Ресурсы органов государственного управления

Ресурсы органов госуправления — это все средства, методы, блага, обладание которыми и использование которых повышает способ­ность и возможность управляющего воздействия. Особое значение име­ют природные и человеческие ресурсы — самые ценные и к тому же ограниченные. К другого рода ресурсам, которые не требуют больших затрат и могут воспроизводиться и развиваться, относятся:

• ресурс права;

• ресурс демократии как соответствующей системы самооргани­зации жизни людей на основе их прав и свобод, антипод демонии власти;

• ресурс организации как упорядочения, рационализации системы госуправления и процесса (деятельности) госуправления;

• ресурс знания в самом широком смысле, включая информаци­онно-технологические возможности общества, формирующие мента­литет госслужащих, социально-психологические стереотипы поведе­ния, социальные и моральные нормы людей.

Функции государственного управления

Функции государственного управления — это совокупная, общест­венно и объективно необходимая деятельность всей системы гос­управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

Функция, производная, вторичная кате­гория по отношению к целям и задачам, т. е. конкретные виды дея­тельности для решения задач государства. Если цели и задачи ориентирова­ны на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач.

Государственный аппарат, выполняющий управляющее воздейст­вие на общество, — это сложный человеко-комплекс (органы государ­ства и лица должностные), который осуществляет деятельность на публику (внешнюю среду) — это суть публичные, внешние, инфрафункции и внутриорганизационную деятельность — интрафункции.

Деятельность любой организации направлена как на внешние (инфрафункции), так и на внутренние (интрафункции) задачи. Нужно оптимальное соотношение интра – и инфрафункций. Пропорции эти относительные и устанавли­ваются чаще всего эмпирическим путем.

Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура госадминистративного управления, дает представление о политиче­ском режиме, форме госуправленческого устройства, уровне центра­лизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функцио­нальную природу управления, анализ деятельности любой организации (госоргана) на­чинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они за­нимаются, какие виды деятельности осуществляют — функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению органи­зационного обеспечения функций, т. е. выделения отдельных струк­турных подразделений, должностных лиц — структурный контекст. Итак, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа

Цели →Функции → Структура.

Классификация функций государственного управления

1. Регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе: выработка общей политики (внешней, внут­ренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, по­средством государственного финансирования и иными правовыми пу­тями.. По всем вопросам бытия нужно компетентно определить, почему это — можно, а это — нельзя, почему что-то запрещено, а что-то нет, кто решал вопросы, и каковы реальные следствия таких решений. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4 – 8.

2. Функции исполнительной власти (государственно-административно­го управления) — это совокупность юридически обоснованных, закре­пленных в законодательных, указных, иных правовых актах, публич­но-управляющих воздействием субъектов государственно-администра­тивного управления, осуществляемых в административном порядке.

3. На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа — это установленные статусным актом (по­ложением, регламентом, уставом) система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом госоргана в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Если взять именно функциональный, деятельностный критерий для характеристики и классификации институтов власти (субъектов госуправления), то можно выделить: общефункциональные субъекты, использующие целую гамму функций как видов деятельности в целях общеполитического, социального интеграционного воздействия. К та­ким субъектам относятся федеральные, региональные и местные тер­риториальные органы власти. От них отличаются отраслевые субъекты управления, использующие более узкий набор специфических функ­ций; потому-то отраслевое управление иногда именуют функциональ­ным управлением. Такое функциональное управление могут осуществ­лять федеральные структуры (министерства, федеральные службы, агентства), а также однотипные службы различных госорганов. На­пример, юридические (правовые) отделы функционируют в аппаратах всех органов: парламента, правительства, министерств, территориаль­ных администраций.

4. Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с пра­вом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Указом № 314 федеральному министерству определены функции:

• по выработке государственной политики и нормативно-право­вому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельно­сти;

• на основании и во исполнение Конституции Российской Феде­рации, федеральных конституционных законов, федеральных зако­нов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Рос­сийской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулиро­вание в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

• в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кро­ме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Феде­рации;

• осуществляет координацию и контроль деятельности находя­щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

5. Административные функции характеризуют ведомство как инсти­тут, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполне­нием общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий го­сударственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной госадминистративной службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

а) В Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными кон­ституционными законами, федеральными законами и другими норма­тивными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

б) Выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

в) Регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 феде­ральных служб.

г) Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осу­ществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопре­деленному кругу лиц. Эти функции в качестве основных установлены для 28 федеральных агентств.

6. Для федеральных агентств установлена функция по управле­нию государственным имуществом, что означает осуществление полно­мочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным пред­приятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями от­крытых акционерных обществ.

7. Административное управление связано с осуществлением право­применительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых ак­тов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Функции административные в отличии от политических — непрерывны в исполнении. Обеспечение законов, норм, правил, порядка всецело принадлежит к безусловной необходимости, непрерывному исполнению законоустановленных Функций государства.

8. Наряду с базовыми функциями государственное управление охва­тывает и те, что реализуются в отдельных сферах, отраслях или участ­ках управления. В научной литературе эти функции именуются по-разному: специфические, специальные, специализированные, осо­бенные.

По соотношению с главными целями (задачами) госоргана функ­ции различаются как главные, общественно значимые и вспомога­тельные, обеспечивающие. Иногда, впрочем, функции одного наиме­нования являются главными для одних госорганов и обеспечивающи­ми (вспомогательными) для других. Так, контроль — главная функция правоохранительных органов и обеспечивающая — в других, скажем, в министерстве.

9. Функции управляющего воздействия на внешнюю (общественную) среду включают в себя процесс познания действительности и процесс преобразования. Преобладание первого либо второго в функциях управления является основанием для классификации и выделений двух основных групп функций государственно-административного управления: познавательно-программирующих и организующе-регулирующих.

10 Функции внутриорганизационного характера известный административист Д. Н. Бахрах выделяет такие три группы функций:

• ориентирование (управляемой) системы — прогнозирование планирование, программирование, информирование, анализирование, консультирование, нормативное регулирование, методическое руководство и др.;

• обеспечение системы — кадровое, материально-техническое, финансовое, организационное, информационное и др.;

• оперативное управление системой — непосредственное регули­рование деятельности, учет, контроль, оценка, координация, коррекция и др.

Функции как виды управляющего воздействия взаимоувязаны с компетенцией госоргана.

Компетенция (от лат. competentia — принадлежность по праву) круг полномочий какого-либо органа, лица; круг вопросов, в котором данный орган, лицо обладает познаниями, опытом, имеет право и способность решать.

Компетенция госоргана — установленный на основе Конституции и законов государства состав предметов ведения, по которым он име­ет полномочные обязанности принимать и издавать правовые акты либо совершать юридически значимые действия в совместном произ­водстве с другими госорганами.

Властные структуры используют различные способы определения и изменения компетенции подведомственных органов.

Установление компетенции — нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей.

Централизация — осуществление функций только центральными органами, сосредоточение у них права принимать решения.

Децентрализация — передача части функций и права принимать решения по определенному кругу вопросов нижестоящим исполни­тельным органам и местным органам власти, т. е. другим центрам принятия решений.

Деконцентрация — рассредоточение функций управления по «го­ризонтали» и по «вертикали».

Передача — нормативное закрепление за иным субъектом (власти, общества) права на ведение какого-либо предмета (вопроса), ресурсов на осуществление необходимых функций и ответственность за пере­данный предмет (вопрос) ведения.

Передача может быть осуществлена на нижестоящий уровень власти (субъектам Российской Федерации или муниципалитетам), а также саморегулируемой организации.

Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий органами власти различных уровней — на установленное время, в уста­новленном объеме, при сохранении ответственности за тем субъектом управления, который делегировал полномочие.

Субсидиарность — взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.