Глава 7. Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц

Статья 45. Право на обжалование

1. Любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если такими решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность.

2. Отказ лица от права на обжалование решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица недействителен.

Комментарий к статье 45

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения <*>.

--------------------------------

<*> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002. С. 143.

Применительно к таможенной сфере это право конкретизировано в ст. 45 ТК РФ, в соответствии с которой любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность. Право на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц служит важной гарантией защиты прав и интересов лиц, вступающих с таможенными органами в правоотношения в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Лицо может обратиться в государственные органы с жалобой, заявлением, иным обращением. Основное отличие жалобы от иных обращений состоит в том, что жалоба представляет собой обращение по поводу нарушенного права или законного интереса. Заявление же - это обращение лица по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением <*>.

--------------------------------

<*> См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. I. M., 1995. С. 98.

Нормативные правовые акты ГТК России по своей правовой природе представляют собой решения таможенного органа и также могут быть обжалованы. Согласно п. 4 ст. 6 ТК РФ признание нормативных правовых актов в области таможенного дела не соответствующими ТК РФ осуществляется в судебном порядке, что не препятствует ГТК России учесть поступившее обращение и внести в обжалованный акт соответствующее изменение или дополнение.

В соответствии с прежней редакцией ТК РФ (ст. 405) право на обжалование было обусловлено наличием двух обстоятельств в совокупности:

- если лицо полагает, что обжалуемое решение, действие или бездействие ущемляет его права, свободы и законные интересы;

- если обжалуемое решение, действие или бездействие затрагивает лицо непосредственно и индивидуально.

В отличие от ст. 405 ТК РФ 1993 г. комментируемая статья относит к числу последствий, с которыми связана возможность обжалования, не только нарушение прав, свобод и законных интересов, но также создание препятствий к их реализации и незаконное возложение на лицо какой-либо обязанности. Одновременно законодатель отказался от закрепления критерия непосредственности как одного из условий для подачи жалобы на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела, которое предполагает наличие причинно-следственной связи между принятым решением, действием (бездействием) и наступившими для лица неблагоприятными последствиями. Право на обжалование возникает в рамках правоотношений между двумя лицами - таможенным органом и лицом, в отношении которого принято неблагоприятное решение, и уравновешивает право таможенного органа принять такое решение. Предоставление права обжалования лицам, не являющимся участниками правоотношений с таможенным органом, противоречит природе правоотношений.

В качестве сравнения комментируемой нормы с международной практикой следует отметить, что Киотской конвенцией критерий непосредственности при обжаловании по таможенным вопросам предусмотрен. Так, согласно стандартному правилу 10.2 Генерального приложения право на обжалование имеет любое лицо, права и интересы которого непосредственно затрагиваются решением или бездействием таможенной службы.

Правовая регламентация права на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц сопровождается положением, в соответствии с которым отказ лица от такого права недействителен (п. 2 ст. 45 ТК РФ). Недопустимость отказа от права на обжалование - это общая гарантия, защищающая права лиц, подающих жалобу, закрепленная также в ГПК РФ (ст. 3) и в АПК РФ (ст. 4). Неправильно понимать указанное положение как обязывающее лицо во всех случаях подать жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, с которым оно не согласно. Не следует отождествлять эту норму и с процедурой отзыва жалобы, закрепленной ст. 53 ТК РФ, предоставляющей лицу право отозвать жалобу в любой момент до принятия по ней решения, по своей правовой природе схожей с отказом от иска. Недействительность отказа от права на обжалование означает, что любое соглашение, направленное на лишение лица возможности обратиться за защитой его нарушенных прав и свобод в вышестоящий таможенный орган или в суд либо на ее ограничение в какой бы то ни было форме, ничтожно и не влечет никаких правовых последствий.

Заинтересованное лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в сфере таможенного дела как непосредственно, так и через своего представителя.

Праву лица обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица корреспондирует обязанность соответствующего таможенного органа или суда принять такую жалобу к рассмотрению и вынести по ней одно из предусмотренных федеральным законом решений. О решении, которое принимается таможенными органами при рассмотрении жалобы, см. комментарий к ст. 56 ТК РФ.

Статья 46. Порядок обжалования

1. Решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд.

Подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, поданная в таможенные органы и в суд, арбитражный суд, рассматривается судом, арбитражным судом.

2. Порядок подачи, порядок рассмотрения и порядок разрешения жалоб, направляемых в суды и арбитражные суды, определяются законодательством Российской Федерации о гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах.

3. Порядок подачи, порядок рассмотрения и порядок разрешения направляемых в таможенные органы жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц устанавливаются настоящей главой и применяются в случае обжалования любых решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц, за исключением постановлений таможенных органов (должностных лиц таможенных органов) по делам об административных правонарушениях, а также иных решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в отношении которых предусмотрен специальный порядок обжалования.

Комментарий к статье 46

Право обжаловать в суд решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, равно как и право на государственную защиту нарушенных прав и свобод, гарантируется ст. 33, 45 и 46 Конституции РФ. Право физических и юридических лиц на обращение в суд за судебной защитой закреплено ГПК РФ (ст. 3) и АПК РФ (ст. 4).

Закрепляя основные способы обжалования, п. 1 ст. 46 ТК РФ предусматривает возможность досудебного и судебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (обращение с жалобой в таможенные органы и в суд). Однако по сравнению с обязательным безальтернативным двухступенчатым порядком обжалования, который был предусмотрен ТК РФ прежней редакции, устанавливается более демократичный - альтернативный порядок, в соответствии с которым лицо по своему усмотрению определяет, обращаться ли ему с жалобой непосредственно в суд либо сначала в таможенный орган, а потом в суд.

Выбранный лицом порядок обжалования не является для лица обязательным. В соответствии с абз. 2 п. 1 комментируемой статьи подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд. Во избежание принятия по одному спору двух решений законодатель предусмотрел и последствия изменения лицом выбора процедуры обжалования, отдав приоритет в принятии решения по жалобе суду. Такая же норма закреплена в ст. 30.1 КоАП РФ применительно к обжалованию постановления по делу об административном правонарушении. Обращение лица с жалобой аналогичного содержания в суд и принятие этой жалобы судом либо вынесение по ней решения являются в соответствии со ст. 52 ТК РФ основаниями для отказа в рассмотрении жалобы таможенным органом по существу.

Следует отметить, что Киотской конвенцией установлен обязательный досудебный порядок обжалования по таможенным вопросам. В соответствии со стандартными правилами 10.4 - 10.6 Генерального приложения предусмотрена подача первоначальной жалобы таможенной службе. В случае если жалоба оставлена последней без удовлетворения, заявитель имеет право на дальнейшее обжалование в орган, не зависимый от таможенной службы, и только после этого вправе обратиться в суд.

Пунктами 2 и 3 рассматриваемой статьи определена сфера действия главы 7 ТК РФ, за пределами правового регулирования которой остаются:

- процедура судебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (в том числе осуществляемая после рассмотрения жалобы в административном порядке), которая должна быть единой для всех случаев обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц и которая регламентируется соответствующим процессуальным законодательством;

- порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в отношении которых установлен специальный порядок обжалования.

В частности, обжалование постановления таможенного органа по делу о нарушении таможенных правил и принятого по результатам его пересмотра решения осуществляется в соответствии с главой 30 КоАП РФ. Применение мер уголовной ответственности обжалуется согласно порядку, определенному уголовно-процессуальным законодательством. Порядок обжалования решений о привлечении должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности определен Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396 <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742.

В практике таможенных органов возникает вопрос, в каком порядке могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, принятые в ходе производства по делу о нарушении таможенных правил (при возбуждении дела, проведении по нему административного расследования, его рассмотрении и пересмотре вынесенного постановления). С одной стороны, КоАП РФ не предусматривает возможность и специальный порядок обжалования таких решений, действий (бездействия), в связи с чем не имеется препятствий для их обжалования в соответствии с главой 7 ТК РФ. Однако согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1.3 Кодекса установление порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к ведению РФ. Таким образом, КоАП РФ является единственным законодательным актом, которым могут быть регламентированы порядок и основания отмены решений, действий (бездействия) при производстве по делу об административном правонарушении. Из этого не следует делать вывод о невозможности обжалования таких решений, поскольку это противоречило бы Конституции РФ. Представляется, что указанные жалобы должны рассматриваться вышестоящим таможенным органом с применением по аналогии правовых норм, регламентирующих наиболее схожие вопросы, но с учетом особенностей, вытекающих из предмета обжалования.

Статья 47. Порядок подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа подается в вышестоящий таможенный орган.

Жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа подается в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это лицо, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган.

Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана как непосредственно в вышестоящий таможенный орган, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется.

2. Таможенный орган, на решение, действие (бездействие) которого или начальника которого подана жалоба, направляет ее в вышестоящий таможенный орган вместе с подтверждающими материалами в пятидневный срок со дня ее поступления.

В случаях, когда таможенный орган, получивший жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, не правомочен ее рассматривать, он обязан направить ее в трехдневный срок в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с настоящей статьей, с уведомлением в письменной форме лица, подавшего жалобу.

3. Жалоба на решение, действие (бездействие) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, подается в этот орган.

Комментарий к статье 47

Предусмотренный ст. 47 ТК РФ порядок обжалования предусматривает подачу жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы. Указанный порядок различается в зависимости от того, что является предметом обжалования. Так, решение, действие (бездействие) таможенного органа обжалуется в вышестоящий таможенный орган, а решение, действие (бездействие) должностного лица - в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это должностное лицо. Исключение составляют решения, действия (бездействие) ГТК России и начальника таможенного органа, которые ввиду отсутствия у последних вышестоящего таможенного органа и вышестоящего должностного лица не могут быть обжалованы в соответствии с общим правилом. Жалоба на решение, действие (бездействие) ГТК России подается непосредственно в этот орган, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган. Положения комментируемой статьи корреспондируют положениям ст. 54 ТК РФ, определяющей компетенцию таможенных органов по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела.

Предусмотренный порядок существенно отличается от закрепленного в ст. 407 ТК РФ прежней редакции и призван исключить возможность обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа вышестоящему должностному лицу. Это объясняется тем, что, принимая решение по жалобе и давая оценку обжалуемому решению, действию (бездействию), вышестоящее должностное лицо выступает не от собственного имени, а от имени таможенного органа. Кроме того, несомненным преимуществом такого подхода является то, что лицо освобождается от необходимости разбираться в порой весьма запутанной системе подчиненности должностных лиц таможенных органов.

Исходя из системы таможенных органов, установленной ст. 402 ТК РФ, жалоба на решение таможенного поста подается в таможню, на решение таможни - в региональное таможенное управление, а на решение регионального таможенного управления - в ГТК России. Подача жалобы в ненадлежащий таможенный орган, как правило, влечет направление ее для рассмотрения по принадлежности. Решением ГТК России отдельные таможни могут быть подчинены непосредственно Комитету (п. 1 Общего положения о таможне, утвержденного Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082). Так, таможнями центрального подчинения являются Внуковская, Шереметьевская, Энергетическая. Решения, действия (бездействие) этих таможен обжалуются в ГТК России, минуя региональные таможенные управления.

В соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 47 ТК РФ жалоба, подлежащая рассмотрению вышестоящим таможенным органом, может быть подана в этот орган как непосредственно, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется. В первом случае вышестоящий таможенный орган направляет в нижестоящий таможенный орган запрос о предоставлении материалов, необходимых для рассмотрения жалобы по существу. Во втором случае нижестоящий таможенный орган, получивший жалобу, направляет названные документы одновременно с жалобой в соответствии с требованиями абз. 1 п. 2 комментируемой статьи. Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества. Подача жалобы через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется, позволяет сократить время рассмотрения жалобы, поскольку исключает направление запроса документов из вышестоящего органа, а кроме того, может быть удобна для лиц, не обладающих информацией о наименовании вышестоящего таможенного органа, его месторасположении и т.д. В случае недоверия со стороны участника внешнеэкономической деятельности к таможенному органу, принявшему обжалуемое решение, совершившему действие (бездействие), жалоба может быть подана в вышестоящий таможенный орган непосредственно. Выбор варианта подачи жалобы в вышестоящий таможенный орган не влияет на течение сроков рассмотрения жалобы, которые исчисляются со дня ее поступления в таможенный орган, правомочный рассматривать жалобу (в данном случае - в вышестоящий таможенный орган).

Абзац 2 п. 2 ст. 47 ТК РФ определяет порядок действия таможенного органа, не являющегося ни таможенным органом, которым или должностным лицом которого принято обжалуемое решение, совершено действие (бездействие), ни вышестоящим по отношению к нему таможенным органом (прежде всего имеются в виду случаи ошибочной подачи жалобы в ненадлежащий таможенный орган). В этом случае жалоба в трехдневный срок со дня ее поступления направляется в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с положениями ст. 54 настоящего Кодекса, с уведомлением об этом лица, обратившегося с жалобой, в письменной форме. Указанная норма преследует цель обеспечения реагирования на обращение лица в максимально короткие сроки.

Статья 48. Сроки подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев:

со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;

со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 48

В соответствии со ст. 408 ТК РФ 1993 г. жалоба на решение таможенного органа или его должностного лица могла быть подана в течение трех месяцев со дня уведомления лица о принятом решении, а если лицо не было уведомлено о принятом решении - в течение шести месяцев со дня его принятия. Жалоба на действие подавалась в течение трех месяцев со дня его совершения, на бездействие - в течение трех месяцев со дня истечения трехмесячного срока после получения таможенным органом или его должностным лицом письменного заявления с просьбой о принятии решения или совершении действия.

В новом ТК РФ изменен не только срок подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, но и порядок его исчисления. Согласно комментируемой статье жалоба может быть подана в течение трех месяцев:

- со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;

- со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с ТК РФ.

Предусмотренный ст. 48 ТК РФ трехмесячный срок обжалования решений, действий (бездействия) в сфере таможенного дела соответствует сроку, обычно устанавливаемому для обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц (ст. 256 ГПК РФ, ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>). Аналогичный, трехмесячный срок на подачу жалобы закреплен также действующим налоговым законодательством (п. 2 ст. 139 НК РФ).

--------------------------------

<*> ВВС. 1993. N 19. Ст. 685.

Различные моменты исчисления срока для подачи жалобы обусловлены различным характером предмета обжалования. Так, в абз. 2 комментируемой статьи речь идет об обжаловании решений и действий таможенных органов и их должностных лиц, а в третьем - об обжаловании их бездействия, т.е. невыполнения обязанности по принятию определенного решения или совершению определенного действия в установленный срок.

Киотской конвенцией не закреплен конкретный срок обжалования решений таможенной службы и не определен порядок его исчисления, однако установлено, что этот срок должен предоставлять заявителю достаточное время для изучения обжалуемого решения и подготовки жалобы (стандартное правило 10.8 Генерального приложения).

По общему правилу жалоба считается поданной в срок, если она подана в таможенный орган непосредственно или отправлена по почте до истечения последнего дня установленного срока. При подаче жалобы лицом непосредственно датой подачи жалобы считается дата ее регистрации в таможенном органе. В случае направления жалобы почтой подтверждением соблюдения срока подачи жалобы служит штемпель, проставленный отделением связи на почтовом конверте.

Пропущенный срок обжалования решения, действия (бездействия) в сфере таможенного дела может быть восстановлен в соответствии со ст. 49 ТК РФ. Подача жалобы с нарушением установленных сроков, если лицо не обратилось с заявлением о восстановлении пропущенного срока либо причины пропуска срока не были признаны лицом, рассматривающим жалобу, уважительными, влечет отказ в рассмотрении жалобы по существу (ст. 52 ТК РФ).

Статья 49. Восстановление срока для подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. В случае пропуска по уважительным причинам срока для обжалования этот срок по заявлению лица, обратившегося с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, может быть восстановлен таможенным органом, правомочным рассматривать эту жалобу.

2. Восстановление пропущенного срока для обжалования выражается в фактическом принятии к рассмотрению жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица.

Комментарий к статье 49

Статья 49 ТК РФ предусматривает возможность восстановления пропущенного срока обжалования решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица. Практика восстановления сроков обжалования, пропущенных по уважительной причине, является общепринятой и служит дополнительной гарантией прав лица на защиту.

Согласно комментируемой статье срок подачи жалобы восстанавливается не по инициативе таможенного органа, а по заявлению лица, обратившегося с жалобой. Такое заявление может быть подано как в виде самостоятельного документа, так и содержаться в тексте жалобы. К заявлению о восстановлении срока обжалования должны быть приложены документы, подтверждающие уважительность пропуска указанного срока.

Рассматриваемая статья не содержит перечня причин, являющихся уважительными. Не установлен такой перечень и большинством процессуальных законов. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" под уважительными причинами понимает любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, выражающихся в нарушении прав и свобод граждан, создании препятствий к осуществлению гражданами их прав и свобод, незаконном возложении на граждан какой-либо обязанности или незаконном привлечении их к ответственности. Однако приведенные критерии не позволяют в полной мере учитывать все возможные обстоятельства пропуска срока и гарантировать реализацию права лица на обжалование, поскольку не охватывают периода с момента, когда лицу стало известно об обжалованном решении, действии (бездействии) и его последствиях, до момента истечения установленных для обжалования сроков. Уважительность причины представляет собой оценочную категорию, и возможность признания той или иной причины уважительной должна определяться в каждом конкретном случае лицом, рассматривающим жалобу.

Интересен подход к пропуску срока обжалования, отраженный в п. 2 ст. 256 ГПК РФ, согласно которому пропуск срока на обращение в суд не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска должны быть выяснены в судебном заседании и могут служить основанием для отказа в удовлетворении требований.

Попущенный срок обжалования восстанавливается должностным лицом, рассматривающим жалобу. Комментируемой статьей устранена неточность формулировки ст. 410 ТК РФ 1993 г., позволявшей необоснованно полагать, что срок обжалования мог быть восстановлен таможенным органом, вышестоящим по отношению к органу, рассматривающему жалобу, или ГТК России.

В случае признания причины пропуска срока обжалования уважительной таможенный орган восстанавливает срок обжалования, что выражается в фактическом принятии жалобы к рассмотрению (п. 2 ст. 49 ТК РФ). Отказ в восстановлении срока обжалования формализуется в принятии решения об отказе в рассмотрении жалобы по существу в соответствии со ст. 52 ТК РФ.

Несмотря на отсутствие в комментируемой статье особой оговорки, представляется, что заявление о восстановлении срока подачи жалобы должно быть рассмотрено таможенным органом во всех случаях, за исключением случаев, когда указанное заявление поступило в таможенный орган уже после отказа в принятии жалобы к рассмотрению, а также когда оно является повторным при наличии отклоненного ранее аналогичного заявления.

Решение об отказе в восстановлении пропущенного срока может быть обжаловано в установленном порядке.

Статья 50. Форма и содержание жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица подается в письменной форме и должна быть подписана лицом, обратившимся с жалобой.

2. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должна содержать:

наименование таможенного органа или должность, фамилию, имя и отчество должностного лица таможенного органа (если они известны), решение, действие (бездействие) которых обжалуются;

фамилию, имя, отчество или наименование лица, подающего жалобу, его место жительства или местонахождение;

существо обжалуемых решения, действия (бездействия).

3. Лицо, обратившееся с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, может не представлять документы, которыми подтверждаются обстоятельства, указанные в этой жалобе. Если представление таких документов имеет существенное значение для рассмотрения указанной жалобы и эти документы отсутствуют в таможенном органе, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого обжалуются, таможенный орган, рассматривающий указанную жалобу, вправе запросить их у лица, ее подавшего. В этом случае срок рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица приостанавливается до представления лицом запрошенных таможенным органом документов, но не более чем на три месяца. В случае непредставления лицом запрошенных таможенным органом документов решение по указанной жалобе принимается без учета доводов, в подтверждение которых не были представлены документы.

Комментарий к статье 50

Предъявление требований к форме и содержанию жалобы соответствует порядку, существующему в гражданском и арбитражном судопроизводстве (ст. 131 ГПК РФ, ст. 125 АПК РФ). Вместе с тем по сравнению с процессуальным законодательством ст. 50 ТК РФ содержит более узкий перечень требований к содержанию жалобы, устанавливая в качестве обязательных реквизитов лишь те, которые позволяют определить предмет обжалования, а также уведомить заявителя о принятом решении.

В соответствии с п. 1 ст. 50 ТК РФ жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должна быть подана в письменной форме и подписана лицом, обратившимся с жалобой. Исключение из этого правила составляют случаи подачи жалобы в упрощенном порядке, предусмотренном ст. 57 ТК РФ. Письменную форму следует считать соблюденной и при подаче жалобы посредством телеграфной, факсимильной связи, а также электронной почтой. Подпись лица рассматривалась в качестве обязательного реквизита еще Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения жалоб и обращений" <*>. Отсутствие на письменном обращении гражданина подписи с указанием фамилии, имени, отчества в соответствии с п. 1 названного документа служило основанием для отказа в рассмотрении такого обращения как анонимного. Поскольку лицо может реализовать право на обжалование не только непосредственно, но и через своего представителя, на жалобе может значиться подпись как лица, интересы которого затронуты обжалуемым решением, действием (бездействием), так и его представителя, полномочия которого должны быть подтверждены согласно установленному порядку.

--------------------------------

<*> Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

Пунктом 2 комментируемой статьи закреплено, что жалоба на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела должна содержать:

1) наименование таможенного органа или должность, фамилию, имя и отчество должностного лица, решение, действие (бездействие) которого обжалуется;

2) фамилию, имя, отчество или наименование лица, подающего жалобу, его место жительства или местонахождение;

3) существо обжалуемого решения, действия (бездействия).

Эти сведения в совокупности позволяют идентифицировать предмет обжалования, что необходимо для проверки законности и обоснованности обжалуемого решения, действия (бездействия). В зависимости от того, обжалует лицо решение, действие (бездействие) таможенного органа или решение, действие (бездействие) должностного лица, в жалобе указывается наименование таможенного органа или фамилия, имя, отчество должностного лица. Если последние неизвестны, можно указать иные запомнившиеся сведения о должностном лице таможенного органа (его характерные приметы, звание, возраст и др.). Сведения о лице, подающем жалобу, его месте жительства или местонахождении позволяют не только определить предмет обжалования, но и уведомить лицо о решении по жалобе, о продлении срока ее рассмотрения, а также запросить у лица документы, имеющие существенное значение для принятия решения (п. 3 комментируемой статьи).

Статьей 52 ТК РФ предусмотрено, что несоблюдение требований к форме и содержанию жалобы, установленных пп. 1 и 2 комментируемой статьи, влекут отказ в рассмотрении жалобы по существу.

В целях своевременного и полного рассмотрения жалобы помимо перечисленных сведений рекомендуется также указать:

1) требования лица, обратившегося с жалобой;

2) обстоятельства, на основании которых лицо считает, что обжалуемым решением, действием (бездействием) нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность;

3) перечень прилагаемых к жалобе документов;

4) иные сведения, если лицо считает, что они необходимы для рассмотрения жалобы по существу.

Киотская конвенция не устанавливает конкретного перечня требований к содержанию жалобы, ограничиваясь лишь положением о том, что жалоба подается в письменной форме и должна быть мотивирована (стандартное правило 10.7 Генерального приложения).

Значительный интерес представляет п. 3 комментируемой статьи, в соответствии с которым лицо, обратившееся с жалобой, по общему правилу не обязано представлять документы, которыми подтверждаются указанные в жалобе обстоятельства. Таможенный орган, рассматривающий жалобу, при подготовке к рассмотрению жалобы должен самостоятельно затребовать такие документы у таможенного органа, которым или должностным лицом которого вынесено обжалуемое решение, действие (бездействие), либо последний должен направить такие документы вместе с жалобой (см. комментарий к ст. 47 ТК РФ). Таможенный орган вправе запросить у лица подтверждающие документы, только если они имеют существенное значение для рассмотрения жалобы и только в том случае, когда они отсутствуют в таможенном органе, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого обжалуется. В случае непредставления лицом необходимых документов доводы, в подтверждение которых документы не были представлены, при принятии решения по жалобе не учитываются.

В соответствии со ст. 55 ТК РФ срок рассмотрения жалобы составляет один месяц со дня ее поступления в таможенный орган, правомочный рассматривать жалобу, с возможностью его продления еще на один месяц. Запрос у лица документов, имеющих существенное значение для принятия решения по жалобе, влияет на исчисление сроков ее рассмотрения. Так, срок рассмотрения жалобы приостанавливается с момента направления лицу соответствующего запроса и возобновляется в день поступления от него запрошенных документов или в день истечения трехмесячного срока с момента направления запроса (если документы представлены не были). Из текста статьи не следует, что приостановление и возобновление срока рассмотрения жалобы должны оформляться каким-либо процессуальным документом.

Положения п. 3 ст. 50 ТК РФ соответствуют стандартному правилу 10.9 Генерального приложения к Киотской конвенции, согласно которому таможенная служба не требует одновременного представления с жалобой каких-либо подтверждающих доказательств, но при определенных обстоятельствах отводит достаточное время для их представления.

Статья 51. Последствия подачи жалобы на решение, действие таможенного органа или его должностного лица

1. Подача жалобы на решение, действие таможенного органа или его должностного лица не приостанавливает исполнения обжалуемых решения, действия.

2. При наличии достаточных оснований полагать, что обжалуемые решение, действие не соответствуют законодательству Российской Федерации, а также в случае, если неприостановление исполнения решения, действия может иметь необратимый характер, таможенный орган, рассматривающий жалобу, вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых решения, действия до принятия решения по существу жалобы.

Комментарий к статье 51

Возможность полного или частичного приостановления исполнения обжалуемого решения или действия является дополнительной гарантией восстановления нарушенных прав заявителя и имеет большое значение для оперативного вмешательства в случаях несоблюдения требований законодательства со стороны таможенных органов и их должностных лиц.

В соответствии с общим правилом, закрепленным п. 1 ст. 51 ТК РФ, подача жалобы не приостанавливает исполнения решения или действия таможенного органа или его должностного лица в сфере таможенного дела. КоАП РФ применительно к обжалованию постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях установлен обратный принцип: исполнительные действия начинаются только после вступления постановления в законную силу, т.е. после истечения сроков обжалования.

Такой подход законодателя вполне объясним. Если постановление по делу об административном правонарушении предполагает назначение лицу административного наказания за совершенное деяние, т.е. возлагает на лицо дополнительные обременения, то решение или действие в сфере таможенного дела обеспечивает соблюдение им предусмотренной законом обязанности. Кроме того, решения таможенных органов в сфере таможенного дела часто носят запретительный характер и их приостановление привело бы к осуществлению на период рассмотрения жалобы деятельности в нарушение установленных требований. Правовая позиция, в соответствии с которой подача жалобы по общему правилу не приостанавливает исполнение обжалуемого решения или действия, была закреплена в ТК РФ прежней редакции, а также отражена в ст. 141 НК РФ.

Одновременно п. 2 комментируемой статьи предусматривает право таможенного органа, рассматривающего жалобу, приостановить исполнение обжалуемого решения или действия в случае, когда:

1) имеются достаточные основания полагать, что обжалуемое решение или действие не соответствует законодательству РФ;

2) неприостановление решения или действия может иметь необратимый характер.

Если несоответствие решения или действия таможенного органа или его должностного лица законодательству РФ в качестве основания для приостановления его исполнения было предусмотрено ст. 412 ТК РФ 1993 г., то необратимый характер обжалуемого решения или действия в качестве такого основания установлен впервые.

Приостановление исполнения обжалуемого решения или действия является правом, но не обязанностью лица, принимающего решение по жалобе. По смыслу п. 2 комментируемой статьи для приостановления исполнения не обязательно наличие заявления лица, обратившегося с жалобой, однако изложение в тексте жалобы такого ходатайства не противоречит требованиям закона и в некоторых случаях может способствовать принятию рассматриваемого решения.

Решение о приостановлении исполнения решения или действия таможенного органа или его должностного лица вступает в силу с момента его подписания и действует до принятия решения по жалобе.

Статья 52. Основания для отказа в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу

1. Таможенный орган отказывает в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу в случае, если:

1) не соблюдены установленные сроки обжалования и лицо не обратилось с заявлением о восстановлении пропущенного срока для обжалования либо заявление о восстановлении пропущенного срока для обжалования отклонено;

2) не соблюдены требования, установленные пунктами 1 и 2 статьи 50 настоящего Кодекса;

3) лицо уже обратилось с жалобой аналогичного содержания в суд и такая жалоба принята судом, арбитражным судом к рассмотрению либо по ней вынесено решение;

4) предметом указанной жалобы являются решение, действие (бездействие) органа, не являющегося таможенным органом, или должностного лица органа, не являющегося таможенным органом.

2. Решение об отказе в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу должно быть принято не позднее трех дней со дня поступления указанной жалобы, а в случае, предусмотренном подпунктом 3 пункта 1 настоящей статьи, - со дня получения таможенным органом, рассматривающим эту жалобу, определения суда, арбитражного суда о принятии жалобы аналогичного содержания к рассмотрению или судебного решения.

3. Решение таможенного органа об отказе в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица по существу может быть обжаловано в вышестоящий таможенный орган или в суд, арбитражный суд.

Комментарий к статье 52

Статья 52 ТК РФ закрепляет перечень оснований, при наличии которых жалоба не может быть рассмотрена таможенным органом по существу. Закрепление таких оснований обеспечивает соблюдение иных положений настоящей главы, устанавливающих требования к процедуре обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц.

1. В соответствии со ст. 48 ТК РФ жалоба на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела может быть подана в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении какой-либо обязанности (при обжаловании решений и действий), либо со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия (при обжаловании бездействия). По общему правилу право на совершение процессуальных действий погашается с истечением установленного законом срока.

2. Статья 50 ТК РФ предъявляет определенные требования к форме и содержанию жалобы, несоблюдение которых не позволяет определить предмет обжалования и, следовательно, принять в отношении обжалованного решения, действия (бездействия) решение. Спорным представляется только требование о наличии на жалобе подписи лица, обратившегося с жалобой. Исходя из того что основаниями для отказа в рассмотрении жалобы являются только обстоятельства, препятствующие рассмотрению жалобы по существу, представляется, что, если жалоба не подписана, но из текста жалобы или из почтового конверта, в котором она поступила, возможно установить фамилию, имя, отчество и место жительства физического лица или наименование и местонахождение юридического лица, обратившегося с жалобой, оснований для отказа в рассмотрении жалобы не имеется.

3. Статья 46 ТК РФ закрепляет, что подача жалобы на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела в таможенный орган не лишает лицо права обратиться с жалобой такого же содержания в суд. При этом установлено, что жалоба, поданная в таможенный орган и в суд, рассматривается судом, в связи с чем в рассмотрении жалобы, поступившей в таможенный орган, должно быть отказано.

4. Согласно ст. 45 ТК РФ лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в сфере таможенного дела. Рассмотрение жалоб на решения, действия (бездействие) иных государственных органов и их должностных лиц, в том числе принимаемых по смежным с таможенным делом вопросам, в компетенцию таможенных органов не входит.

Установленные меры обеспечения требований, предъявляемых к процедуре обжалования и составлению жалобы, корреспондируют аналогичным нормам гражданского судопроизводства. Однако по сравнению с процессуальным нормами, устанавливающими различные последствия несоблюдения установленной процедуры обжалования (отказ в принятии искового заявления, возвращение искового заявления, прекращение производства по делу, оставление иска без рассмотрения), комментируемой статьей предусмотрена упрощенная процедура, более приемлемая для рассмотрения жалобы в административном порядке.

Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет сжатые сроки для принятия решения об отказе в рассмотрении жалобы по существу - три дня со дня поступления жалобы (в случае несоблюдения сроков обжалования, требований о форме и содержании жалобы, ошибочной подачи жалобы в таможенный орган, т.е. для тех обстоятельств, установление которых возможно при непосредственном изучении жалобы) или со дня получения таможенным органом определения суда о принятии жалобы аналогичного содержания к рассмотрению или судебного решения (в случае подачи жалобы одновременно в суд, что может быть установлено уже на этапе рассмотрения жалобы).

При принятии решения об отказе в рассмотрении жалобы последняя по существу не рассматривается, лицу направляется письменный ответ с указанием причин, по которым она не может быть рассмотрена. Устранение обстоятельств, послуживших основанием для отказа в рассмотрении жалобы по существу, не препятствует обращению в таможенный орган с повторной жалобой в общеустановленном порядке.

Статья 53. Отзыв жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Лицо, обратившееся с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, может отозвать ее в любой момент до принятия решения по жалобе.

2. Повторная жалоба по тому же поводу может быть подана в пределах сроков, установленных статьей 48 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 53

Наличие у лица, обращающегося с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, права отозвать поданную жалобу обусловлено наличием у него самого права на обжалование, которое предполагает не только реализацию права на подачу жалобы, но также и отказ от его реализации. Отзыв жалобы может быть осуществлен заявителем, например, в случае разрешения спора до рассмотрения жалобы, осознания правомерности решения таможенного органа либо в связи с другими обстоятельствами.

Действия заявителя по отзыву жалобы по своей правовой природе сопоставимы с действиями истца по отказу от своих исковых требований.

Пунктом 2 комментируемой статьи отвергается отраженный в ст. 414 ТК РФ 1993 г., а также в п. 4 ст. 139 НК РФ подход, в соответствии с которым отзыв жалобы лишает лицо права на повторную подачу аналогичной жалобы. Как указывалось выше, право лица на обращение в государственные органы и на государственную защиту гарантировано ст. 33 и 45 Конституции РФ и в соответствии с ч. 3 ее ст. 55 может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отзыв жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица осуществляется на основании письменного заявления лица, обратившегося с жалобой. Заявление об отзыве подается в таможенный орган, которому адресована сама жалоба. Право лица отозвать жалобу может быть реализовано в любой момент до принятия по ней решения. В случае поступления заявления об отзыве после принятия решения в рассмотрении такого заявления должно быть отказано.

С жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может обратиться как лицо, которого обжалуемое решение, действие (бездействие) затрагивает непосредственно и индивидуально, так и его представитель. Однако, учитывая последствия, которые влечет отзыв жалобы, более правильно принимать отзыв от жалобы на основании заявления представителя только в случаях, когда имеет место представительство на основе закона либо когда такое полномочие прямо предусмотрено в документе, выданном представляемым лицом.

Праву лица отозвать поданную жалобу корреспондирует обязанность таможенного органа не рассматривать такую жалобу. Поэтому в случае отзыва жалобы представляется неверным проводить проверку правомерности принятого решения, совершенного действия (бездействия) и в порядке контроля за соблюдением законности на основании ст. 412 ТК РФ.

Статья 54. Таможенный орган, рассматривающий жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа рассматривается вышестоящим таможенным органом.

2. Жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа рассматривается таможенным органом, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это лицо, а жалоба на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - вышестоящим таможенным органом.

3. От имени таможенного органа решение по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица принимает начальник этого таможенного органа или должностное лицо, им уполномоченное. При этом рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица не может производиться должностным лицом, принявшим обжалуемое решение, совершившим обжалуемое действие (бездействие), или нижестоящим по отношению к нему должностным лицом.

Комментарий к статье 54

Статья 54 ТК РФ определяет компетенцию таможенных органов по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела. Исходя из указанной статьи:

- каждый таможенный орган рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) своих должностных лиц, за исключением начальника;

- каждый вышестоящий таможенный орган рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) нижестоящих таможенных органов, а также начальников нижестоящих таможенных органов.

Согласно п. 1 ст. 402 ТК РФ таможенными органами являются ГТК России, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. ГТК России является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет общий контроль за деятельностью всех таможенных органов. В соответствии с установленной структурой каждое региональное таможенное управление контролирует таможни, находящиеся в регионе его деятельности, каждая таможня, в свою очередь, - таможенные посты, расположенные на подведомственной ей территории. Общий порядок не исключает права ГТК России принять к своему производству поданную ему жалобу на решение, действие (бездействие) таможни или таможенного поста, если в связи с особой важностью затронутых в жалобе вопросов либо по иным причинам считает целесообразным самостоятельно принять решение по жалобе. Такими же полномочиями обладает и региональное таможенное управление в отношении жалоб на решения, действия (бездействие) подчиненных таможенных постов.

Положения пп. 1 и 2 настоящей статьи согласуются с порядком подачи жалобы, закрепленным в п. 1 ст. 47 ТК РФ, согласно которому жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа подается в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это должностное лицо, а на решение, действие (бездействие) таможенного органа или начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган.

Однако ст. 54 ТК РФ не учитывает особенности обжалования решений, действий (бездействия) ГТК России, которые согласно п. 3 ст. 47 Кодекса обжалуются в этот орган. Учитывая закрепление такого порядка обжалования, отсутствие соответствующей оговорки в комментируемой статье является исключительно техническим упущением и не должно толковаться правоприменительными органами как невозможность рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) ГТК России.

Пункт 3 комментируемой статьи содержит важную норму о недопустимости передачи жалобы для рассмотрения лицу, принявшему обжалуемое решение, совершившему обжалуемое действие (бездействие) или нижестоящему по отношению к нему лицу. Запрет направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжаловались, содержался еще в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII "О порядке рассмотрения жалоб и обращений".

В соответствии с функциональными обязанностями проект решения по жалобе подготавливается специально созданными в таможенных органах подразделениями контроля за соблюдением законодательства в таможенном деле.

Статья 55. Сроки рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должна быть рассмотрена таможенным органом в течение одного месяца со дня ее поступления в таможенный орган, правомочный рассматривать указанную жалобу.

2. Если таможенный орган, рассматривающий жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, признает необходимым продлить срок рассмотрения указанной жалобы, этот срок может быть продлен начальником этого таможенного органа, но не более чем еще на один месяц, о чем сообщается лицу, подавшему эту жалобу, в письменной форме с указанием причин продления.

Комментарий к статье 55

Статья 55 ТК РФ устанавливает срок рассмотрения жалобы на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела.

Общий срок рассмотрения жалобы составляет один месяц и исчисляется со дня поступления жалобы в таможенный орган, правомочный ее рассматривать. Указанный срок может быть продлен, но не более чем еще на один месяц. Таким образом, предельный срок рассмотрения жалобы не может превышать двух месяцев (предельный срок рассмотрения жалобы в соответствии с прежней редакцией ТК РФ составлял три месяца).

Принятие решения о продлении срока рассмотрения жалобы как исключительная мера отнесено к компетенции начальника таможенного органа, в производстве которого находится жалоба. Основания продления срока рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица законодателем не определены. Думается, что продление этого срока должно допускаться только в случае, когда рассмотрение жалобы в течение общего месячного срока не представляется возможным в силу объективных причин.

Пункт 2 комментируемой статьи обязывает уведомить о продлении срока рассмотрения жалобы лицо, обратившееся с жалобой, и сообщить ему о причинах такого продления, что также свидетельствует о том, что продление срока рассмотрения жалобы должно быть мотивированным.

Срок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, установленный ст. 30.5 КоАП РФ, значительно меньше срока рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица. Он составляет 10 дней со дня поступления в вышестоящий таможенный орган жалобы со всеми материалами дела с возможностью отложения рассмотрения в случаях ненадлежащего уведомления лица, обратившегося с жалобой, о времени и месте ее рассмотрения (КоАП РФ предусмотрена очная процедура рассмотрения жалобы), поступления от него ходатайства о переносе даты рассмотрения, о проведении дополнительных процессуальных действий или истребовании дополнительных доказательств, а также в случае неявки иных лиц, участие которых в рассмотрении жалобы признано необходимым.

Статья 56. Решение таможенного органа по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Решение таможенного органа по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица принимается в письменном виде по форме, определяемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. В таком решении должны быть указаны:

наименование таможенного органа, рассмотревшего жалобу;

должность, фамилия и инициалы должностного лица таможенного органа, принявшего решение по жалобе;

фамилия и инициалы или наименование лица, обратившегося с жалобой;

краткое изложение жалобы по существу;

принятое по жалобе решение;

доводы и основания принятого решения;

сведения о порядке обжалования принятого решения.

2. По результатам рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица таможенный орган:

1) признает правомерными решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица и отказывает в удовлетворении жалобы;

2) признает неправомерными решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица полностью или частично и принимает решение об удовлетворении жалобы полностью или частично.

3. В случае удовлетворения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица полностью или частично таможенный орган:

отменяет полностью или частично принятое таможенным органом или его должностным лицом решение;

отменяет принятое таможенным органом или его должностным лицом решение и обязывает этот таможенный орган или его должностное лицо принять новое решение в соответствии с законодательством Российской Федерации либо самостоятельно принимает такое решение, если его принятие относится к компетенции таможенного органа, рассмотревшего жалобу;

признает действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица неправомерным и определяет меры, которые должны быть приняты в целях устранения допущенных нарушений, либо самостоятельно совершает необходимые действия, если их совершение относится к компетенции таможенного органа, рассмотревшего жалобу.

4. Действия по реализации решения таможенного органа об удовлетворении жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица должны быть совершены таможенным органом, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого признаны неправомерными, в течение 10 дней со дня поступления решения по указанной жалобе в этот орган, если в указанном решении не установлен иной срок для их совершения.

5. Должностное лицо таможенного органа, рассматривающее жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица от имени таможенного органа, при обнаружении признаков виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения должностным лицом таможенного органа возложенных на него должностных обязанностей принимает меры по привлечению этого должностного лица к дисциплинарной ответственности в установленном порядке.

6. Копия решения, принятого по результатам рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, направляется лицу, обратившемуся с жалобой, в пределах сроков, установленных статьей 55 настоящего Кодекса.

7. Решение таможенного органа по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть обжаловано в вышестоящий таможенный орган или в суд, арбитражный суд.

Комментарий к статье 56

Статья 56 ТК РФ устанавливает два возможных вида решений, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы по существу:

- отказ в удовлетворении жалобы (в случае признания решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица правомерным);

- удовлетворение жалобы полностью или в части (в случае признания решения, действия (бездействия) неправомерным полностью или в части).

В большинстве случаев требования лица, обращающегося с жалобой, не ограничиваются только признанием обжалуемого решения, действия (бездействия) неправомерным. Лицо заинтересовано также в реальном устранении препятствий к реализации его нарушенных прав и законных интересов. Поэтому признание неправомерным решения таможенного органа или его должностного лица может быть сопряжено не только с его отменой, но и с принятием нового решения, соответствующего законодательству, либо с возложением обязанности принятия такого решения на соответствующий таможенный орган или должностное лицо. Признание же неправомерным обжалованного действия либо бездействия требует совершения конкретных действий в целях устранения допущенных нарушений либо определения круга таких действий. В этой связи п. 3 ст. 56 ТК РФ определены полномочия таможенного органа при признании решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц неправомерными.

В качестве дополнительной гарантии исполнения решения таможенного органа по жалобе п. 4 комментируемой статьи установлено, что действия по реализации решения об удовлетворении жалобы должны быть совершены таможенным органом, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого признано неправомерным, в течение десяти дней со дня поступления такого решения. В решении может быть установлен более короткий или более продолжительный срок совершения указанных действий.

В соответствии со ст. 413 ТК РФ должностные лица таможенных органов несут дисциплинарную, административную и иную ответственность за свои неправомерные решения, действия (бездействие) в соответствии с законодательством РФ. Норма о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в принятии неправомерных решений, совершении неправомерных действий (бездействия) по результатам рассмотрения жалоб, закрепленная п. 5 комментируемой статьи, представляется весьма актуальной и призвана повысить ответственность должностных лиц таможенных органов за решения, принимаемые ими в текущей деятельности. Следует вместе с тем отметить, что должностное лицо, рассматривающее жалобу, должно принимать меры по привлечению к ответственности должностных лиц таможенных органов не в каждом случае удовлетворения жалобы, а только в случае виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей.

Несмотря на отсутствие специальной оговорки, должностное лицо, рассматривающее жалобу, не должно быть связано доводами жалобы, должно объективно оценить имеющиеся материалы и принять решение в соответствии с действующим законодательством.

Статья 56 ТК РФ в отличие от ст. 415 ТК РФ прежней редакции не содержит положения о том, что для лица, обратившегося с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, решение по жалобе может быть менее благоприятным, чем обжалованное решение, действие (бездействие). Для сравнения можно привести положение ст. 30.7 КоАП РФ, в соответствии с которой вышестоящий таможенный орган может принять решение об изменении постановления по делу об административном правонарушении только в случае, если при этом не усиливается наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление по делу. Возможность принятия менее благоприятного решения по жалобе на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела продиктована тем, что такое решение, действие (бездействие) не накладывает на лицо никаких дополнительных обременений, а призвано обеспечить соблюдение требований таможенного законодательства (см. также комментарий к ст. 51 ТК РФ).

Требования к форме и содержанию решения таможенного органа по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица установлены п. 1 ст. 56 ТК РФ. Учитывая, что решение по жалобе является документом, имеющим важное юридическое значение, для него необходима не только письменная форма, но и наличие обязательных реквизитов (особенно таких, как наименование таможенного органа, рассматривающего жалобу, принятое решение, основания его принятия). Форма и содержание указанного решения имеют значение для его исполнения, дальнейшего обжалования, а также для формирования в соответствующем таможенном органе правильной правоприменительной практики.

Решение по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или должностного лица вступает в силу со дня его регистрации в таможенном органе, принявшем такое решение, и является обязательным для исполнения таможенным органом, в отношении решения, действия (бездействия) которого или должностного лица которого оно принято, если только оно не будет признано неправомерным согласно установленному порядку.

Пунктом 6 комментируемой статьи введено требование об обязательном направлении заявителю не уведомления о результатах рассмотрения жалобы, как это было установлено ст. 415 ТК РФ прежней редакции, а копии самого решения по жалобе, что позволяет ему узнать не только о принятом решении, но и об основаниях его принятия, а также без затруднений реализовать свое право на дальнейшее обжалование. При этом копия такого решения направляется лицу, обратившемуся с жалобой, в пределах срока, установленного ст. 55 ТК РФ для принятия решения по жалобе.

Пунктом 7 ст. 56 ТК РФ установлен альтернативный порядок обжалования решения по жалобе в вышестоящий таможенный орган или в суд. Сведения о порядке обжалования принятого решения должны содержаться в тексте решения по жалобе (п. 1 ст. 56). Обязательное информирование заявителя о его праве на дальнейшее обжалование в соответствующий административный или независимый орган, а также о сроке, отведенном для подачи такой жалобы, предусмотрено Киотской конвенцией (стандартное правило 10.11 Генерального приложения).

Статья 57. Упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа

1. В упрощенном порядке могут быть обжалованы решение, действие (бездействие) должностного лица таможни или таможенного поста в связи с перемещением через таможенную границу товаров, стоимость которых не превышает 1,5 миллиона рублей, и (или) одного транспортного средства.

2. Упрощенный порядок обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа заключается в обращении лица с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу соответственно таможни или таможенного поста, а в случае обжалования решения, действия (бездействия) начальника таможенного поста - к начальнику таможни, в регионе деятельности которой находится данный таможенный пост.

3. Рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно.

4. При обжаловании в упрощенном порядке по желанию лица, обратившегося с жалобой на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа, должностным лицом таможенного органа, рассматривающим указанную жалобу, составляется акт о рассмотрении этой жалобы в упрощенном порядке, в котором указываются сведения о рассматривающем жалобу должностном лице таможенного органа, о лице, обратившемся с жалобой, краткое содержание жалобы и принятое решение. В случае отказа в рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке в этом акте указываются причины такого отказа. Форма акта определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. Акт о рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке подписывается должностным лицом таможенного органа, рассматривающим жалобу, и лицом, обратившимся с жалобой. Копия акта о рассмотрении жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке вручается лицу, обратившемуся с жалобой.

5. Рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке и принятие по ней решения не являются препятствием для подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в общем порядке.

Комментарий к статье 57

Обязанность иметь необходимые законодательные "процедуры для целей, в частности, быстрого пересмотра и исправления административных мероприятий, касающихся таможенных вопросов" предусмотрена для всех договаривающихся сторон - участников Генерального соглашения по тарифам и торговле (подп. "в" п. 3 ст. 10 ГАТТ).

Предлагаемый в ст. 57 ТК РФ порядок является новеллой не только для таможенного законодательства, но и для системы административного обжалования в целом. Упрощенный порядок обжалования призван облегчить процедуру обжалования в определенных случаях, не требующих долгого разбирательства, и предполагает подачу устной жалобы вышестоящему должностному лицу и ее безотлагательное рассмотрение непосредственно на месте возникновения спорной ситуации.

Упрощенный порядок обжалования может быть применен только при соблюдении следующих условий в совокупности:

- предметом обжалования является решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного поста (включая начальника таможенного поста) или таможни. Обжалование решений региональных таможенных управлений, а также ГТК России и их должностных лиц в упрощенном порядке не предусмотрено;

- обжалуемое решение, действие (бездействие) принято в связи с перемещением через таможенную границу одного транспортного средства или товаров, стоимость которых не превышает 1,5 млн. руб.

Комментируемая статья не содержит ограничений на применение упрощенного порядка обжалования юридическими лицами, однако установленные стоимостные пределы позволяют сделать вывод о том, что основными потенциальными "пользователями" упрощенного порядка все же будут являться физические лица.

Обращение к вышестоящему должностному лицу с устной жалобой на решение, действие (бездействие) его подчиненного является основанием для безотлагательных действий соответствующего лица по рассмотрению этой жалобы (выяснения обстоятельств дела, заслушивания доводов заявителя, проверки обоснованности принятого решения или совершенного действия и непосредственно принятия решения по жалобе). Формулировка "подлежит безотлагательному рассмотрению", примененная в статье, не предполагает возможности продления срока рассмотрения жалобы, предусмотренной процедурой рассмотрения жалобы в рамках общего порядка обжалования. Вместе с тем из такой формулировки не следует и обязанность сиюминутного рассмотрения жалобы. Так, рассмотрение жалобы, поданной в конце рабочего дня, может быть перенесено на следующий день.

Установленная устная форма жалобы в отличие от письменной не подразумевает соблюдение каких-либо конкретных требований относительно ее содержания, кроме тех, которые должны явствовать непосредственно из обстановки.

Гарантией того, что устная жалоба не останется без внимания со стороны лица, которому она адресована, служит закрепленное право лица потребовать составления акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке. Акт о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке, подписываемый как должностным лицом таможенного органа, рассматривающим жалобу, так и самим заявителем, служит документом, в котором содержатся все необходимые сведения об обстоятельствах обжалования (с указанием данных о заявителе, существе дела и принятом решении по жалобе). Представляется, что подобная форма документирования процесса и результатов обжалования позволит решить две задачи: упростить документооборот и в то же время должным образом зафиксировать необходимые сведения об обжаловании. В целях реализации указанной нормы форма указанного акта будет определена ГТК России.

Упрощенный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является альтернативным по отношению к общему порядку и не исключает его. Согласно п. 5 ст. 57 ТК РФ применение упрощенного порядка обжалования (так же как и его неприменение) не лишает лицо права обратиться с жалобой в таможенные органы в соответствии с общим порядком.