2.4. Порядок ведення і сучасний стан державного земельного кадастру

З перших днів існування демократичної влади в Україні взято курс на реформування економіки на ринкових засадах, що вимагало зміни земельного ладу і формування господаря землі. У зв’язку з цим першим законодавчим актом про землю в Україні була постанова Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 року “Про земельну реформу”. Її завдання – перерозподіл земель із наданням права на володіння та користування, створення умов для раціонального використання й охорони, рівноправного розвитку різних форм господарювання, формування багатоукладної економіки.

Проведення земельної реформи вимагало необхідної інформації про землю. Тому згадана постанова зобов’язувала місцеві ради до 15 березня 1991 р. провести інвентаризацію земель усіх категорій, визначити ділянки, які використовують не за цільовим призначенням, нераціонально або способами, які призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічного стану. По суті, така інформація давала відомості про землекористувачів, кількість і якість земель. Звичайно, у визначені жорсткі строки неможливо було провести детальну інвентаризацію земель усіх категорій. Тому основну увагу зосередили на одержанні відомостей про землі сільськогосподарських підприємств. Це задовольняло потреби реформування земельних відносин, насамперед у сільському господарстві.

Під час проведення таких важливих етапів земельної реформи, як роздержавлення і приватизація землі, виникла необхідність у законодавчому регулюванні нових земельних відносин у країні. Цій меті відповідав Земельний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 25 жовтня 2002 року. Як основний закон про землю, він поряд із необхідними правовими нормами регулювання земельних відносин в Україні закріпив законодавчі норми щодо ведення державного земельного кадастру.

Зміст і науково-методичні основи одержання земельно-кадастрової інформації були вироблені й апробовані в Україні ще до проголошення її незалежності. Для переходу на постійно діючу систему даних земельного кадастру Кабінет Міністрів України постановою від 12 січня 1993 року № 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" затвердив "Положення про порядок ведення державного земельного кадастру" [24, с. 330–334]. У ньому конкретизовано призначення державного земельного кадастру: для забезпечення споживачів необхідними відомостями не просто про землю (як у Земельному кодексі України), а про господарський, природний стан та правовий режим земель.

У Положенні дещо розширено зміст державного земельного кадастру, насамперед – даними зонування територій населених пунктів. Це пов’язано із введенням містобудівного кадастру відповідно до Закону України від 16 листопада 1992 року Про основи містобудування [24, с. 220-222], що базується на даних державного земельного кадастру.

Поряд із цим у Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру перша його складова частина визначається не як реєстрація землеволодінь, землекористувань, а як реєстрація права власності на землю, права користування. Проте сьогодні реєстрація землі перебуває на стадії формування і становлення, набуває нового змісту. У складі державного земельного кадастру здійснюється реєстрація земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них, договорів оренди землі. Порядок її проведення регулює Державний комітет по земельних ресурсах.

Регулювання земельних і майнових відносин вимагає запровадження нових підходів до реєстрації землеволодінь, землекористувань разом із об’єктами нерухомості, розміщеними на цій території.

Найбільш вживаною споживачами інформацією є дані про площі земельних ділянок, тобто обліку кількості земель. На відміну від попереднього періоду, коли облік вели лише за категоріями земель, землекористувачами, угіддями і меліоративним станом (зрошувані, осушені землі), нині додатково наведена числова інформація про землі в межах населених пунктів і поза ними, землі за формами власності, надані у тимчасове користування (у тому числі на умовах оренди), землі, що оподатковуються і не оподатковуються.

Дані обліку кількості земель відображають фактичний стан їх використання і щорічно доводяться до відома всіх господарських і державних органів управління земельними ресурсами. Методика одержання даних щодо площ земель достатньо відпрацьована і не потребує особливих змін, але з погляду способів одержання картографічних земельно-облікових матеріалів і точності визначення облік кількості земель потребує удосконалення. Це продиктовано зростанням ролі землі в ринковій економіці, особливо за оподаткування її власників, землекористувачів та купівлі-продажу.

Ведення обліку якості землі відповідає потребам науково обґрунтованого врахування природних властивостей ґрунтів при використанні в господарській діяльності. За цими даними проводять розміщення сільськогосподарського виробництва, аналіз використання земель, економічне стимулювання їх раціонального використання і охорони, планування урожайності культур, оцінку результатів господарської діяльності сільськогосподарських підприємств. Дані обліку якості земель використовують при бонітуванні ґрунтів.

Згідно з чинним Положенням про порядок ведення державного земельного кадастру передбачено обліковувати якість усіх категорій земель:

- класифікація всіх земель сільськогосподарського призначення за придатністю з виділенням особливо цінних ділянок;

- характеристика земель за товщиною гумусового горизонту, вмістом гумусу і рухомих поживних речовин, гранулометричним складом ґрунтів, крутизною схилів, еродованістю, кам’янистістю, засоленістю, солонцюватістю, кислотністю, перезволоженістю, заболоченістю, забрудненням продуктами хімізації сільського господарства, а також техногенним, включаючи радіонуклідне;

- характеристика культуртехнічного стану природних кормових угідь;

- лісотипологічна характеристика лісових угідь;

- класифікація земель населених пунктів, що проводиться за функціональним призначенням згідно з даними містобудівного кадастру;

- характеристика земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурами, об’єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

Дані обліку якості земель за кількістю показників дуже об’ємні. У повному обсязі ще не вдалося їх відобразити в наявній земельно-кадастровій інформації. Ці дані містять інформацію щодо якості сільськогосподарських земель за низкою показників. Зокрема, нині ще не відображається інформація про забруднення ґрунтів пестицидами, гербіцидами, нітратами, важкими металами і радіонуклідами.

Щодо характеристики якості лісових угідь і земель населених пунктів, то земельно-кадастрова інформація ще не має таких даних через відсутність проведених робіт.

Щодо характеристики лісових угідь, то її подають у системі державного лісового кадастру. Він містить низку документів про правовий режим лісового фонду, розподіл його між користувачами, якісний і кількісний стан лісового фонду, поділ лісів за групами та внесення до категорій захисності, економічну оцінку та інші дані, необхідні для раціонального ведення лісового господарства й оцінки результатів господарської діяльності в лісовому фонді [18, с.95]. Тому в системі державного земельного кадастру характеристика лісових угідь повинна даватися не за типом лісу, а за типом ґрунту, що має враховуватися в економічній оцінці лісового фонду.

Як зазначено в Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру, економічну оцінку земель лісового фонду проводять на основі нормативів економічного ефекту від водоохоронних, кліматорегулювальних, захисних та інших корисних природних властивостей лісів, а також їх лісосировинного значення.

Тому в земельно-кадастровій інформації, яка використовуватиметься в лісовому кадастрі, мають значення дані про тип ґрунту. Вони впливають на обсяг лісової сировини, який економічно оцінює лісовий фонд.

Коли йдеться про землі населених пунктів, то дані обліку якості земель мають важливе значення для зонування території, розподілу земель за формами власності, плати за них. Останніми роками набувають поширення експериментальні обстеження земель з метою одержання даних для проведення грошової їх оцінки. Ці роботи передбачають ґрунтові обстеження, за даними яких встановлюється генетичний тип ґрунтів для обчислення розміру грошової оцінки. У зв’язку з ним, на нашу думку, земельно-кадастрові дані щодо характеристики земель населених пунктів повинні обмежуватися лише відомостями про генетичний тип ґрунту та його площу. Що стосується характеристики земель населених пунктів за інженерно-геологічними умовами, рівнем забезпеченості соціальною, інженерно-транспортною та природоохоронною інфраструктурами, об’єктами оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, то це входить до функцій містобудівного кадастру.

Як показує аналіз даних обліку якості земель у складі державного земельного кадастру, він забезпечує одержання необхідних і вірогідних відомостей для виконання важливих завдань регулювання земельних відносин у країні. Зважаючи на таке, інформація про якісний стан земель багатогранна і об’ємна, необхідно для її одержання суворо дотримуватися принципу економічності даних. У нинішніх умовах це має дуже важливе значення, оскільки коштів на виконання цих робіт у необхідних обсягах бракує. Це, на нашу думку, вимагає перегляду пункту 19 Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, в якому зазначено, що звітні дані про якість земель складаються раз на п’ять років. Враховуючи досвід зарубіжних країн з ринковою економікою, де таким роботам приділяють велику увагу, доцільно обліковувати якість земель в Україні не через 5, а через 15 років.

Усебічні дані обліку якості земель як база для бонітування ґрунтів становлять порівняльну оцінку ґрунтів за основними природними властивостями, що мають сталий характер й істотно впливають на урожайність сільськогосподарських культур у конкретних природно-кліматичних умовах. Таким чином, сфера застосування даних бонітування ґрунтів обмежується потребами лише сільськогосподарського виробництва.

Суцільні роботи з бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення в Україні вперше проведені в 1993 році. Бальна оцінка характеризувала агровиробничі групи ґрунтів за такими природними властивостями, як глибина генетичного горизонту, вміст гумусу, вміст фракцій фізичної глини, кислотність та ін. Як зазначено в методичних рекомендаціях із проведення бонітування ґрунтів в Україні, його дані слугують для встановлення розмірів плати за землю і вартісної оцінки.

В Україні проведене загальне і часткове бонітування ґрунтів. Загальне бонітування провели за основними природними властивостями. Вони характеризують ґрунт як природно-історичне тіло, що задовольняє усереднені потреби всіх сільськогосподарських культур у поживних речовинах і волозі в конкретних умовах повітряного, теплового і водного режимів. Часткове бонітування ґрунтів проведене за природними властивостями, що якнайповніше повно корелюють з урожайністю озимої пшениці, озимого жита, вівса, кукурудзи на зерно, соняшнику, цукрового буряку, картоплі, льону.

На цьому етапі регулювання земельних відносин практичного значення набули дані загального бонітування ґрунтів, які застосовують для визначення грошової оцінки на рівні земельних ділянок через диференціацію за балом бонітету до грошової оцінки та бала бонітету у сільській раді.

У наступні роки, коли будуть сформовані і функціонуватимуть нові сільськогосподарські підприємства, важливу роль відіграватимуть дані часткового бонітування ґрунтів у вирішенні питань розміщення посівів сільськогосподарських культур на відповідних землях, планування урожайності культур, орендної плати за землю у натуральному виразі тощо.

Земельно-кадастрова інформація характеризується даними економічної оцінки земель та грошовою оцінкою земельних ділянок. Таким чином, економічна оцінка земель має два види: 1) відносна економічна оцінка в балах; 2) грошова оцінка в гривнях. Якщо відносну економічну оцінку земель в Україні проводять ще з 70-х років ХХ ст. і мають результати двох її турів у 1980 і 1988 роках, то грошову оцінку земель започаткували недавно. Так, 23 лютого 1995 р. постановою Кабінету Міністрів України затвердили "Методику грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів (тимчасову) з доповненнями 31 жовтня 1995 р., а 30 травня 1997 р. затвердили постановою Кабінету Міністрів України Методику грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів).

Матеріали відносної економічної оцінки земель України, проведеної у 1988 р., базуються на багаторічних статистичних даних про урожайність культур і затрати на їх вирощування. За вартістю валової продукції, урожайністю, окупністю затрат і диференціальним доходом, які характеризують продуктивність, ефективність використання і дохідність земель, оцінено їх у балах. Така оцінка загальна і часткова. Остання вказує на ефективність, точніше, придатність для вирощування основних сільськогосподарських культур. Ці дані, як і дані часткового бонітування ґрунтів, мають однакове практичне застосування.

Утім, нині це стосується лише загальної економічної оцінки земель. Її дані про рентний диференціальний дохід беруться за основу в обчисленні грошової оцінки земель. Такий методичний підхід до грошової оцінки земель за даними їх дохідності в минулому викликає у фахівців сумнів щодо фактичної цінності землі. У зв’язку з цим виникає низка запитань. По-перше, чи виправдовує себе колишня методика визначення показників економічної оцінки земель, серед яких має застосування тільки диференціальний дохід для обчислення грошової оцінки? Можливо, є простіший шлях до цього. По-друге, чи можуть нинішні економічні показники використовуватися в розрахунках диференціального доходу, коли в умовах економічної кризи він має від’ємне значення? За цієї обставини результатом грошової оцінки земель може бути від’ємне число, що не має логічного смислу. По-третє, за економічної кризи визначений законодавством строк оновлення вихідної статистичної інформації для економічної оцінки земель (через 4-5 років) не може бути реальним.

Регулювання земельних відносин на сучасному етапі вимагає практичного застосування грошової оцінки земель переважно в таких двох важливих сферах: 1) в оподаткуванні за використання земель; 2) в купівлі-продажу земель. В обох випадках грошова оцінка базується на нормативній, розрахунковій дохідності землі. Однак, коли здійснюється купівля-продаж землі, її оцінка може проводитися за ринковими цінами. Нині таку оцінку землі називають комерційною експертною оцінкою [13].

Для визначення ринкової ціни землі застосовують способи аналогів, прибутковості, витрат. Способом аналогів ринкову ціну землі визначають порівнянням предмета оцінки з аналогічними об’єктами, які нещодавно було продано або запропоновано на продаж. Спосіб прибутковості уразі продажу землі базується на очікуваному майбутньому чистому прибутку від її використання з урахуванням прибутку на інвестування за даними ринку. Спосіб витрат застосовують для визначення ринкової ціни лише забудованих земель; вартість об’єкта визначають через оцінку поточних витрат на заміщення існуючих будівель аналогічними з такими самими функціональними характеристиками з урахуванням усіх видів зносу і додаванням до отриманого результату оцінки ринкової вартості земельної ділянки.

Отже, можемо дійти певних висновків щодо ведення бонітування ґрунтів, економічної і грошової оцінки земель як єдиного процесу оцінки земель. На нашу думку, проведені часткове бонітування ґрунтів і часткова економічна оцінка земель мають однакове практичне застосування. За їх даними необхідно згрупувати всі оцінені сільськогосподарські угіддя у класи (групи) придатності земель для вирощування сільськогосподарських культур і відобразити це на картографічних матеріалах. Практично така оцінка земель має разовий характер.

Щодо загального бонітування і загальної економічної оцінки земель, то їх необхідно проводити періодично, але не рідше одного разу на 15 років. Повторні роботи з бонітування ґрунтів не становлять труднощів за наявності матеріалів нових обстежень ґрунтів. Значно складніші повторні роботи з економічної оцінки земель, особливо в періоди з несприятливими економічними умовами. Можливо, саме в цей час дані економічної оцінки земель можна залишати на рівні попереднього періоду або індексувати до середнього індексу цін.

Як свідчить практика сільського господарства, економічна оцінка земель завжди викликає дискусії щодо вірогідності методики її проведення та одержаних результатів. Можна погодитися з тим, що не завжди фактичні показники урожайності культур і затрат на їх вирощування відповідають цінності землі, зумовленій як природною, так і штучною родючістю ґрунту. Нині практично неможливо вичленити природну родючість ґрунту зі штучної; маємо загальну економічну родючість. І коли припустити, що в попередні періоди був більш-менш однаковий рівень інтенсифікації землеробства, то різну абсолютну урожайність культур можна пояснити різною природною родючістю, а штучна родючість рівномірно збільшувала урожай на різних землях за рахунок середніх однакових капіталовкладень. Виходить, що економічна оцінка земель як засобу виробництва поєднує їх економічну оцінку за природною родючістю та економічну оцінку за штучною родючістю.

Усе це дає право запропонувати таку методику грошової оцінки земель, яка базується на нормативному розмірі доходу, диференційованому до бала бонітету ґрунту. Для цього насамперед необхідно визначити показник грошової оцінки земель на загальнодержавному рівні, а потім диференціювати його за балами бонітету для кожної земельної ділянки. Це відображатиме її нормативну грошову оцінку. Для одержання фактичної грошової оцінки земель потрібно ввести поправні коефіцієнти на технологічні властивості земель (місце розташування, рельєф, контурність, енергоємність, кам’янистість). Цей метод значно знижує затрати на виконання оцінних операцій і забезпечує об’єктивні дані про грошову оцінку земель у період між проведенням повторних робіт.

Отже, державний земельний кадастр в Україні становить єдину систему всебічних даних про землю. Він забезпечує необхідною і вірогідною інформацією всіх споживачів, задовольняючи виробничі потреби, пов’язані з використанням землі. У цьому аспекті важливе значення має постанова Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року № 1355 Про Програму створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру [83]. У ній передбачено комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов’язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру.

Ведення державного земельного кадастру в автоматизовану режимі на базі широкого використання комп’ютерної техніки потребує розробки і впровадження текстової земельно-кадастрової документації на вихідному (базовому) рівні. Одержані тут дані узагальнюватимуться і вестимуться в автоматизованому режимі на рівні району, області, автономної республіки, країни.

Враховуючи зростаючі вимоги до технології виконання робіт та якості земельно-кадастрової інформації, Держкомзему України доцільно провести аналіз підготовки фахівців із земельного кадастру у вищих навчальних закладах і сконцентрувати їх підготовку там, де є належна навчально-методична база і кваліфіковані науково-педагогічні кадри.

Контрольні питання

1. Розкрити зміст державного земельного кадастру.

2. У чому полягає призначення державного земельного кадастру?

3. На які види поділяється земельний кадастр залежно від змісту і порядку його проведення?

4. Яке завдання основного земельного кадастру?

5. Що таке поточний земельний кадастр?

6. Від чого залежить точність земельно-кадастрових робіт?

7. Назвати основні принципи земельного кадастру.

8. З чим пов`язане розширення змісту земельного кадастру?

9. З якою метою створюється автоматизована система ведення державного земельного кадастру?