- •Федеральное агентство по образованию
- •Содержание
- •Тема 1.1. Содержание науки административного управления 6
- •Тема 1.2. Эволюционные изменения в теории государственного (административного) управления 16
- •Тема 1.3. Система государственного (административного) управления 35
- •Тема 2.1. Институционально-структурная составляющая системы государственного (административного) управления 47
- •Тема 2.2. Функциональная составляющая системы государственного (административного) управления 61
- •Тема 2.3. Организационно-структурная составляющая системы государственного (административного) управления 73
- •Ведение
- •Модуль 1. Методология курса Тема 1.1. Содержание науки административного управления
- •Объект, предмет, цель и структура науки административного управления
- •Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками
- •Понятийный аппарат
- •Основные характеристики административного управления
- •Отличие административного управления от государственного управления
- •Взаимосвязь политики и администрирования
- •Методы исследования, используемые в изучении государственного (административного) управления
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Тема 1.2. Эволюционные изменения в теории государственного (административного) управления Государственно-управленческая мысль в древние и средние века
- •Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики ( XVII—XIX вв.)
- •Камералистика
- •Реформа науки полицейского права л. Штейна
- •Государственно-управленческая мысль в форме административного права
- •Концепция общественного права в. Лешкова
- •Государственно-управленческая мысль в рамках организационной науки
- •Концепция «нового государственного управления»
- •Концепция демократического государственного управления
- •Государственное управление и государственный менеджмент: общее и особенное
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Тема 1.3. Система государственного (административного) управления
- •Специфика системы государственно-административного управления
- •Модель законодательного управления
- •Размеры государственной сферы, воздействия на частный сектор
- •Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления
- •Потребности управляемой системы → интересы граждан → цели и ценности управления → решения в системе управления→ действия управленцев — результаты.
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Организационно-правовые формы исполнительной власти в России
- •Структура федеральных органов исполнительной власти в рф
- •II. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
- •III. Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации:
- •Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Тема 2.2. Функциональная составляющая системы государственного (административного) управления Целеполагание и цели в государственном управлении
- •Классификация целей государственных органов
- •Ресурсы органов государственного управления
- •Функции государственного управления
- •Классификация функций государственного управления
- •Критерии формирования функций ведомств
- •Сосредоточение функций руководства в центральных (федеральных и региональных) органах
- •Сосредоточение функций руководства в местных органах
- •Сосредоточение функций руководства в органах управления различных уровней, обусловленное конкретными обстоятельствами
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Тема 2.3. Организационно-структурная составляющая системы государственного (административного) управления Государственный орган и его правовой статус
- •Организационно-структурное построение государственного органа
- •Организационная структура управления в государственном органе
- •Типы организационных структур управления
- •5. Матричная (программно-целевая) организационная структура управления
- •Основные факторы и принципы построения структур управления
- •Вопросы для размышления и самоконтроля
- •Долгова в.Н. Государственное и муниципальное управление
- •I часть
Государственно-управленческая мысль в форме полицеистики ( XVII—XIX вв.)
Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусловило создание мощного административного аппарата: учреждений (канцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздробленных европейских странах и в России создали такую общественно-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мятежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии столь большое благо, что готово было простить нарождающемуся абсолютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический отказ властей от признания «естественных», «прирожденных» прав и свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния.
Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутреннем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь, стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В европейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути, свод полицейского законодательства. Он логически соответствовал патернализму (от лат. pater — отец) — мировоззрению и политике абсолютизации роли государственной власти в жизни общества, оправдания ее тотального контроля над обществом, поглощения государством общества, личности. На базе полицейского законодательства и как идеологическое оправдание ему и появляются в XVII в. первые научные труды по полицейскому праву.
Полицеистика на первом этапе развивалась опять же как политическая наука, и полицейская деятельность рассматривалась главным образом с политической, а не с административной точки зрения, поскольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учреждением, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразности, «общего блага».
Наука полицеистика зародилась в Западной Европе во второй половине XVIIв. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными централизованными административно-командными государственными системами, которые на внешнеполитической арене могли выставить сильные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени полиция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во все вмешиваться, обеспечить то, что сейчас называется «общественный порядок» и «безопасность», а на юридическом языке того времени обозначалось как «благочиние» (безопасность), «благоустройство» (обеспечение развития общества).
Итак, управление обществом называлось в те времена благочинием и благоустройством.
Благочиние — это безопасность, как от внешних, так и от внутренних врагов.
Благоустройство — это устройство, развитие общества: обогащение народа, его образование, культурное развитие, размножение.
Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государственными (общественными) делами. Это управление «сверху вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель полицейского декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.
Наука о полиции — полицеистика — это такой этап развития государственного аппарата, который сопровождается правовым урегулированием управления.
Увеличение размеров Парижа, Лондона, Кельна, Москвы побудило правительства провести реформу полиции, создать для ее деятельности правовую основу. Так появляется полицейское законодательство, полицейский кодекс — законы о благоустройстве и благочинии. В России в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче (Тишайшем) издается первый полицейский указ — «Наказ о градском благочинии», т. е. нормы, охранявшие общественный порядок в Москве.
Практика вызвала теорию. Первый теоретический труд появился во Франции — «Трактат о полиции» Н.Даламара (1639—1723). Он был заказан парижскими властями и должен был представлять полный свод полицейских постановлений. Но автор посмотрел на свою задачу гораздо шире — он изложил научную концепцию о полиции и управлении государством и положил первый камень в основание науки полиции, государственного управления.
Деламар рассуждает о полиции как об одном из административных ведомств, более других приближенных к народу и обязанном думать о его благополучии. Он полагает, что полиция должна охватывать все важные для населения вопросы, а именно вопросы безопасности и здоровья граждан, продовольствия, гигиены, путей сообщения.
В России полицеистика как государственно-управленческая мысль представлена трудами Ю. Крижанича и И. Посошкова.
Юрий Крижанич родился в Хорватии, учился в Риме, служил при дворе русского царя Алексея Михайловича Романова. Вынашивал мечту о соединении славянских народов под эгидой Русского государства. Написал трактат (1663 г.) «Политичны думы, или Разговоры о владательству», где отстаивал идею самодержавности государственной власти, обосновал принципы «науки об управлении народом»:
«королевское благочестие», власть должна быть примером для народа;
«хорошее (справедливое) правление», чтобы «местные подданные были довольны» и чтобы чужие желали быть под такой властью;
«единство королевства», недопущение расслоения народа на враждующие группировки и раскола страны;
«оберегание от чужобесия» (говорит о своем недоверии к чужестранцам);
«союз с другими народами» (выгоднее вступить с соседними народами в союз, чем завоевать и потом подавлять недовольство захваченных);
занятость людей всех сословий и недопущение праздности и безделия, «никто не живет для себя»,
государство должно бороться с «больными» элементами общества, заражающими его своими пороками и поедающими его добро;
жесткая сословная структура с четкими обязанностями каждого сословия перед государем и др.
Политику как «науку об общественном и государственном строении» автор почитал «из всех мирских наук самой благородной». А задачами внутреннего (полицейского) управления признавал развитие образования, торговли, ремесел, художественных рукоделий, земледелия, разведение табака и т. д., т. е. всех сфер жизнедеятельности общества.
Заметное место занимает труд И.Т.Посошкова (относится к 1726 г.) «Книга о скудости и богатстве». На первой же странице этот предприниматель подчеркивает, что не то богатство страны, которое лежит в царской казне, и не в златотканых одеждах синклита, а то, которым весь народ богат в своем домашнем быту. В этом, пишет автор, «истинная правда», и царь должен защитить ее. В каждой из 9 глав он расписывает, как царь должен управлять каждым сословием, чтобы заставить всех работать, жить бережно, «ничего напрасно не тратить». Главная мысль автора о том, что богатство всех создается усилиями каждого и интерес каждого человека (и сословия) подчиняется интересу государственному, и упор он делает не на права сословий, а на их обязанности перед государством и царем. Посошков призывает царя указами регламентировать порядок торговли, занятия ремеслами, промышленностью, определять цены на товары, контролировать, чтобы никто, кроме купечества, не занимался торговлей, отстаивал протекционизм и просил освободить русских промышленников и купцов от конкуренции с иностранцами.
В заключительной 9-й главе — «6 царском интересе» в качестве выводов Посошков излагает, по существу, основы кадровой политики:
привлечение к ответственности чиновников и комиссаров (выборных), которые разоряют людей сверхустановленными повинностями и поборами, «чтобы выслужиться или нажиться»;
государственный контроль и организация охранно-складской службы, ибо «собранное надобно блюсти, дабы даром ничто нигде не гинуло»;
предложение наемных мастеровых (в том числе из иностранцев) снять с месячного жалования и перевести на сдельную оплату;
все мелочные розничные сборы заменить постоянным прогрессивным налогом;
в бурмистры выбирать из «средних слоев» и обосновывает, каких и почему;
на государственную службу предлагает принимать на двух условиях: чтобы кандидат принес присягу и чтобы письменно указал, «чем он у того дела будучи, будет питаться, может ли своим кормом прокормитца»;
а если нечем ему прокормиться, то определить ему жалованье достаточное. И тогда уже, если государственных денег коснется, жестоко наказать.
Далее автор подробно расписывает предлагаемую им новую систему оплаты чиновников разного уровня. В целом Посошков представил интереснейшие предложения, многие и сегодня могли бы быть востребованы. Однако это — программа тотальной государственной регламентации труда, быта каждого сословия.
Из зарубежных полицеистов наиболее известными в России были ученые Германии Г. Юсти и И. Зонненфельс. Выдающиеся представители науки о полиции или полицейском праве как учении об управлении внутренними делами государства, они же явились создателями первых в Европе кафедр по истории полиции и камеральным наукам.