5.5. Організація баз даних автоматизованої системи державного земельного кадастру України
Створення автоматизованої системи державного кадастру України передусім пов'язане з прийняттям рішень щодо організації (архітектури) кадастрових баз даних. Від організації кадастрової бази даних стосовно системи управління (централізована, децентралізована чи комбінована) значною мірою залежить архітектура АСДЗКУ, її функціональні можливості, склад програмно-технічного забезпечення, засоби телекомунікаційного зв’язку, забезпечення захисту даних, етапність запровадження і, як наслідок, ефективність та вартість системи загалом.
Організація кадастрових баз даних першочергово залежить від функцій щодо ведення державного земельного кадастру, які визначаються законодавчими та нормативними актами. Зокрема згідно з чинним законодавством державний земельний кадастр ведуть на трьох рівнях: національному (Держкомзем України), регіональному (обласні управління земельних ресурсів) та базовому (районні та міські управління (відділи) земельних ресурсів).
На базовому рівні в державному земельному кадастрі формують і зберігають відомості про земельні ділянки, розміщені на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, сільська рада, місто, район), межі земельних ділянок, населених пунктів і відповідних адміністративно-територіальних одиниць загалом, розподіл земельних ділянок серед власників землі, землекористувачів (у тому числі орендарів), правовий режим земельних ділянок, їх кількісну та якісну характеристику й оцінку земель. Для виконання зазначених функцій на базовому рівні розробляють індексні карти відповідних адміністративно-територіальних утворень, ведуть бази даних АСДЗК базового рівня, реєструють права власників і користувачів земельних ділянок, здійснюють інформаційно-аналітичне обслуговування юридичних осіб і громадян тощо.
На регіональному рівні в Державному земельному кадастрі містяться відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ, сільських рад, міст, районів, областей, Автономної Республіки Крим) і статистичні дані про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та господарським використанням, про їх кількісну та якісну характеристики та оцінку земель. На регіональному рівні передбачається ведення регіональних централізованих кадастрових баз даних, до складу яких входять бази даних базового рівня.
На національному рівні в державному земельному кадастрі містяться відомості про державний кордон України, межі Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя й статистичні дані про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та господарським використанням, про їх кількісну та якісну характеристику й оцінку земель. На національному рівні передбачається ведення централізованої бази даних державного земельного кадастру України.
Такий розподіл функцій певною мірою зумовлює розподілену трирівневу ієрархічну архітектуру баз даних, тобто на кожному рівні ієрархії база даних (її структура, склад) повинна бути адекватною функціям ведення державного земельного кадастру.
На організацію баз даних АСДЗКУ впливає також трирівнева архітектура організаційної структури Держкомзему України, яка налічує на базовому рівні 490 районних відділів і 170 міських управлінь (відділів) земельних ресурсів і на регіональному рівні: Рескомзем АРК, 24 обласних, Київського і Севастопольського міських управлінь. Місцеві органи Держкомзему є потенційними користувачами баз даних АСДЗКУ як за їх наповненням, так і за використанням. Тому ефективність їх роботи значною мірою залежатиме від організації кадастрових баз даних.
Щодо зарубіжного досвіду зі створення аналогічних систем, то слід вказати на застосування як централізованих баз даних, так і децентралізованих. Архітектура централізованих баз даних знаходить застосування, переважно, у відносно невеликих (за показником кількості населення) унітарних державах (наприклад країни Північної Європи). Децентралізовані та комбіновані моделі баз даних знаходять застосування переважно в країнах зі значною кількістю населення. Особливо характерні такі моделі для країн з федеральним устроєм.
Питання організації баз даних є ключовим у створенні АСДЗКУ і прийняття рішення щодо цього є початковим етапом їх формування. Розглянемо декілька підходів до організації баз даних АСДЗКУ (централізована БД, децентралізована БД, комбіновані моделі БД) та проаналізуємо критерії їх вибору з порівняльним аналізом переваг і недоліків того чи іншого варіанта. При цьому розглянемо сукупність чинників, що впливають на архітектуру бази даних АСДЗКУ: кількість об’єктів обліку (обсяг бази даних); вартість; час доступу до даних; вимоги до рівня кваліфікації персоналу; наявність, надійність, пропускна спроможність і вартість телекомунікацій; забезпечення захисту даних; вплив законодавчої бази; етапність запровадження системи та ін.
Централізована модель архітектури БД (рис. 5.3) передбачає наявність одного сервера (одного комплексу серверів) БД, з яким взаємодіють всі вузли АСДЗКУ (загальна їх кількість становить 698) та зовнішні користувачі системи. Така модель є надзвичайно привабливою і має низку відомих переваг. Теоретично на сучасному етапі розвитку інформаційних технологій є можливість запровадити таку “супер базу” даних АСДЗКУ (за обсягами даних, кількістю користувачів і режимом взаємодії) – це під силу сучасним програмно-технічним засобам, але на практиці існує низка реальних обставин, в силу яких цей варіант моделі БД не може бути реалізованим повною мірою.
Рис. 5.3. Централізована модель архітектури баз даних АСДЗКУ.
Централізована модель архітектури баз даних АСДЗКУ має такі основні переваги:
економія фінансових ресурсів за рахунок централізації технічних засобів (серверів, мережевого устаткування тощо), серверного ліцензійного програмного забезпечення (ОС, СУБД, ГІС) та прикладного програмного забезпечення у вигляді відповідних додатків;
концентрація фахівців високої кваліфікації в межах одного підприємства, яке забезпечує ведення централізованої БД, і зменшення кваліфікаційних вимог до персоналу регіональних центрів;
зменшення витрат на забезпечення безпеки, цілісності та несуперечливість даних, їх адміністрування, регламентації доступу користувачів та забезпечення секретного режиму використання певних даних;
можливість запровадження єдиних ефективних технологій надання інформаційних послуг користувачам системи з використанням моделі “одного вікна”;
забезпечення коректності та ефективності картографічного забезпечення системи за рахунок його зосередження тільки на центральному вузлі системи;
постійна підтримка даних в актуальному стані;
зосередження відповідальності за БД в одному місці.
До недоліків централізованої моделі архітектури БД АСДЗКУ можна віднести:
надзвичайно високі вимоги до продуктивності, надійності та відмовостійкості центрального вузла зберігання та обробки даних;
необхідність постійної підтримки продуктивності центрального вузла на рівні “пікового стану” та забезпечення постійного функціонування конкурентного середовища в режимі “внесення даних – запит”;
відсутність надійних засобів телекомунікацій по території України та висока вартість послуг з передачі інформації;
перенавантаження WEB-сервера центрального вузла БД;
відсутність механізму локалізації трафіку даних і підвищені вимоги до якості каналів передачі даних, що призведе до збільшення експлуатаційних витрат;
високий ступінь ризику, пов’язаного із втратою даних (всі дані географічно знаходяться в одній точці);
практична втрата прав власності на регіональний інформаційний ресурс;
стримування процесу запровадження АСДЗК базового рівня внаслідок залежності від центрального вузла, телекомунікацій та директив “зверху”.
Розподілена (децентралізована) модель архітектури баз даних АСДЗКУ (рис. 5.4.) має низку відомих переваг і дає змогу:
підвищити рівень паралелізму виконання трансакцій;
наблизити інформацію до місця її використання;
локалізувати трафік обміну даними;
підвищити показники надійності системи;
зменшити затрати на створення системи.
Крім того, децентралізація баз даних за своїми принципами створення дозволяє легко виконувати поетапне нарощування ресурсів системи.
Централізована модель побудови передбачає, що:
технічні засоби, серверне системне та прикладне програмне забезпечення концентруватимуться в одному місці – у центральному апараті Держкомзему;
система повинна забезпечити доступ до даних всіх категорій користувачів на всіх рівнях (включаючи введення даних, побудову аналітичних звітів, перегляд картографічних даних, отримання довідок, оформлення документів на земельну ділянку або нерухоме майно тощо);
доступ до даних може бути як у online (безпосередньо до сервера застосувань), так і режимі offline (отримання інформації електронною поштою, яку опрацьовують в міру надходження); online-доступ до даних може здійснюватися як за закритими виділеними каналами зв’язку, так і загальнодоступними каналами Internet;
необхідно забезпечити постійне оновлення та збереження в актуальному стані досить великого обсягу геоінформаційних даних, включаючи індексні та кадастрові карти всіх земельних ділянок і кадастрові плани на всі населені пункти України (понад 30 тис.);
Рис. 5.4. Розподілена модель архітектури баз даних АСДЗКУ.
необхідно вжити низку організаційних заходів і впровадити технічні засоби, що забезпечать підвищену надійність системи, стійкість її до збоїв, а у рапзі збоїв – коректне збереження даних і швидке відновлення працездатності (не більше ніж 2-3 години);
така модель потребує створення підвищеної системи безпеки, оскільки надзвичайна велика кількість запитів зацікавлених осіб та організацій становить потенційну загрозу несанкціонованого доступу до даних або вірусної атаки.
Розподілена модель побудови архітектури баз даних АСДЗКУ передбачає, що:
технічні засоби, серверне системне та прикладне програмне забезпечання розташовуватимуться відповідно до організаційної (територіальної) структури Держкомзему та БТІ, тобто, наприклад, у центральному апараті (м. Київ), в обласних управліннях та районних (міських) управліннях (відділах);
кожен з організаційних рівнів (і відповідно – рівнів програмного забезпечення) обслуговує певну низку користувачів і виконує чітко окреслене коло завдань;
збір та обробка первинних даних, видача та перевірка документів на земельні ділянки та об’єкти нерухомості, надання довідок і відповіді на запитання користувачів здійснюються у районних та міських відділах (управліннях);
обласні управління й центральний апарат Держкомзему опрацьовують агреговані дані, що надходять з нижчих рівнів; їх основна задача – аналіз розвитку ринку землі та нерухомості, видача відповідних рекомендацій та аналітичних звітів; безпосереднім обслуговуванням користувачів щодо інформації про земельні ділянки вони не займаються;
безпека такої системи будується за єдиними принципом, але кожен із вузлів працює автономно, що підвищує її надійність загалом; додаткових заходів щодо безпеки потребує процес імпорту даних, що надходять з інших установ та організацій, а також процес обміну даними між рівнями системи.
Найбільш ефективною та працездатною з фінансової, технічної та організаційної точок зору є розподілена модель побудови АСДЗКУ. Насамперед це пов’язано з тим, що розподілена (децентралізована) модель дає змогу:
наблизити інформацію до місця її використання;
локалізувати трафік обміну даними;
підвищити рівень паралелізму виконання трансакцій;
підвищити показники надійності системи;
зменшити витрати на створення системи.
Крім того, децентралізація баз даних за принципами створення легко дозволяє виконувати поетапне нарощування ресурсів системи.
Необхідно задзначити, що за всієї своїй фінансової привабливості і централізована, і регіональна модель побудови системи можуть виявитися неспроможними вже на перших етапах впровадження.
Одна з основних причин – відсутність на сьогодні виділених каналів зв'язку, спроможних передавати необхідні обсяги інформації. Організація наземних каналів зв'язку відповідної потужності – задача державного масштабу, з яким навіть компанія «Укртелеком» не змогла впоратися за всі роки незалежності України, а тому – ця задача непосильна і для Держкомзему. Єдиний доступний засіб – організація супутникового зв'язку. Однак вартість встановлення супутникових антен і орендна плата за їхню експлуатацію надто високі і, напевно, можуть призвести до збитковості чи нерентабельності системи.
Друга причина – наявність величезного обсягу документів на земельні ділянки і нерухоме майно, які необхідно ввести в базу даних АСДЗКУ. І автоматизоване, і ручне введення цих даних вимагає організації попереднього сховища і низки ручних та електронних перевірок, що в умовах централізованого збереження даних зробити буде неможливо.
На вибір архітектури БД АСДЗКУ суттєво впливають склад, кількість і професійний напрям діяльності користувачів системи, їх відомча належність і місцезнаходження, статус користувачів стосовно прав доступу до баз даних, частота звернень до БД, технології взаємодії з БД (клієнт-серверні в локальній мережі, Internet/Intranet). Користувачами системи будуть: юридичні та фізичні особи, міністерства, відомства та установи, органи Держкомзему та Центру державного земельного кадастру, органи місцевого самоврядування, комунальні служби, Державна податкова адміністрація та її підрозділи на місцях, суди, нотаріат, банки та інші фінансові установи, страхові компанії, органи БТІ, ріелтерські структури, оцінювачі та інші суб’єкти ринку землі, органи архітектури та інші проектні установи, профільні наукові та навчальні заклади, галузеві та відомчі автоматизовані інформаційні системи (які використовують кадастрову інформацію) тощо.
Слід наголосити на необхідності забезпечення соціальної спрямованості системи. Передусім система повинна бути орієнтована на задоволення потреб фізичних та юридичних осіб щодо реєстрації земельних ділянок та іншої нерухомості і прав на них, гарантування цих прав з боку держави, а також надання їм інформаційних послуг із кадастрової бази даних.
Згідно із Земельним кодексом України та іншими чинними законодавчими актами державний земельний кадастр веде Держкомзем України, тому АСДЗКУ запроваджується в структурі Держкомзему. З погляду відомчої належності користувачами системи є підрозділи центрального апарату Держкомзему, місцеві органи Держкомзему та підрозділи Центру державного земельного кадастру, який має таку саму організаційну структуру, як і Держкомзем. Загальна кількість таких користувачів становить понад 15 тис. фахівців, значна частина яких (як мінімум 3 тис.) матиме право на внесення інформації до кадастрових баз даних та їх редагування. Остання група фахівців працюватиме як з атрибутивною інформацією, так і з картографічною. Характерною ознакою відомчої групи користувачів є те, що вони постійно підєднані до мережі і мають змогу звертатися до бази даних в режимі online. Тому у разі запровадження централізованої моделі бази даних на території України (тобто створення єдиної бази даних АСДЗКУ) можуть виникнути певні проблеми із забезпеченням ефективної взаємодії зазначеної групи користувачів із централізованою БД.
Усі інші користувачі системи, які не належать до системи Держкомзему та Центру державного земельного кадастру, є зовнішніми користувачами системи. Стосовно кадастрової бази даних вони є отримувачами інформації. Як показує досвід країн із розвиненою економікою, найпоширенішими є два варіанти інформаційного обслуговування користувачів системи:
на всі запити до бази даних системи (незалежно від їх характеру) інформація видається у вигляді витягу єдиного зразка з уніфікованим набором даних стосовно земельної ділянки та прав на неї;
залежно від характеру запиту на нього видається конкретна інформація з бази даних системи.
З погляду уніфікації інформаційних послуг доцільнішим можна вважати перший варіант: надання інформаційних послуг буде оперативнішим і менш трудомістким, тому що зменшаться затрати на підготовку інформації (вона формуватиметься за єдиною процедурою). За такого підходу інформація про земельну ділянку та її правовий стан надається у вигляді витягу (встановленого зразка) з відповідних реєстрів БД, де буде інформація про кадастровий номер земельної ділянки, її адресу, технічні характеристики та цільове призначення, а також про власника, зареєстровані права, наявність встановлених сервітутів, обмежень та обтяжень.
З погляду повноти інформації, що надається, слід також передбачити можливість надання і повнішої (розширеної) інформації з баз даних АСДЗКУ. Звичайно, такі послуги повинні бути дорожчими порівняно з уніфікованими і надаватися тільки тим користувачам, які мають відповідний дозвіл на право доступу до інформації.
Надають інформацію на платних засадах на основі письмового запиту (заяви), який подають в кадастровий офіс, або з використанням засобів Internet-технологій та електронної пошти. Усі запити до БД АСДЗКУ і відповіді на них автоматично протоколюються засобами системи. Кількість звернень користувачів до БД АСДЗКУ не підлягає скільки-небудь точному розрахунку, але для централізованої бази даних в умовах розвиненого ринку землі та нерухомості вона може сягати до 500 тис. звернень на день.
Основними об’єктами обліку кадастрових баз даних є земельні ділянки (парцели), інформація про які вноситься в Реєстр земельних ділянок БД АСДЗКУ. Виникає питання: скільки всього на території України земельних ділянок різних категорій та форм власності, які є об’єктами права власності чи постійного користування? До запровадження АСДЗКУ в усіх місцевих органах Держкомзему на це запитання однозначно відповісти неможливо.
Після приватизації земель сільськогосподарського призначення сертифікатів видадуть понад 6 млн. державних актів на право приватної власності на земельні ділянки сільськогосподарського призначення.
У результаті поділу муніципальних земель на землі державної та комунальної власності, їх інвентаризації, приватизації через викуп та надання в оренду буде виділено орієнтовно не менше 10 млн. земельних ділянок.
Слід також враховувати темпи, тенденції й перспективи розвитку ринку землі, особливо в аграрному секторі, що неминуче призведе до подальшої парцеляції земельних ділянок (в окремих випадках до їх консолідації). Отже, можна стверджувати, що найближчим часом у базах даних АСДЗКУ буде обліковано близько 50 млн. земельних ділянок, кожна з яких матиме свій кадастровий номер і певний набір атрибутів.
Крім основних об’єктів обліку, якими є земельні ділянки, в БД АСДЗКУ є Реєстр власників та користувачів земельних ділянок, Реєстр правових документів та Реєстр прав. Передбачається ведення Реєстру будівель та споруд (їх частин, в тому числі квартир). Кількість об’єктів обліку в зазначених реєстрах буде такою: у Реєстрі власників та користувачів – як мінімум 50 млн. одиниць обліку фізичних та юридичних осіб, вважаючи, що власником земельної ділянки є одна юридична або фізична особа (хоча їх буде значно більше, враховуючи наявність досить поширеної спільно-часткової форми власності); у Реєстрі правових документів, виходячи з розрахунку, що на одну земельну ділянку в середньому буде не менше двох правових документів, понад 100 млн. об’єктів обліку; у Реєстрі прав теж понад 100 млн. записів щодо прав юридичних та фізичних осіб на земельні ділянки.
Таким чином, атрибутивна база даних АСДЗКУ міститиме інформацію про 300 млн. одиниць обліку (земельні ділянки – 50 млн., власники та користувачі – 50 млн., правові документи – 100 млн., права – 100 млн.). Після запровадження Реєстру будівель, споруд та їх частин загальна кількість об’єктів обліку в БД АСДЗКУ становитиме понад 500 млн. одиниць.
Крім атрибутивних даних, в БД АСДЗКУ містяться також електронні планово-картографічні матеріали, до яких належать індексні карти, чергові кадастрові плани та інші тематичні планово-картографічні матеріали. Чергові кадастрові плани ведуться в ГІС-середовищі із забезпеченням програмно-інформаційної взаємодії з атрибутивними БД. Для населених пунктів, а їх всього в Україні 30190, чергові кадастрові плани ведуть у масштабі 1:2000, а для земель сільськогосподарського призначення в межах сільських (селищних) рад (всього 11061) – в масштабі 1:10000.
Наведені орієнтовні розрахунки кількості об’єктів обліку в БД АСДЗКУ та обсяги планово-картографічних матеріалів певною мірою спростовують доцільність створення єдиної централізованої бази даних в силу передусім організаційно-технічних причин.