аварий, приводящих к загрязнению веществами иными, чем нефть 1973 г. (The Protocol of 1973 - extension to other substances).

Конвенция о вмешательстве 1969 г., на принятие которой существенное влияние оказала авария с танкером "Торри Каньон", предоставляет участвующим в ней государствам право принимать в открытом море в отношении судов других участников Конвенции в случае серьезных аварий любые необходимые меры с целью предупредить, уменьшить либо ликвидировать серьезную и непосредственную опасность, которую представляют для их побережья загрязнение или угроза загрязнения моря нефтью. Это положение вносит существенное изъятие в принцип исключительной юрисдикции государства флага судна в открытом море. При этом, однако, должен соблюдаться ряд обязательных условий, а именно: до принятия мер прибрежное государство должно проконсультироваться с заинтересованными государствами, в частности с государством флага судна, сообщить о намеченных мерах заинтересованным лицам (судовладельцу, грузовладельцу, страховщику), проконсультироваться с рекомендованными ИМО экспертами.

В случае необходимости заинтересованное прибрежное государство может принимать самые крайние меры в отношении аварийного судна самостоятельно, безо всяких консультаций и независимо от уже начатых консультаций.

В Конвенции предусматривается специальная, подробно разработанная система урегулирования разногласий между государствами и рассмотрения возникших споров в арбитраже.

Протокол 1973 г., вступивший в силу 30 марта 1983 г., распространяет положения Конвенции 1969 г. на вещества, иные чем нефть, которые перечислены в приложении к Протоколу.

Конвенция и Протокол действуют с учетом принятых в последующем поправок.

Также в 1969 г. была принята Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. (International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1969 (CLC-69)), которая впоследствии была заменена Протоколом 1992 г. с поправками 2000 г., вступившими в силу 1 ноября 2003 г.

Конвенция основана на принципе гражданско-правовой ответственности судовладельца за ущерб от загрязнения нефтью и предусматривает систему обязательного страхования.

Для реализации механизма полного возмещения ущерба от загрязнения после подготовительной работы в рамках ИМО в Брюсселе в 1971 г. была созвана дипломатическая конференция, принявшая Международную конвенцию о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 г. (International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (FUND)).

Принятый в 1992 г. Протокол заменил указанную Конвенцию (FUND 1992).

30 ноября 1990 г. в Париже на конференции развитых индустриальных держав, созванной по инициативе ИМО, была заключена Международная конвенция по предотвращению загрязнения нефтью, готовности, реагированию и сотрудничеству 1990 г. (International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation, 1990 (OPRC-90)). Она вступила в силу 13 мая 1995 г.

Согласно Конвенции на борту судов, а также нефтяных платформах, должны быть разработаны оперативные планы по борьбе с загрязнением нефтью. Каждое судно обязано сообщать прибрежным властям обо всех случаях загрязнения и предпринятых мерах. Установлены требования к наличию аварийного имущества, а также проведению учений по борьбе с загрязнением. Конвенция предусматривает важную координирующую роль ИМО.

В 2000 году к Конвенции был принят Протокол, относящийся к опасным и вредным веществам (Protocol on Preparedness, Response and Co-operation to pollution Incidents by Hazardous and Noxious Substances, 2000 (OPRC-HNS Protocol).

3 мая 1996 г. принята Международная конвенция об ответственности и возмещении ущерба в связи с морской перевозкой опасных и ядовитых веществ (International Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous and Noxious Substances by Sea, 1996 (HNS-96)). В последующем Конвенция была заменена Протоколом 2010 г.

Одной из новейших в области охраны морской среды явилась принятая 5 октября 2001 г. Международная конвенция о контроле за вредными противообрастающими системами, используемыми на судах (International Convention on the Control of Harmful Anti-fouling Systems on Ships, 2001 (AFS). Она вступила в силу 17 сентября 2008 г. Конвенция запрещает использование вредных органических веществ в противообрастающих системах.

Другой новейший международный договор - Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом, принятая 23 марта 2001 г. (Бункерная конвенция) (International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage (BUNKER). Конвенция вступила в силу 21 ноября 2008 г. Сфера действия Конвенции включает территориальное море и исключительные экономические зоны государств-участников. Цель Конвенции - обеспечить адекватную, оперативную и эффективную компенсацию лицу за ущерб, причиненный в результате разлива с судов бункерного топлива. Конвенция требует, чтобы суда валовой вместимостью свыше 1 000 брутто-регистровых тонн были застрахованы или имели другое финансовое обеспечение (например, банковскую гарантию) на случай загрязнения моря бункерным топливом.

13 февраля 2004 г. принята Конвенция о контроле судовых балластных вод и осадков и управлении ими (International Convention for the Control and Management of Ships' Ballast Water and Sediments, 2004 (BWM). Цель Конвенции - предотвратить, свести к минимуму и окончательно устранить опасность для окружающей среды, здоровья человека, имущества и ресурсов, связанную с переносом вредных водных и патогенных организмов.

18 мая 2007 г. была принята Найробийская конвенция по удалению затонувших судов (Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks, 2007). Она вступила в силу 14 апреля 2015 г. Конвенция предусматривает права и обязанности государств и судовладельцев в отношении затонувшего имущества, которое может представлять опасность для судоходства и морской среды.

15 мая 2009 г. принята Гонконгская международная конвенция по безопасной и экологически рациональной утилизации судов (The Hong Kong International Convention for the Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships, 2009 (HONG KONG SRC 2009)). Суда, идущие на слом, могут содержать такие вредные вещества, как асбест, тяжелые металлы, углеводороды и т.п. Цель Конвенции - обеспечить, чтобы суда, отслужившие свой срок службы, утилизировались таким образом, чтобы не представлять угрозу здоровью человека и окружающей среде.

В современных условиях в целях охраны окружающей среды большое значение придается так называемым рамочным соглашениям. Они, как правило, имеют глобальный характер и фиксируют лишь общие обязательства, в рамках которых могут действовать договаривающиеся государства. Такие соглашения обычно не содержат подробный перечень запрещенных действий, поскольку ни один перечень не может быть исчерпывающим. Здесь как бы предоставляется государствам-участникам свобода выбора заключения в рамках и в развитие основного - рамочного договора - соглашений более конкретных между отдельными участниками договора. Каждый участник такого договора имеет широкую свободу выбора в плане принятия нормативных актов по реализации положений рамочного соглашения. В качестве наиболее характерного примера рамочного соглашения можно привести Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, принятую 10 декабря 1976 г. Под средствами воздействия имеются в виду любые средства, используемые для изменения путем преднамеренного управления природными процессами динамики, состава или структуры Земли, включая ее биосферу, литосферу, гидросферу и атмосферу, или космического пространства. Государства - участники Конвенции взяли на себя обязательство не прибегать к таким средствам для военного или иного враждебного воздействия на окружающую среду. Однако ничто в Конвенции не препятствует использованию средств воздействия на окружающую среду в мирных целях. Каждое государство - участник Конвенции взяло на себя обязательство принять соответствующие законодательные акты, запрещающие подготовку "географической" войны, разработку "метеорологического" или иного подобного оружия.

К рамочным конвенциям, заключенным на глобальном уровне, в частности, относится Конвенция о биологическом разнообразии, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г. под эгидой Программы ООН по окружающей среде - ЮНЕП.

Большое значение для эффективного правового регламентирования предотвращения загрязнения моря с судов имеют региональные соглашения. Среди них следует выделить Конвенции по защите от загрязнения - Средиземного моря (Барселонская конвенция 1976 г.); Персидского и Оманского заливов (Кувейтская конвенция 1978 г.); Балтийского моря (Хельсинкская конвенция 1992 г., заменившая аналогичную Конвенцию 1974 г.); Черного моря (Бухарестская конвенция 1992 г.) и другие.