Закупки в экономической и политической жизни государства

Становление такой формы хозяйствования, как государственные закупки, связано с возникновением и развитием государства и тех проблем, которые оно призвано решать.

Государство как форма организации общества выполняет многообразные функции, направленные на поддержание существующей системы общественных отношений:

• проводит необходимую экономическую и внешнюю политику;

• обеспечивает законность;

• укрепляет обороноспособность и государственный аппарат;

• поддерживает равновесие с окружающей средой;

• решает вопросы информационного обеспечения процессов управления и планирования.

Кроме того, государство стремится обеспечить свое собственное бытие в качестве независимой и эффективно функционирующей социально-экономической структуры. Для выполнения всех этих задач государство располагает необходимой имущественной и финансовой базой – общественным (государственным) сектором.

В состав общественного сектора входят особые институты: армия, милиция, организации, разрабатывающие законы и др., а также бюджет – финансовые ресурсы, необходимые для выполнения основных функций и достижения поставленных целей.

Бюджет – наиболее универсальная составляющая общественного сектора. Концентрация огромной части национального дохода в руках государства позволяет ему осуществлять поставку материальных благ, стимулировать развитие наиболее перспективных отраслей экономики, поддерживать пропорции, финансировать программы.

В современных условиях государственный сектор присутствует практически во всех странах, но его масштабы и роль в экономическом процессе – различны.

Так, в условиях централизованной экономики государство, являясь собственником практически всех ресурсов общества, выступало непосредственным организатором экономического развития. Обеспечение общества необходимыми ему благами осуществлялось за счет отношений субординации, административного подчинения, внеэкономического принуждения.

В условиях рынка государство становится самостоятельным, хотя и специфическим сектором экономики, партнером, а часто и конкурентом негосударственных предприятий и организаций, отношения между которыми строятся на принципах равноправия, заинтересованного договорного согласования.

Соответственно, государственная собственность и бюджет рассматриваются теперь, прежде всего, в качестве инструментов, призванных обеспечить удовлетворение потребностей общества в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся или не могут производиться в частном секторе.

В развитых странах Западной Европы, США, Японии удельный вес государственного сектора составляет в настоящее время значительную долю ресурсов экономики в зависимости от национальных традиций, структурных и других факторов. Опыт этих стран свидетельствует, что в различные исторические периоды их развития доля совокупных расходов государственного сектора могла уменьшаться, но по мере усложнения структуры хозяйствования и быстрого увеличения расходов на науку, здравоохранение, образование и оборону, как правило, происходил рост объемов и увеличение заказов, оплачиваемых государством.

Структура государственных расходов зависит от множества факторов: политики государства, государственного устройства, размера государственного сектора, общего уровня экономики, традиций и др. Однако во всех случаях расходы государства должны как можно точнее соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в общественных благах и целенаправленно использоваться для максимального удовлетворения этих потребностей.

Беря на себя ответственность и расходы за обеспечение такой важной категории товаров, как общественные и общественно-производимые частные товары, государство может производить их самостоятельно, финансируя эксплуатационные затраты организациям общественного сектора, а может закупать их у негосударственного сектора. Выбор между организацией производства необходимых товаров и услуг внутри государственного сектора и ориентацией на их закупку у частных поставщиков является одной из наиболее важных и сложных проблем эффективности использования общественных средств на современном этапе. Следует отметить, что опыт последних десятилетий со всей очевидностью доказал, что жесткая, многосторонняя и, зачастую, детальная система регламентации, служит основной причиной низкой эффективности государственных предприятий. В результате – высокий уровень цен, рост дотаций.

Подтверждением этому могут служить широкая программа приватизации, проводимая в 1970–90-х годах в ряде стран (Великобритания, Франция, Япония, страны Восточной Европы), а также процессы дерегулирования, в результате которых хозяйствующие субъекты освобождаются от платной государственной опеки и начинают руководствоваться рыночными ориентирами. Процессы дерегулирования охватили в той или иной степени транспорт, банковские и финансовые услуги, страхование, телекоммуникации и др.

Все это способствовало тому, что в последние 10–20 лет в странах с развитой рыночной экономикой органы управления все чаще стали отдавать предпочтение закупкам необходимых обществу товаров и услуг у негосударственных предприятий и организаций.

Правительственные расходы выступают в форме правительственных заказов бизнесу на производство различной продукции и услуг общенационального значения. В отличие от потребительского рынка основная масса закупок в общественном секторе производится в контрактной форме. В контракте заблаговременно до производства продукции оговариваются цены, количество и условия поставки (выполнения работ).

И если раньше на основе контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора условиями его собственного функционирования (например, мебель, канцелярские принадлежности и др.), то в последнее время все более широкое применение стали получать контракты на поставку товаров, работ и услуг, удовлетворение потребности в которых традиционно нес общественный сектор. Городской общественный транспорт, уборка улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, содержание парков, пожарной охраны, сбор налогов и т.д. выполняются более эффективно негосударственными предприятиями, организациями, благодаря преимуществам глубокой специализации, использованию новейших технологий и высококвалифицированного персонала.

Кроме того, внутри самого общественного сектора все чаще формируются отношения на основе разделения функций покупателя и продавца (поставщика) – так называемые квазирынки.

Высвобождение правительственных учреждений, организаций от представительства функций производителя позволяет им полностью сосредоточить внимание на интересах потребителя, заинтересованного в выборе поставщика, предложившего минимальные цены и требовать от него неукоснительного выполнения всех условий контракта.

Например, местный орган здравоохранения перестает непосредственно руководить работой больниц и выступает в роли заказчика и покупателя услуг; полиция одних районов обслуживает по контрактам соседние и пр.

В результате сугубо распределительный механизм обеспечения общества общественными благами заменяется механизмом купли-продажи. Каждый партнер берет на себя функции, которые он способен реализовать наилучшим образом: государство определяет цели и приоритеты программ, их параметры, выступает в роли движущей силы и организатора, осуществляет мониторинг и контроль, несет ответственность за результаты сотрудничества, создает финансовую основу кооперации; а негосударственные структуры в большей мере осуществляют само производство общественных благ и продукции для жизнедеятельности и функционирования государственной власти.

Таким образом, сфера применения контрактных сделок значительно расширяется. Производство общественных благ, в основном сосредоточенное в общественном секторе, ныне во все более крупных размерах осуществляется либо за его пределами, либо в партнерстве с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями.

В ряде стран (России, Беларуси) первоочередные потребности государства и его административно-территориальных единиц ежегодно устанавливаются в законодательном порядке и признаются государственными нуждами.

Основой обеспечения государственных нужд выступает государственный заказ на поставку (закупку) товаров, работ и услуг. Государственный заказ – заявка государства на приобретение определенной продукции для покрытия конкретных нужд общества, которая представляет собой конкретный перечень товаров, работ и услуг, закупающихся конкретным органом государственной власти. Одновременно имеется и широкое понимание госзаказа, которое совпадает с госнуждами. В практической деятельности эти понятия часто используются как равнозначные.

Госзаказ не только обеспечивает закупку продукции для жизнеобеспечения страны, ее безопасности, реализации региональных, республиканских и межгосударственных целевых программ, но и служит важнейшим инструментом государственного регулирования, позволяющим активно влиять на экономику, воздействовать на спрос, оживлять и расширять производство, способствовать модернизации инфраструктуры и т.д.

Особенностью государственного заказа является то, что закупки в рамках государственного заказа оплачиваются за счет средств, аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах (см. табл.1) и всегда являются компонентом программы государственных расходов. При этом совершенно не важно, кто является конкретным получателем продукции – тот, кто ее приобретает или тот, кто является ее конкретным потребителем. Органы исполнительной власти осуществляют размещение государственного заказа путем закупок товаров, работ и услуг на открытом конкурентном рынке. Эти закупки называются государственными. Следует подчеркнуть, что в различных странах состав госзакупок, источники их финансирования могут различаться.

Государство является самым крупным потребителем в масштабах страны. В повседневной деятельности государственные органы закупают на рынке различные виды товаров – от мелких и рядовых, до огромных и сверхважных. В качестве покупателей они хотят вложить деньги в товары или услуги высокого качества и по доступной цене. Поскольку государство контролирует ключевые секторы экономики и является основным потребителем, именно оно заинтересовано в регулировании порядка закупок и контроле расходования бюджетных средств.

Выше отмечалось, что рынок предприятий и организаций отличается спецификой и требует применения особых правил и процедур. Отличительной особенностью госзакупок является то, что затраты на них находятся под неусыпным надзором и контролем общественности. В результате правительственным органам приходится много времени уделять канцелярской бумажной работе. Ясные и беспристрастные процедуры закупок, открытые для контроля общественности и предъявления проигравшими претендентами юридических исков, в этих условиях являются крайне необходимыми.

Все более возрастающее значение приобретают в сфере правительственных закупок и факторы неэкономического характера: коррупция, лоббирование интересов, необходимость учета политических установок, международных требований и т.п.

С подобными проблемами столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны, что заставило их искать способы, приемы, обеспечивающие противодействие коррупции и способствующие повышению эффективности закупочных кампаний.

Мировая практика разработала систему мер и процедур, которые бы обеспечивали достижение данных задач, получившую наименование «прокьюремент».