I 3. Пути формирования национальной

доктрины безопасности труда

Государственная политика России в области охраны труда исходит из доктри­ны «нулевого риска» и опирается на методологию «порогового» характера воздей­ствия факторов производственной среды. Сторонники такой позиции считают, что на организм человека влияет только превышение «пороговых» значений (предель­но допустимых концентраций /ПДК/ для химических и биологических веществ или предельно допустимых уровней /ПДУ/ шума, вибрации, различного рода излуче­ний) факторов физического характера. На практике это проявляется в том, что приоритет отдается определению нормативных значений различных факторов (что вполне оправдано), организации их измерения и контроля на рабочих местах.

Однако отечественный и международный опыт свидетельствует о принципи­альной невозможности исключения профессионального риска. Выяснилось, что даже в пределах «пороговых» значений вероятность повреждения здоровья чело­века весьма существенная.

Другой порок доктрины «нулевого риска» в том, что она идеализирует реаль­ные возможности предприятий по обеспечению охраны труда работающих. В ре­зультате возникает правовой тупик:

• обязательность в соответствии с законом обеспечения всем работающим безо­ пасных условий труда в большинстве случаев нельзя реализовать.

Доктрина «нулевого риска», не может служить надежным ориентиром при раз­работке методов оценки профессиональных рисков. Более того, будучи догматич­ной, она сковывает развитие методов и выработку критериев оценки.

Другая доктрина, получившая признание на Западе в конце 60-х гг. исходит из тезиса о принципиальной невозможности полного исключения профессионального риска в процессе трудовой деятельности и требует, с одной стороны, оценки и оп­ределения уровней «приемлемого риска», а с другой —принятия мер по исключе­нию чрезмерного или «недопустимого риска». Для этого наблюдения за состояни­ем производственной среды и трудового процесса дополняются методами оценки Здоровья, трудоспособности работников, установлением взаимосвязи между

343

я ни ем условий труда и вероятностью возникновения т^

кггов.

жходится констатировать, что России еше только предстоит освоить ату область, провой опыт свидетельствует, что создание эффективной национальной снс-охраны труда связано с разработкой государственной доктрины безопасности развития на ее основе согласованных между собой правовых институтов, фования сложной социальной инфраструктуры (экспертизы техники и уедь. )уда. медицинской диагностики и лечения, социальной и профессионально; титации), что всегда сопряжено с решением комплекса правовых, медици -ехнических и организационных вопросов.

тэй связи основная цель стратегически); изменений в области условий, ох] 1 медицины труда заключается в создании нового для нашей страны меха) охраны труда в виде сбалансированной системы государственных и ры^ IX регуляторов, определении роли и места основных хозяйственны! ггов, государственных и негосударственных структур. ой концептуальный подход, как свидетельствует мировой опыт, позволяет , эффективные национальные и фирменные системы охраны и мелицн-'да, социального страхования, кардинально минимизировать уровень про-нальиого риска и обеспечить высокую степень социальной защиты. В со-ганизационньтх структур данных систем входят:

циализированные государственные институты власти (социальные суды, шетерства труда и здравоохранения, органы по контролю за техникой опасности в особо опасных отраслях, инспекции труда); аны охраны и медицины труда на предприятиях и в организациях; ^дарственные и профессионально-общественные организации по обязатель-у социальному страхованию от несчастных случаев на производстве, инже-иые и консалтинговые организации по оказанию услуг в дайной сфере; еральные, региональные и отраслевые центры и фонды, обеспечивающие ведение научно-исследовательских работ по условиям, охране и медицине щ (см. табл. 3).

_I

|вых общественно-экономических условиях роль государства и предпри-цественно меняется. Роль государства усиливается и расширяется. Однако ше такой роли осуществляется в основном в сферах законодательной и ор-юнной. Основными государственными формами деятельности становятся созданию эффективных систем охраны труда на национальном уровне, ■ние гарантий в области охраны труда и социального страхования, а также . их исполнения для отраслей, производств и профессий с высоким уров-)ессионального риска,

ируя и стимулируя создание систем социальной зашиты на уровне пред-негосударственных организаций и структур, обеспечивающих широкую ганизационньгх, технических и социальных услуг, государство отказыва-воей доминирующей односторонней роли контролера в области охраны ч это было раньше.

й связи целесообразно при формировании новых государственных орга-'ления определить сферу их действия и предусмотреть создание, наряду с широкого спектра косвенных форм и методов контроля за деятельно-ере охраны труда.

Таблица 3

Структура органов охраны труда в России (предложения по совершенствованию)

"Тосударст венный органы	Частная сфера	Страховые органы	Уровень предприятий
филистерство труда	ассоциаций специа-	обязательное социальное	администрация
и региональные ор-	листов по охране	страхование от несчаст-
ганы по труду	труда	ных случаев на произ-	служба охраны
рострулииспекция	инженерные и кон-	водстве и профессио-	труда
Минис 1 ерство здра-	салтинговые центры	нальных }аболеваний	функциональ-
воохранения		обязательное социальное	ные службы
Пожарный надзор	инновационные	страхование (досрочных)	(главного
Энер го надзор	центры	профессионалы i ых	механика,
Атом надзор	фонды охраны труда	пенсий	энергетика)
Госкомстат		реабилитационные	медицинские
Научные		центры	службы
учреждения		научные учреждения по	комитеты по
Реаби: i итак и о 11 н ые		оценке про ф есс но 11 ал ь-	охране труда
центры		ных рисков

Государственные структуры управлении охраной труда призваны обеспе­чить выработку государственной политики в данной сфере и осуществлять коор­динирующую роль различных систем по комплексной социальной защите трудя-шихся от профессиональных рисков, как это предусмотрено Конвенцией МОТ № 155 и рекомендацией МОТ № 164.

Федеральные государственные органы призваны решать задачи, связанные с управлением техногенными и профессиональными рисками на национальном (фе-яеральном)уровне:

• разработка и утверждение законов и других нормативных актов в области тех­ ники безопасности, охраны и гигиены труда, социального страхования;

• учреждение и координация деятельности компетентных государственных и других видов органов независимого надзора за техникой безопасности и ги­ гиеной труда;

• прямой контроль за отраслями и производствами с высоким уровнем техно­ генного и профессионального риска (атомная энергетика, угольная, горная, металлургическая, химическая промышленность) с помощью органов госгор- технадзора, атомнадзора, эн ер го надзор а, пожарного надзора, Министерства по чрезвычайным ситуациям;

• нормативно-методический надзор с помощью оценки организации субъектами' Федерации работы по охране труда (генеральные и отраслевые тарифные со- '■■ глашения, определение и контроль исполнения минимальных норм социаль-^: ных гарантий);

• создание эффективных хозяйственных механизмов, способствующих форми­ рованию безопасных условий труда и социальной защиты работающих, сти­ мулирующих разработку и внедрение безопасной техники и технологии (нало­ говая и кредитно-банковская система, инновационная деятельность, система государственной сертификации и экспертизы);

345

создание системы социального страхования от несчастных случаев на пращ водстве и профессиональных заболеваний, медицинской и профессионально, реабилитации пострадавших на производстве;

организация и проведение научно-исследовательских работ по проблемам у. ловий и охраны труда, обеспечение профессиональной подготовки специал стов, а также информационно-статистическое обеспечение; всемерная поддержка деятельности различных общественных организаций объединений, ассоциаций и отдельных лиц, направленной на обеспечение'б раны труда, содействие сотрудничеству в области охраны труда между пре, принимателями и работниками на всех уровнях управления. ц

лобалькость проблем в сфере техногенных и профессиональных рисков, не-димость координации деятельности около десятка федеральных специализи-нных ведомств, а также субъектов Федерации обусловливают необходимость 1ння Федерального Совета по безопасности жизнедеятельности при Пре-нте.

то касается вопросов определения сферы компетенции федеральных и регио-ных органов управления в области профессиональных рисков для отраслей со шми и низкими уровнями («Основы законодательства по охране труда в , то тут целесообразно учесть следующие соображения.

ерритормальные, социальные, экономические, культурные н националь-

особенностн н традиции требуют применения в Российской Федерации

энного разделения государственных контрольных функций в области

чы на два уровня:

ндоралъный уровень — решение наиболее общих проблем в области охра-

ы труда — разработка и принятие нормативных актов, подготовка специали-

гов. проведение научно-исследовательских работ;

егиональный уровень — оперативный контроль за соблюдением норм тех-

ики безопасности, гигиены труда, трудового законодательства.

^шествовавшая до недавних пор государственная система управления охра-руда была неоднородной по качеству —достаточно эффективная система за-от рисков аварий и пожаров и крайне слабо развитая система защиты от :ссиональных рисков. Например, число вновь выявляемых профессиональ-ольных на 10 тыс. работающих у нас в стране меньше аналогичного показа-то сравнению с западными странами в 30-40 раз, а системы медицинской, :ссиональной и социальной реабилитации фактически отсутствуют. Это в гельной степени было обусловлено сложившейся моделью государственного пения, в которой приоритет отдавался функциям контроля за состоянием ки безопасности и гигиены труда, а также функции «котловой компенсации» ссиональных рисков с помощью системы «льготных» пенсий за работу во ых условиях труда.

пой связи проблема компенсации и минимизации профессиональных рисков

решающее значение для методологии построения эффективных систем я тения охраной труда. Только с помощью современных методов изучения | ссиональных рисков можно получить правильное представление о субьек-щиальной защиты, определить приоритеты государственной социаль-олнтики, распределить финансовое бремя ко организации социальной

зашиты между основными субъектами, разработать адекватную рыночным отношениям модель управления охряной труда.

Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и кон­трольной функциями государства, организационно-технической работой предпри­ятий, компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве.

Построение принципиально иного, достаточно сложного механизма управле­ния условиями и охраной труда возможно на основе осуществления комплекса взаимоувязанных и одновременно проводимых мероприятий правового, экономи­ческого, медицинского, технического и организационного характера. Для этого требуется в ближайшее время:

1) разработать государственную доктрину социальной защиты трудящихся от профессиональных рисков, включающую принятие и введение в действие двух взаимоувязанных федеральных законов — об обязательном социальном стра­ховании от несчастных случаев на производстве и обязательном социальном страховании профессиональных (досрочных) пенсий;

2} разработать и осуществить государственную программу ратификации базо­вых конвенций МОТ в области охраны труда — как стратегического пути решения вопросов условий и охраны труда, который проложен мировым со-" обществом;

3. разработать и осуществить государственную программу по созданию и функ­ ционированию государственной системы сертификации выпускаемого обору­ дования, машин и материалов, а также системы экспертизы и лицензирования проектов организации новых производств на соответствие требованиям безо­ пасности и гигиены труда;

4. разработать и ввести в действие государственную систему объективной, от­ крытой и равнодоступной статистической отчетности и информации об уровнях профессионального риска в различных производствах, регионах, предприятиях;

5. разработать и осуществить государствешгую программу по созданию и функционированию государственных и негосударственных центров:

• по медицинскому и реабилитационному обслуживанию занятых в произ­ водствах с высоким уровнем профессионального риска;

• хозрасчетных сервисных центров по оказанию технических и организаци­ онных услуг в области техники безопасности, охраны, гигиены и медици­ ны труда;

• хозрасчетных центров по производству наиболее массово применяемых средств коллективной и индивидуальной защиты.

6. создать федеральный и региональные фонды охраны труда для финансирова­ ния научных исследований в области охраны труда, подготовки кадров, подго­ товки и издания информационных материалов;

7. разработать и осуществить государственную- инвестиционную программу по санации производств с недопустимыми (экстремальными) уровнями профес­ сиональных рисков.

347

4. Контрольные задания и задачи для самопроверки

1. Какие основные причины кризисного состояния системы охраны труда _в лране?

2. Каковы, по Вашему мнению, требуются преобразования в системе управле- кия охраной труда и что требуется изменить в экономических и правовых,взаимо- этношениях субъектов управления и формах организации работы?

3. Какой экономический механизм финансирования охраны труда Вы считаете >ффективным для современного периода'?

Задача 1. Какую структуру форм и механизмов социальной защиты работников )т профессиональных рисков требуется сформировать для России?

Задача 2. Сформируйте свой план действий по кардинальному изменению ^чемы управления охраной труда для случаев:

• «если бы я был министром труда»;

• «если бы я был спикером Государственной Думы»;

• «если бы я был Президентом страны»;

• «если бы я был губернатором».