8. Литература

1. Волгин Н.А., Карпухин Д.Н. и др. Социальная политика и проблемы ее реа- изации. В кн. Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии н [ерспективы. М, 1996, с. 5-207.

2. Горкин А.П. и др. Социальная энциклопедия. — М. — Научное издательство Большая Российская энциклопедия» 2000.

3. Осипов Г.В. и др. Энциклопедический социологический словарь. М., 1995.

4. Ракитский Б.В. Концепция социальной политики для современной России. 1нститут перспектив и проблем страны. М, 2000.

5. Ракитский Б.В. Социальная политика, социальная защита, самозащита тру- ящихся в обществе. Часть первая. Школа трудовой демократии при институте ерспектив и проблем страны. М, 1998.

Глава 1.9.

ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ

РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

План:

1. Особенности формирования региональном социальной политики. Разделение функций между федеральным Центром и регионами

2. Механизмы реализации конкурентоспособной и устойчивой соци­ альной политики в регионе

3. Управление социальной сферой как объектом социальной полити­ ки и регионе

4. Управление социальными процессами и социальным развитием в регионе

5. Особенности реализации социальной политики в отраслях соци­ альной сферы различных регионов

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

7. Литература

34

135

1. Особенности формирования региональной социальной политики. Разделение функций между федеральным Центром и регионами

Социально-экономическое развитие страны не может успешно осуществляться без интефации регионов в единое макроэкономическое и социальное пространст­во, с одной стороны, и без самостоятельного формирования и реализация субъек­тами Российской Федерации социальной политики в своем регионе — с другой. Сегодня, в социальной политике на первый план выдвигается проблема четкого разделения сфер реализации государственной социальной политики между Цен­тром и субъектами Федерации. Отношения типа «Центр-регион», «Peru он-per ион» сложные и противоречивые. В их взаимоотношениях переплетаются разноуровне­вые процессы, сталкиваются противоречивые интересы, рассмотрение которых требует разработки и применения новых приемов их согласования.

Центр возлагает на себя функций по формированию:

• целей и задач государственной социальной политики;

• норм поведения государственных органов по отношению к социальным про­ блемам граждан;

• механизмов обеспечения социальных гарантий.

Концепция государственной социальной политики включает в себя основные позиции по:

• передаче все больших социальных функций в регионы (к сожалению, на прак­ тике не подкрепляемая передачей соответствующей доли бюджетных средств);

• перенесению большей доли финансирования социальных расходов на сбере­ жения граждан;

• снятию ограничений в социально-трудовой сфере, созданию возможностей в увеличении доходов граждан;

• поддержанию оптимального уровня занятости.

В регионах разрабатываются концепции и программы социально-экономического развития, социальные разделы планов развития районов, городов и населённых пунктов. Сегодня однако нельзя сказать о наличии комплексного ин­струментария разработки и реализации социальной политики с учетом специфики каждого региона. Даже концепция развития различных типов регионов, регио­нальные программы и поэтапные планы их реализации не разработаны и не ис­пользуется в подавляющем большинстве регионов.

Формирование социальной политики на уровне региона достаточно новое явле­ние в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся достаточно :амостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не 1редставлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя регио-чальные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона )существлялась реализация социальной политики по сформированным Центром ]равилам. Сегодня, наоборот, органы государственного и общественного управления )егиона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Социальная политика на уровне региона может стать эффективной лить при ее Ьормировании на основе системного подхода, включающего в себя следующие этапы: ' формулировка целей;

36

• разработка понятийного аппарата;

• анализ причин и следствий;

• выработка путей и средств достижения целей;

• определение критериев оценки и механизмов принятия решений;

• разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состоя­ ния социальных процессов;

• составление перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, опре­ деляющих степень обеспечения социальных гарантий;

• разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

• разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в раз­ витии социальной сферы каждого региона.

Понятия «региональная социальная политикан и «социальная пшитика в ре­гионе» не являются синонимами. Под региональной социальной политикой по­нимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное разви­тие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром. Однако, уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторон­ний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участий мест­ного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции региональной социальной политики.

На практике же нет последовательной разработки и планомерного осуществле­ния стратегии социального развития, а социальная политика сводится к отдельным мерам по обеспечению гарантированного социального минимума и «латанию дыр» при возникновении чрезвычайных ситуаций в социальной сфере. Региональная со­циальная политика в большей степени оказалась направленной на выработку стра­тегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе — на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Тем не менее, регио­нальные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать социальную политику в пределах своих территориальных образований, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных ре­форм на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активная социальная политика. Кроме того, при фор­мировании активной социальной политики региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют (хотя ещё и очень ограниченно) в процессе формирования социальной политики федерального Центра.

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Кон­кретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

137

2. Механизмы реализации конкурентоспособной и устойчивой социальной политики в регионе

Основой социальной политики в регионе является социально-экономическая политика по развитию социальной инфраструктуры и социальной структуры, обеспечению условий жизнедеятельности (регулированию трудовых отношений, воспроизводства рабочей силы, условий труда, уровня жизни, доходов). В таком понимании социальная политика в регионе реализуется посредством управляюще­го воздействия на тс или иные отрасли социальной сферы. Социальная сфера ре­гиона определяется как комплексная система, состоящая из двух взаимосвязанных составляющих подсистем: социальная структура общества и условия жизнедея­тельности, включающие в себя в качестве достаточно самостоятельного компонен­та социальную инфраструктуру. Реализация социальной политики в регионе осу­ществляется через придание социальной направленности региональной экономике. Выгодное положение ряду регионов позволило на старте рыночного развития извлечь определённые выгоды для формирования и реализации достаточно устой­чивой и сильной социальной политики. Устойчивость социальной системы показа­тель конкурентоспособности социальной политики. Реализуемая концепция соци­ально-экономического развития регионов должна включать и показатели конкурентоспособности социальной политики в регионе. Разработанные на основе этой концепции программы проходит экспертизу с точки зрения устойчивости проводимых социальных реформ. От устойчивости социальной политики зависит благосостояние населения и политическая стабильность в регионе.

Поддержание конкурентоспособности социальной политики в регионе наибо-пее эффективная мера обеспечения конкурентоспособности региона в целом. В ;вою очередь, конкурентоспособность региона зависит от его географического по-южения, наличия природных ресурсов, научно-технического потенциала и транс-юртных коммуникаций, сбалансированности бюджетно-финансовой системы, )беспеченности механизмами привлечения инвестиций, развитости рыночной ин­фраструктуры, благоприятной экологической обстановки, а также от политики фе~ (еральных органов власти по отношению к конкретному региону и протекциони-тских возможностей региональных органов власти.

Конкурентоспособность социально-экономической политики в регионе зависит т конкурентоспособности районов, городов, отраслей, предприятий и организа-;иЙ. Устойчивость социальной политики зависит от успешного противодействия енденциям ухудшения демофаф и ческой ситуации, негативным проявлениям де-опуляции населения, обнищания большой части населения и резкому расслоению бщества по уровню доходов, роста безработицы, межнациональным конфликтам другим негативным тенденциям.

Оценку конкурентоспособности социальной политики регионов нужно начинать ' типологазации регионов по составляющим показателям, характеризующим соци-1ьную политику в регионах. Приводимая ныне типология регионов по уровню и ;мпам роста номинальных доходов населения, уровню и тенденциям изменения по-тательной способности, соотношению денежных доходов и прожиточного мини-ума не дают полной картины состояния социальной политики в регионе.

Таким образом, сегодня федеральная социальная политика на практике реали-ется чрезвычайно слабо и непоследовательно и не сориентирована на региональ-

специфику. Эта ситуация вызывает необходимость уточнения курса социаль­но-экономического развития страны в сторону перехода к качественно новому курсу в разграничении полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в вопросах реализации социальной политики.

Постоянно возникающие конфликты между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрализации управления её отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социаль­ной сферы (социальная структура, социальная инфраструктура и условия жизне­деятельности), имеющей федеральное подчинение. ] 1о данным опроса экспертов в марте 1998 года (N = 97) в Чебоксарах 56,4 процента высказали отрицательное от­ношение к региональной социальной политике Центра, лишь 24,3 процента выра­зили положительную или нейтральную оценку, 19,3 процента затруднились отве­тить. 49,7 процента экспертов считают субъекты Федерации самостоятельными на практике в вопросах управления всей социальной сферой региона, 31,1 процента из них расценили фактические возможности регионов в указанном вопросе как от­рицательные, остальные затруднились высказать своё мнение. На открытые вопро­сы о причинах отсутствия возможностей у региона были даны ответы, редакция которых сводилась к следующим вариантам:

• «Отсутствуют критерии и механизмы практического разграничения полномо­ чий и ответственности Центра и регионов по проблемам управления социаль­ ной сферой регионов»;

• «Нежелание Центра передавать полномочия субъектам Федерации и брать от­ ветственность на себя»;

• «Отсутствие или низкая степень взаимодействия федеральных и региональных органов власти по проблемам управления социальной сферой регионов».

Примерно такие же ответы получены в сентябре 2000 года.

Реализацию социальной политики на местном уровне муниципальные органы власти осуществляют воздействием на социальную инфраструктуру местного зна­чения, а также применением социальных льгот и предоставляемых услуг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, который нацеливает действия госу­дарственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отношению к строго определённой группе населения.

Проблемы реализации социальной политики в регионах волнуют все слои об­щества, поэтому при принятии ответственных решений, особенно вопросов, свя­занных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социаль­ной сферы региона, должна проводиться представительная экспертиза.

А)