Закономерности функционирования и развития системы государственно-административного управления

Система государственно-административного управления как любая другая система, имеет свою статику, т. е. структуру, и динамику, т. е. процесс, функционирования системы.

Важнейшие закономерности функционирования системы административного управления определяются ее природой, генезисом.

• Система административного управления как искусственная сис­тема, создаваемая воздействием человека и в интересах человека, характеризуется с точки зрения выполняемых ею функций понятием полезности. Объекты и процессы, результаты управляющего воздействия обладают полезностью не сами по себе, а лишь по отношению к человеку (экономика должна быть социальной).

Процесс функционирования системы государственно-администра­тивного управления, может быть представлен через цепь взаимосвя­занных общественных явлений:

Потребности управляемой системы → интересы граждан → цели и ценности управления → решения в системе управления→ действия управленцев — результаты.

 Система управляющая – опорная, определяющая развитие общества, способ­ная перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений, выполняемых теми, кого касаются эти решения.

• По характеру своей зависимости от общества, потребителей государственных услуг система государственного управления относится к вероятностным системам. Компоненты в вероятностных системах могут взаимодействовать в неопределенном количестве вариантов, а воздействия извне приводят к неограниченному количеству реакций.

• Управлять означает предвидеть, делать выбор из тех вариантов, которые объективно существуют или заложены в данной ситуации. Выбор следует делать тогда, когда эти варианты определились и сложились. Весьма частой при­чиной провалов проектов является запаздывание или попытка за­бежать вперед при их принятии и реализации.

• Каждое событие следует рассматривать как процесс, составной частью которого являются последствия соответствующей продолжительности. Важным здесь является хорошее знание гражданскими служащими истории страны и отдельных ее регионов, принимавшихся законов и решений, их непосредственных и иных последствий.

 Проявление синергетического эффекта в управлении. Несоответствие между поведением системы управления в целом и поведением ее отдельных подсистем, можно назвать системным противоречием. Возникающий феномен «наоборот» связан с таким удивительным свойством политики и администрирования, когда результат многих управленческих дейст­вий оказывается обычно прямо противоположным цели этих действий («хотели, как лучше, а вышло, как всегда»). Вопрос о причинах феномена «наоборот» в управлении частично может прояснить синергетика.

Синергеты, синергисты (от греч. synergetes — сотрудник) — в нашем случае органы, субъекты, действующие в одном направлении. Синергия, синергизм — содружественное, совместное действие нескольких органов или агентов в одном направлении.

 Систему государственного управления необходимо характеризовать как изменяющуюся систем. Этот термин отражает осмысление системы госуправления, у которой изменяются закономерности, способу ее существования и развития, природа отношений между управляющими и управляемыми.

Для изменяющейся системы характерны: переход количественных изменений в качественные, противоборство с непредопределенным исходом тенденций и сил, устойчивость и нестабильность в развитии, линейность и нелинейность, проявление критической массы.

Чем выше скорость движения и уровень развития общества, тем большее число различных дополнительных факторов влияет на систему управления. Необратимыми становятся изменения потребностей населения, создание все новых и новых искусственных объектов для их удовлетворения, развитие знания.

• Система административного управления характеризуется и та­кой закономерностью развития как стабильность определенной сте­пени, без которой она не может функционировать, быть обществен­но полезной.

Представление о системе управления в целом в конкретный мо­мент дает понятие «состояние системы». Смена состояний выражает изменение системы во времени. В госуправлении состоя­ние дел внутри его системы и в целом в обществе задается различны­ми переменными: формой правления и балансом полномочий органов власти, типом политического и госадминистративного режима, ориен­тацией и правовой культурой должностных лиц, характером и уров­нем политического влияния на управление, уровнем организации фе­деральных, региональных, промежуточных административно-территориатьных и местных систем управления, правовой обеспеченностью их деятельности и т. д. Важно выявить стационарное состояние, т. е. не зависящее в течение определенно-длительного времени от этих пе­ременных, и состав, степень влияния ключевых переменных, создаю­щих условия и факторы перехода системы госуправления из стационарного состояния в новое.

Стабильность как устойчивое состояние системы, позволяющего ей эффективно функционировать и развиваться в условиях внешних и внутренних воздействий (изменений). В таком ключе целесообразно определять и гомеостазис для системы госуправления.

• Пространство, часть реальности, не входящая в управляющую систему, но способная взаимодействовать с ней, образует окружавшую среду. Среда противостоит системе не как нечто отличное от системы госуправления, а как иная система.

Степень стабильности характеризуется характером отношений системы и внешней окружающей среды.

Две основные модели адаптации системы управления. Одна — как приспособление системы к внешней среде. Изменения в системе управления обусловлены как ответ на «вызов» среды, влиянием импульсов, требовании исходящих от общественной среды. Вторая модель предполагает, что система госуправления приобретает свойство опережающей система по отношению к общественной среде и происходит приспособление внешней среды к системе управления. На практике одновременно могут присутствовать в той или иной степени все процессы — и приспособления, и опережения, и сведения до минимума обмена импульсами.

Главной целью, предназначением управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей интересов, ожиданий. Среда обитания системы госуправления, — это первичное, это те силы факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, оказывающая непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питающие его ресурсами или блокирующие управленческие решена (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) систе­ма управления им. Развивается общество — реформируется управле­ние.

• Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на «выходе» системы, являются управленческие решения и действия. Важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовыми. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой — «можно делать только то, что разрешено законом». Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда – усмотрительная управленческая деятельность. Она создает возможность как злоупотребления властью (демонии власти), так и ее альтернативы — творческого управляющего воздействия в интересах человека.

Доминирование указанных закономерных свойств системы или отступление от закономерностей, наблюдаемое в функционировании административной среды управления, выделяет определенные типы систем.

1. Демократическая система государственного управления, где существуют не только прямые, регулирующие, но и обратные связи, где механизм принятия решения открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворение требований людей.

2. Авторитарная система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений.

3. Тоталитарная (командно-административная) система государственно­го управления, отдалившаяся от общества, использующая только пря­мые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом, так называемый госу­дарственный интерес, а не потребности и ожидания людей. В жизни не бывает классически «чистого» типа систем.

4. В зависимости от концентрации или распределения властных полномочий различают централизованную и децентрализованную системы госуправления.

5. По характеру взаимодействия с внешней средой системы управле­ния подразделяют на открытые и закрытые, хотя полностью откры­тых или закрытых не бывает, а бывают ограниченно, с разной степе­нью гласности взаимодействующие с другими конкретно-историче­скими системами.

6. С учетом стационарного состояния системы разделяются на: стабильная — сохра­няющая равновесие в процессе непрерывного обмена и движения; не­стабильная –- проявляющая повышенную реактивность по отноше­нию к внутренним и внешним воздействиям, теряющая устойчивость даже под воздействием малых возмущений, ведущая себя непредска­зуемым образом, оказывающаяся на грани утраты своих структур­но-функциональных характеристик и перехода в новое качество, вплоть до распада.

7. По способам адаптации различают жесткую и гибкую, адаптив­ную. Изменяющаяся система госуправления не может быть только не­устойчивой, иначе она не сохранилась бы. Поэтому для нее характер­но сочетание устойчивости и неустойчивости, потеря неустойчивости одного стационарного состояния и появление другого, ранее неустой­чивого. Неустойчивость — это структурная причина качественных из­менений в системе.

8. Можно различать системы госуправления как традиционные и модернизированные. В основе первых лежит неразвитое гражданское общество, многофункциональность государственной власти до всеобъемлющего государственно-управляющего воздействия, наибольшая закрытость центров принятия управленческих решений, харизматический способ обоснования власти. В модернизированных современных системах управления существует развитое гражданское общество, сформировалась система взаимодействия его с органами и должностными лицами госвласти, диверсификация политических ролей, рациональный способ обоснования власти. Процесс управления изменениями в системе госуправления с этой точки зрения видится как переход от традиционной системы к модернизированной посредством модернизации суть которой — правовая и рационально-управляемая демократизация.

9. В зависимости от ориентации на стабильность или перемены системы госуправления подразделяются на консервативные, сохраняющие и поддерживающие установленный порядок, стационарное состояние системы как самоценность, и трансформирующиеся, проводящие общественные преобразования. Последние отличаются большим демократизмом, динамичностью, ориентацией на проведение административных и социально-политических реформ. Процесс управления из­менениями в системе госуправления с этой точки зрения видится как сохранение стабильности в развитии, проведение политики выверенных шагов.

10. Можно выделять завершенные и незавершенные системы госуправ­ления. Последние особенно характерны для развивающихся стран или переживающих период глубоких формационных изменений, где есть государство, но не найдена оптимальная система государственных органов, масштабы и форма их влияния на общество, есть право как инструмент общественного регулирования, но нет глубоких правовых и политических традиций.

11. Суммативная система госуправления — неупорядоченное, научно необоснованное, «непросчитанное» образование: целое. Такая система, независимо от количества составляющих ее элементов — с увеличением количества политических и правовых институтов, не приобретает нового интегрального качества и свойств. Для нее характерна абсолютизация отношений, получаемых путем арифметического сложения, недооценка структуры и функций, коммуникативности и культуры взаимодействия, присущим организованным системам. Организованная система госуправления — более высокий уровень зрелости госуправления. Диалектический подход к пониманию системы позволяет раскрыть ее не как целое, но целостное образование, взаимосвязь и взаимодействие компонентов которого обусловливают возникновение нового интегрального (системного) качества. Проду­манная институциональная структура, функциональность, целостность выступают как результирующая взаимосвязи и взаимодействия компо­нентов, элементов.