Эволюция государственного строя России в хiv-хvii вв.

Большое влияние на эволюцию государственного строя Руси оказало завоевание татаро-монголами Восточной Европы. Во второй половине ХIII в. из империи Чингисхана улус Золотая Орда выделился в самостоятельное исламское государство. Во главе этого государства стоял хан, который избирался куралтаем (съездом монгольской аристократии), но обладавший полномочиями диктатора. При хане было правительство, возглавляемое визирем. Высшими гражданскими должностными лицами в улусе были эмиры, а военными – бакоулы и темники.

Русские княжества находились в вассальной зависимости от Золотой Орды на положении данников. Они сохраняли свою государственность и религию, но признавали верховный сюзеренитет татарского хана. Управляли Русью специально назначаемые ханом чиновники – баскаки, имевшие в своем распоряжении военную силу. Ставка главного баскака находилась во Владимире. Он осуществлял надзор за деятельностью великого князя, обеспечивал сбор дани и проводил набор русских воинов в монгольскую армию. Вначале дань собирали баскаки, но затем, после восстания в Твери в 1327 г. против ордынцев, ее сбор стал поручаться ханом одному из русских князей, что закреплялось выдачей ханского ярлыка. Обладание этим символом давало князю как бы право на титул «великого» и обеспечивало ему военно-политическую поддержку Золотой Орды.

В ХIV в. основная борьба за ярлык на «великое княжение» шла между московскими и тверскими князьями. После подавления восстания в Твери этот ярлык и титул великого князя «всея Руси» получил Иван Данилович Калита (1325–1340). При нем же в Москву из Владимира переехал митрополит Феогносий. Москва стала не только политическим, но и церковным центром русских земель.

Взаимоотношения великого князя с удельными (местными) князьями, чьи земли входили в состав великого княжества, определялись договорными и жалованными грамотами. В них князья признавали великого князя «братом старейшим» и обязывались действовать «заодин» против внешних врагов. Во многих грамотах подчеркивалась территориальная неприкосновенность каждой из сторон и закреплялся феодальный иммунитет, т.е. право осуществления удельными князьями на своих землях некоторых государственных функций (суд, сбор налогов) без вмешательства великокняжеской администрации.

В ХIV в. началось политическое объединение русских земель вокруг Москвы, что сопровождалось созданием централизованного государственного аппарата и новой структуры власти в Московском государстве.

В ХV в. в силу внутренних и внешних причин (борьба за ханский трон, поражение в Куликовской битве 1380 г.) распадается Золотая Орда, однако лишь в 1480 г. Русь окончательно освобождается от вассальной зависимости от татар.

К концу ХV столетия на месте множества самостоятельных княжеств образуется единое российское государство, происходит резкое сокращение феодальных иммунитетов, бывшие великие князья сами становятся вассалами великого князя московского, складывается новая система придворных чинов, даваемых за службу (введенный боярин, окольничий, дворецкий, казначей, думный дворянин, думный дьяк и т.д.). Формируется принцип местничества, определяющий возможность занятия государственной должности на основе родовитости претендента. Великий князь все чаще стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Русь приняла от Византии атрибуты православной державы, государственную и религиозную символику. В ХV в. после падения Византийской империи митрополит стал назначаться на Руси без согласия византийского патриарха. В структуре государственной власти византийское и восточное влияния обусловили сильные деспотические тенденции. Постепенно стало формироваться понятие самодержавной власти, что означало ее абсолютную независимость и суверенность.

Большую роль при великом князе (с 1478 г. – «Государе всея Руси») играл феодальный совет, состоявший из нескольких наиболее знатных бояр. Феодальный совет вместе с князем осуществлял законодательные функции и верховное управление, был окончательной инстанцией суда.

В этом совете наиболее важные функции выполняли тысяцкий, окольничий и казначей. Должность тысяцкого, ведавшего городским ополчением и осуществлявшего судебный и финансовый надзор, препятствовала возрастанию власти великого князя, и поэтому в 1373 г. она была упразднена.

Должности окольничего и казначея, напротив, были тесно связаны с ростом власти и единодержавия великого князя московского. Окольничий являлся ближайшим советником и исполнителем поручений великого князя. Казначей был хранителем великокняжеской казны и архива (духовных, договорных грамот, ханских ярлыков и других документов). При казначее в середине ХV в. сложилось первое государственное учреждение – «Казна» (впоследствии Казенный двор). Являясь главой важнейшего ведомства, сложившегося ранее других, казначей помимо основных своих функций выполнял и некоторые другие общегосударственные задачи: ведал ямскими, поместными, холопьими и посольскими делами.

Важную роль в Московском государстве играла Боярская дума, аристократический и совещательный орган власти, действовавший на основе принципа местничества и опиравшийся на профессиональную (служилую) бюрократию.

Усиление власти великого князя (царя) проходило параллельно с формированием новой системы центрального государственного управления – приказно-воеводской, основу которой составляли принципы централизма и сословности.

Отраслевыми органами центрального управления стали приказы (Поместный, Казенный, Разбойный, Посольская изба и др.), совмещавшие административные и судебные функции.

Местное управление в ХV в. было несложным. В городах находились наместники, а в сельской местности (уездах и волостях) – волостели, назначаемые великим князем. Наместники и волостели выполняли административно-полицейские, судебные, военные функции, а также ведали служилыми людьми в городах.

Местное управление основывалось на системе кормлений. Наместники и волостели за управление жалованья не получали, а «кормились» за счет населения. В частности, приехавшего на «кормление» наместника население встречало «выезжим кормом». Два-три раза в год (на Рождество, Пасху и Петров день) население обязано было поставить наместнику основной «корм» в форме различных продуктов, фуража для лошадей и т.п. В пользу наместника поступала часть различных таможенных, судебных, брачных, полавочных (с торгов и лавок) пошлин. Назначение на «кормление» было средством вознаграждения князей, бояр и более мелких феодалов за службу великому князю.

В XVI в. происходит дальнейшее укрепление единого российского государства и самодержавной формы его правления. Формально это нашло выражение в том, что в 1547 г. при Иване IV Грозном глава государства стол носить официальный титул царя, государя и великого князя Московского, передаваемый по наследству.

При царе постоянно действовала Боярская дума, высший орган российского государства. (Боярская дума – литературное наименование государственного органа власти, который в ХVI в. назывался просто «дума» или «бояре»). Наряду с совещательными дума постепенно приобретает и законодательные функции. Так, ее были утверждены Судебники 1497 и 1550 гг. Боярская дума, являясь также центральным органом управления, осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам. Специальная «ответная комиссия» из членов думы вела переговоры с иностранными послами, итоги которых выносились на рассмотрение царя.

В середине XVI в. в составе Боярской думы была учреждена так называемая «комната» («ближняя дума», или «Избранная рада»), состоявшая из наиболее доверенных Ивану IV людей, с которыми он решал все проблемы внутренней и внешней политики и провел ряд важнейших государственных реформ (судебную, военную, земскую). Боярская дума была на время отстранена от разрешения важнейших вопросов законодательства и управления.

После смерти Ивана IV значение Боярской думы снова возросло. Особенно заметную роль играла она в отдельные периоды «смуты» начала XVII в. Так, после свержения царя Василия Шуйского в 1610 г. все государственное управление оказалось в руках семи наиболее влиятельных членов Боярской думы. У современников это боярское правление получило наименование «семибоярщины».

В ХVI в. в России окончательно складывается приказная система центрального управления. Эта система в своем развитии прошла ряд стадий: от «приказа» (в буквальном смысле слова) как разового поручения боярам или грамотным неродовитым чиновникам на осуществления отдельных государственных функций, до «приказа» как постоянно действующего государственного органа центральной власти с самостоятельными структурными подразделениями.

Одним из наиболее важных был Разрядный приказ, который ведал личным составом русской армии и государственного аппарата власти. Приказ занимался комплектованием армии, денежными и поместными окладами; назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов; осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела.

Оружейный приказ ведал изготовлением и хранением оружия. Главным артиллерийским управлением являлся Пушкарский приказ.

Поместный и Стрелецкие приказы занимались соответственно проблемами служилого дворянства и служилых людей (стрельцов). Челобитный приказ разбирал жалобы поместного дворянства на решения должностных лиц и государственных учреждений, поступавшие на имя царя.

Разбойный приказ утверждал в должности губных старост, целовальников и дьяков во всем государстве, санкционировал приговоры губных органов, являлся второй инстанцией для рассмотрения разбойных и «татиных» дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда.

Посольский приказ (первоначально Посольская изба) занимался международными делами Российского государства.

После завоевания Казани в 60-х гг. XVI в. был учрежден первый территориальный приказ Казанского дворца.

Особое место в системе государственных органов власти с середины ХVI в. стали занимать Земские соборы («всерос­сийские совещания»), которые периодически созывались царями для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Боярской думы и верхушки духовенства («освященный собор»), Земские соборы включали представителей поместного дворянства и посадских верхов. Присутствие в Соборах представителей трех основных сословий объясняется тем, что светская и духовная аристократия представляла элиту российского общества, и царь в решении важнейших вопросов не мог обойтись без их участия. Поместное дворянство было главным служилым сословием, основой царского войска и бюрократического аппарата власти. Верхушка посадского населения была основным источником денежных доходов для казны.

Все вопросы государственного строительства, законодательства, финансов, войны и мира обсуждались по палатам (сословиям), но решения принимались всем составом Земского собора. Противоречия, существовавшие на соборах между представителями различных сословий, позволяли самодержавию балансировать между ними, усиливая свою роль в политической жизни общества.

Появление Земских соборов свидетельствовало о складывании в Российской государственности органов сословно-представительной монархии. Их специфика состояла в том, что в отличие от аналогичных западноевропейских институтов (парламент в Англии, «генеральные штаты» во Франции, кортесы в Испании) Земские соборы в России не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Кроме того, в их деятельности гораздо слабее, чем на Западе, была роль «третьего сословия». В противоположность Боярской думе, стремившейся время от времени ограничивать единодержавие царя, Земские соборы в России, наоборот, служили орудием укрепления самодержавия и часто созывались для легитимации (одобрения и поддержки) внутренней и внешней политики московских царей. В частности, в 1565 г. Земский собор дал согласие царю Ивану IV на введение опричнины.

Вместе с тем Земские соборы в России на отдельных этапах ее истории играли вполне самостоятельную, а порой и выдающуюся роль. Так, собравшийся после смерти царя Федора Ивановича в 1598 г. Земский собор по предложению патриарха «избрал на царство» ввиду прекращения династии Рюриковичей Бориса Годунова.

В 1610–1613 гг. Земские соборы в России являлись высшими законодательными и исполнительными органами власти. В 1613 г. после изгнания польских интервентов из Москвы собрался Земский собор, на котором присутствовали также представители стрельцов, казаков и черносошных крестьян. Большинством собора на русский престол царем был избран Михаил Романов, ставший основателем новой царской династии в России.

Большую роль Земские соборы играли в развитии правовой системы в России. В 1550 и 1551 гг. на них были приняты такие светские и церковные кодексы, как Судебник и «Стоглав».

Сословно-представительными органами власти на местах в середине ХVI в. стали земские и губные избы. Черносошные и дворцовые крестьяне в волостях, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды «излюбленных голов» (земских старост), и «лучших людей» (целовальников, или земских судей), которые возглавляли местные органы государственной власти – земские и губные избы, выполнявшие соответственно финансово-налоговые и полицейско-судебные функции. Деятельность изб контролировалась различными отралевыми приказами.

Эти местные органы власти ограничивали, а иногда и заменяли систему кормлений. Ограничение власти кормленщиков-наместников и волостелей являлось основной частью мероприятий, проводимых в Российском государстве с целях укрепления самодержавия и усиления политической централизации.

Таким образом, к началу XVII в. в России складывается целая система государственных учреждений как в центре, так и на местах, осуществлявшая основные задачи государственного управления в виде административных, военных, полицейских, судебных, финансовых и других функций. Процесс складывания этой системы государственных учреждений шел параллельно с процессом возрастания власти великого князя Московского и царя всея Руси.

Эти тенденции получили дальнейшее развитие. В XVII в., когда в России окончательно утвердилась самодержавная власть. «Соборное уложение» 1649 г., закрепившее социально-экономические и политические изменения в Российском государстве, отразило и возросшую власть самодержавного монарха. Вторая и третья главы первого свода российских законов устанавливали жестокую кару за преступления, направленные против личности царя, его чести и здоровья, а также за проступки, совершенные на территории царского двора. Все эти провинности отождествлялись с впервые вводимым в российское право понятием государственного преступления. За «злое умышление» против жизни и здоровья царя, а также за обнаружение умысла, направленного против царя и государства (восстание, измена, заговор) устанавливалась смертная казнь.

При царе был создан Приказ тайных дел (по существу, личная канцелярия), который занимался политическим сыском, разбирательством по государственным преступлениям, вел личную переписку царя, заведовал отдельными полками иноземного строя, царской благотворительностью и даже поиском полезных ископаемых.

Устанавливается также практика непосредственных докладов царю начальниками важнейших приказов. Так, в 1669 г. по понедельникам царю докладывали начальники Разрядного и Посольского приказов, по вторникам – Большой казны и Большого прихода, по средам – Казанского и Поместного приказов и т.д.

Другим важным мероприятием, направленным на дальнейшее укрепление самодержавия было создание центрального органа государственного финансового контроля. Крупные хищения государственных средств в России побудили царя учредить в 1655 г. Счетный приказ. Однако жесткий финансовый контроль вызвал недовольство приказной бюрократии, и Приказ в 1678 г. был упразднен.

С целью укрепления самодержавия согласно «Соборному уложению» 1649 г. был учрежден Монастырский приказ – государственной учреждение, суду которого были подчинены все монастыри и духовные лица, а также их крепостные.

Одним из препятствий укреплению самодержавной власти в Российском государстве в XVII в. было местничество, выражающееся в наследственном праве определенных родовитых боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе. Возросшее значение в политической жизни служилого дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить местничество, как явление «враждотворное, братоненавистное».

Свидетельством возросшей власти царя было появление в законотворческой деятельности Российского государства во второй половине XVII в. понятия «именного указа», законодательного акта, составленного царем без участия Боярской думы.

Однако вплоть до эпохи Петра I эти указы носили в целом второстепенный характер, и Боярская дума оставалась важнейшим органом государственного управления, законодательства и суда, разделявшим вместе с царем прерогативы верховной власти. Царь, несмотря на наличие более узкой по составу «ближней думы» и личной канцелярии (Приказа тайных дел), по всем основным вопросам советовался с Думой; более мелкие вопросы Боярская дума обсуждала без царя.

В XVII в. существовала тесная связь личного состава Боярской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности начальников (судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе. На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные списки).

Дума была высшей судебной инстанцией государства. Некоторые из судебных дел рассматривались в созданной при Думе Расправной палате (1681–1694).

Процесс бюрократизации государственного аппарата власти превращал Боярскую Думу из органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов, воевод, дьяков). Все это не могло не ослаблять самостоятельности Боярской думы, роль которой в Российском государстве в последнее десятилетие ХVII в. упала, хотя основные законодательные акты этого времени все еще проходили через этот государственный орган власти.

Усиление самодержавия в России сопровождалось возрастанием роли государственного аппарата власти. Это нашло выражение в создании все новых и новых приказов, которые выполняли многочисленные функции и стремились контролировать самые разнообразные отношения в обществе.

В этом плане XVII век в Российском государстве был веком расцвета и падения приказной системы управления, важной особенностью которой являлась пестрота и неопределенность функций приказов. В России существовало более 90 центральных бюрократических учреждений, причем почти каждый приказ выполнял не только функции управления. В его ведении находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач.

Важную роль, как и прежде, играли военно-администра­тив­ные приказы. В течение XVII в. основу вооруженных сил Русского государства составляли дворянская конница и стрелецкие полки. Вспомогательное значение в пограничной охране и во время войн имели отряды казаков, татар и башкир. Со второй половины XVII в. появились полки «нового» («инозем­ного») строя с иностранными офицерами и русским рядовым составом: солдатские (пехота), рейтерские и гусарские (конница и драгуны могли действовать и в конном и пешем строю) полки. Войско имело крепостную, осадную и полевую артиллерию с медными, железными и чугунными пушками отечественного производства.

Личным составом служилых людей из дворян по-прежнему ведал Разрядный приказ. Все дела по службе, содержанию, управлению и суду стрельцов осуществлял Стрелецкий приказ, в ведении которого находилась и часть казаков. После стрелецкого бунта в 1697–1698 гг. началась ликвидация стрелецких войск. Стрелецкий приказ стал заниматься административно-хозяйственными делами, а затем в 1701 г. был преобразован в Приказ земских дел. Наиболее привилегированной частью казаков, находящихся на службе русского государства, ведал Казачий приказ (1613–1643 гг.). В 1624 г. был создан Иноземный приказ, который ведал делами службы не только иноземцев, но и русских людей в полках нового, «иноземного» строя.

Важнейшим приказом являлся Поместный, значение которого в ХVII в. еще более увеличилась в связи с возрастанием роли помещиков-дворян в армии и государственном аппарате власти, ростом поместного землевладения. Поместный приказ вел активную борьбу с побегами крепостных крестьян, посылая на места специальных сыщиков.

Сбором прямых и косвенных налогов ведал Приказ Большого прихода. Он же отдавал на откуп бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату с клеймения товаров, мер, ведал таможенными, а иногда и ямскими сборами. В 1680 г. дела этого приказа передаются в Приказ Большой казны, который возник в 1622 г. и ведал сборами налогов с городского населения, занятого торговлей и ремеслом. По отношению к этому населению приказ выполнял не только финансовые, но и административные функции. В его ведении находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монеты.

Общее руководство полицейской расправой по разбойным, татебным и приводным делам принадлежало существовавшему до 1701 г. Разбойному приказу.

Расширение территории Российского государства вызвало образование новых территориальных приказов. К середине века русские землепроходцы достигли Тихого океана. В 1637 г. управление Сибирью, находившееся в ведении Казанского приказа, обособилось в ведомство особого Сибирского приказа. Земли Литвы и Прибалтики управлялись приказами княжества Литовского (1655–1667 гг.) и Лифляндских дел (1660–1666 гг.). Присоединенные к России смоленские земли управлялись Приказом княжества Смоленского, созданным в 1637 г. и подчиненным в 1660 г. Посольскому приказу.

Сношение с Украиной осуществлял созданный в 1662 г. Малороссийский приказ, ему же подчинялись московские воеводы и русские отряды на Украине.

Значительно возрос аппарат Посольского приказа, в котором появились специализированные отделы, «повытья», три из которых ведали отношениями с Западной Европой, а два – с Азией.

Важнейшие вопросы внутренней и внешней политики Российского государства решались с помощью земских соборов, выполнявших в ХVII в. законосовещательные функции. Царь Михаил Романов, особенно в первые годы своего правления (1613–1622 гг.), постоянно опирался на решения Земских соборов, которые заседали почти непрерывно.

В 30-50 гг. ХVII в. Земские соборы созывались сравнительно редко, лишь по наиболее значительным вопросам внутренней и внешней политики. Так, при царе Алексее Михайловиче на Земском соборе в 1649 г. было принято «Соборное Уложение», первое «собрание законов» Российского государства. В 1653 г. Земский собор принял решение о принятии Украины в российское подданство. После 1653 г. земские соборы превратились по существу в совещания царя с представителями определенных сословий и в начале 80-х гг. прекратили свое существование.

Земский собор собирался в одной из кремлевских палат (Грановитой, Столовой и др.). Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов (1645) и дней (1642) до нескольких месяцев (1648–1649) и даже лет (1613–1615, 1615–1619, 1620–1622). Земские соборы становились иногда ареной борьбы различных группировок, отдельных сословий. На ряде Земских соборов между помещиками и верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность («едина­чество») на почве общего недовольства несовершенством законодательства и государственного аппарата, засильем бояр. Решения Земского собора оформлялись в соборный акт – протокол за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием чинов пониже.

В ХVII в. происходит реорганизация местного управления. Земские и губные избы стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.