Государственно-управленческая мысль в рамках организационной науки

III. Третий блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административ­ной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории органи­зации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названия­ми. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.

В России вышедшие в предреволюционные годы труды А.А.Бо­гданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (тектология)» 1913—1917 гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития об­щества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публи­кациях и применения не получили.

В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная администрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях.

Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и историче­ских исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположни­ком американской государственно-административной науки — Public Administration. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. По­водом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации феде­ральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управле­ния, независимого от политики.

В своем труде «Исследование управления» (1887г.) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, воз­можность сочетания демократического правительства (выборной по­литической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по­литики и законов, и административную, которая является приложени­ем этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвя­занных, взаимодействующих институтов государственной власти и об­щественных организаций, групп, отдельных граждан. Административ­ную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить публичное управле­ние от политики, применить к нему технологию научного менедж­мента.

Такое понимание государственного управления свойственно и со­временным американским юристам и социологам.

В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную орга­низацию труда и управления (НОТ). Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали на­учно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального Института труда, директор А.К.Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академиче­ское изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с гос­подствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать го­сударственное управление как публичное администрирование, представляемой различными школами менеджмента, произведениями Тей­лора Ф.У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.

Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких уче­ных, как А.К.Гастев, П.М.Керженцев, Н.А.Витке, Е.Ф.Розмирович, И.М.Бурдянский, О.А.Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы ор­ганизации труда, организации управления на научных принципах.

В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П.М., Витке Н.Д., их сторонники предлагали в предмет изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е.Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, администрирование как техническую работу и ничего больше.

Политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы, государствоведов в теории управления, социологии права. Метод про­изводственной трактовки организации и функционирования управ­ленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области админи­стративного управления были прерваны.