Система контрактов
Как уже отмечалось, взаимоотношения между основными субъектами системы государственных закупок регулируются различного рода контрактами и договорами, в соответствии с которыми осуществляется поставка продукции.
Контракты в системе госзакупок могут заключаться: между поставщиком и госзаказчиком; поставщиком и непосредственным получателем продукции; между госзаказчиком и организатором конкурса, госзаказчиком и организациями, оказывающими различного рода услуги (консультационные, инжиниринговые).
Правовые формы контрактов, порядок их заключения и выполнения, права и обязанности сторон, способы урегулирования возникающих споров и разногласий – все эти вопросы базируются на нормах гражданского права и специальных законов.
Урегулирование разногласий
Любые серьезные нарушения установленных законодательством правил проведения закупок могут привести к опротестованию результатов конкурса.
Обычно национальные и международные законодательства определяют порядок урегулирования этих разногласий: досудебная (административная) и судебная защита нарушения прав.
В целях ускорения совершения самого действия защиты и восстановления нарушенных прав в сфере госзакупок рекомендуется по возможности применять систему досудебного обжалования. Такой подход является общепризнанным в мировой практике. Простейшим механизмом является претензионный порядок урегулирования споров. В этом случае одна из сторон, считающая себя неудовлетворенной, может официально обратиться с изложением своих претензий к заказчику (руководителю заказчика) либо в орган государственной власти, на который возложено управление закупками для государственных нужд.
Если заявитель претензии не удовлетворен ответом, то он может привлечь для разрешения споров (конфликтов) третью сторону в виде арбитражного (третейского суда).
В случае неурегулирования протестов данными способами обжалования или после вступления в действие контракта закупки поставщик имеет право обращаться в суд в установленном законодательством порядке. Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законодательством, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с претендентом, выигравшим конкурсные торги.
Системы общественных заказов – достаточно развиты, вместе с тем, они постоянно корректируются и совершенствуются под воздействием внешних и внутренних факторов с целью достижения стоящих перед ними целей: эффективности расходования общественных средств и препятствии коррупции.
Схема системы государственных закупок приведена на рис. 4.
Особенности формирования системы госзакупок в Республике Беларусь
В настоящее время в Республике Беларусь основной формой удовлетворения государственных потребностей выступают заказы на поставку продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления, работ и услуг – госзакупки.
Основные принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд закреплены в Законе «О поставках товаров для государственных нужд», принятом в 1993 г. и постановлении Кабинета Министров от 13.06.1994 г. №437 «О формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд» (в редакции постановления СМ РБ от 07.12.06 №1632).
И хотя Закон «О поставках товаров для государственных нужд» содержал требования о необходимости конкурсного размещения заказов, институт проведения массовых закупок для госнужд на конкурсной основе фактически начал формироваться значительно позже. Одной из причин такого положения явилось отсутствие в законе процедур и правил проведения торгов. Только в Постановлении 1996 г. были впервые сформулированы возможные варианты и порядок проведения закупок для госнужд. Этими вариантами являлись несколько видов конкурса (открытый, ограниченный, упрощенный), переговоры и прямая закупка.
В течение всего последующего периода Правительство республики систематически совершенствует механизм правового обеспечения сферы поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. Определенные нормативные правовые акты по вопросам обеспечения государственных нужд издают министерства, иные республиканские органы государственного управления, государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь.
Постепенно область применения конкурсных закупок в РБ расширилась. Хорошо зарекомендовав себя в качестве оптимальной основы для обеспечения республиканских государственных нужд, конкурсные закупки, со временем распространились и на закупки за счет местных бюджетов, а затем и для организации снабжения коммерческими структурами.
Основу действующего законодательства РБ об обеспечении государственных нужд составляют нормы Гражданского кодекса (ГК), которые определяют понятие госнужд «как определяемые в установленном порядке потребности РБ или ее административно-территориальных единиц, обеспечиваемые, как правило, за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования».
ГК появился в те годы, когда шел процесс приватизации госсобственности, а система конкурсных закупок только зарождалась. Поэтому соответствующие статьи ГК отражают принципы торгов по продаже имущества и мало учитывают специфику конкурсов по закупке товаров, работ и услуг. Однако и в таком виде они вполне применимы и для организации конкурсов.
Как уже отмечалось, процесс закупки включает ряд последовательных этапов, среди которых:
формирование заказов на поставки, работы, услуги;
размещение заказов и заключение контрактов;
исполнение контрактных обязательств.
Каждый из этапов регулируется собственным законодательством. Так, формирование заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд регулируется Законом о поставках товаров для государственных нужд и Постановлением СМ №437. Состав государственных нужд (перечень госнужд и госзаказчиков) является составной частью прогноза социально-экономического развития РБ и проекта республиканского бюджета на очередной финансовый год, составляется ежегодно и уточняется в процессе рассмотрения и утверждения республиканского бюджета на плановый период. Что касается коммерческих структур, то для них формирование заказов на поставку материально-технических ресурсов, оборудования определяется действующим экономическим механизмом и отражается в бизнес-плане.
Вопросы, связанные с заключением и исполнением контрактных обязательств, регулируются Гражданским кодексом.
Сегодня размещение государственных закупок, а также закупок, проводимых организациями государственной формы собственности и хозяйственными обществами, в числе акционеров (участников), которых присутствует государство, находится под пристальным вниманием органов госуправления и контролирующих органов. Основными нормативными актами, регулирующими такие закупки, являются: «Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь», утвержденное Указом Президента РБ от 25.08.2006 г. №529 (далее – Положение) и постановление СМ РБ от 29 декабря 2007 года №1894 «О некоторых вопросах закупок товаров (работ, услуг)». Постановление предусматривает различные варианты регулирования закупок для унитарных предприятий, государственных объединений, хозяйственных обществ. Но все же основным документом выступает Положение о закупках.
Положение разработано в соответствии с законодательством Республики Беларусь, базируется на общепринятых нормах международного права и устанавливает общие правовые и экономические принципы, формы и процедуры закупок, в том числе и для республиканских государственных нужд.
В связи с отсутствием в правовом поле республики понятия «госзакупки», Указ Президента ввел данный термин и определил его значение: «Государственными закупками признаются закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств (полностью или частично) республиканского и местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов, кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов, в т.ч. для государственных нужд, и закупки товаров (работ, услуг), осуществляемые бюджетными организациями».
Отражение в Положении только регламентации процедур выбора поставщика, подрядчика, исполнителя вполне закономерно, учитывая разнообразие заказчиков, источников финансирования закупок, механизмов планирования потребности. Кроме того, порядок размещения заказов на поставку (закупку) товаров сильно детализирован и подвержен нередким изменениям, что также способствует его выделению в отдельный документ.
Исполнение норм Указа в целом должно приводить к эффективному использованию средств, развитию добросовестной конкуренции, совершенствованию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, препятствовать коррупции и злоупотреблениям.
Действующее Положение не распространяется на закупку товаров при строительстве, реконструкции, ремонте; товаров на товарных биржах или аукциона; товаров, осуществляемых за счет внешних госзаймов, если в условиях их предоставления предусматриваются специальные требования к порядку выбора поставщика (исполнителя, подрядчика). Отношения, находящиеся вне сферы регулирования Указа регламентируются иными нормативно-правовыми актами. Так, регламентация выбора подрядчика для строительства, ремонта, реконструкции осуществляется на основании Указов Президента РБ №58, №676 и Постановлений СМ №235 и №224.
Специальными законодательными актами республики Беларусь регулируются госзакупки в рамках оборонного заказа, пополнения материального резерва, закупки сельхозпродукции, сырья и продовольствия. Тем самым учитываются особенности размещения этих заказов, вытекающие из особенностей их производства и назначения.
Указ устанавливает нижнюю границу действия норм – начальную цену контракта, свыше которой размещение заказа осуществляется по нормам данного Указа – 30 базовых величин.
Положение определило субъектный состав процесса размещения заказов, функции и особенности отдельных субъектов.
В процедурах закупок участвуют заказчик (организатор, уполномоченная организация), вышестоящий орган управления заказчика, конкурсная комиссия, претенденты, специалисты в случаях, предусмотренных законодательством, комиссия по обеспечению конкурентоспособности экономики и пр.
В качестве заказчиков могут выступать:
1. предприятия или организации; общественные объединения; органы государственного управления или власти (юридические лица), а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие закупки за счет средств:
1.1. республиканского и (или) местных бюджетов;
1.2. государственных целевых бюджетных фондов;
1.3 государственных внебюджетных фондов;
1.4. государственных инновационных фондов;
1.5. внешних государственных займов;
1.6. кредитов, льготируемых за счет средств бюджетов;
2. бюджетные организации.
Особенностью данного этапа развития системы госзакупок является обязательность статуса юридического лица для заказчика. Обособленные территориальные представительства и филиалы, не являющиеся юридическими лицами, заказчиками не являются и, следовательно, не имеют прав на проведение процедур госзакупок. Госзакупки для этих подразделений должны осуществлять вышестоящие организации. Вместе с тем отдельные функции по размещению госзакупок они могут выполнять, согласовывая свои действия с вышестоящим органом – юридическим лицом.
В Положении указаны и вышестоящие органы заказчика – органы управления или организации, в подчинении которых могут находиться госзаказчики. Среди них: Национальный банк, Прокуратура, Управление делами Президента, республиканские органы госуправления, местные исполнительные и распорядительные органы. Выделение вышестоящих органов обусловлено расширением их функций как субъектов закупочного процесса. Положением установлена обязательность согласования вышестоящим органом решения заказчика о выборе поставщика при осуществлении закупок стоимостью от 8000 до 200000 базовых величин, а также их участие в согласовании заданий и решений по выбору победителя с Президентом Республики Беларусь и Советом Министров при закупках стоимостью свыше 200000 базовых величин.
Кроме того, вышестоящему органу предоставлено право в случае осуществления закупок однородных товаров заказчиками, находящимися в его подчинении, определять уполномоченную организацию для централизованных закупок этих товаров и их перечень.
Заказчик вправе передать свои функции проведения конкурса (иной процедуры закупки) организатору, находящемуся в подчинении иного, чем заказчик, вышестоящего органа в том случае, если централизованное осуществление таких товаров не установлено Президентом или вышестоящим органом заказчика. При этом права, обязанности и ответственность заказчика и организатора определяются соглашением сторон в соответствии с ГК Республики Беларусь и Положением.
Так, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь №53 для выполнения функций организаторов по проведению процедур закупок товаров согласно перечню, определяемому комиссией по повышению конкурентоспособности экономики, за счет средств (полностью или частично) республиканского бюджета, а также государственных внебюджетных и инновационных фондов, проводит государственное торгово-производственное объединение «Белресурсы». Оно же может выполнять и функции уполномоченной организации на проведение централизованных закупок однородных товаров для заказчиков. Организатор проводит открытые, двухэтапные конкурсы, процедуры запроса ценовых предложений, а также иные процедуры закупки в случаях, когда проводимая им процедура признана несостоявшейся, недействительной или отменена. Возмещение затрат объединения на проведение процедур закупок производится за счет средств претендентов.
Для осуществления процедур закупок товаров для нужд сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, а также МВД, МО, МЧС, КГБ и других структур созданы две межведомственные комиссии: Республиканская комиссия по проведению конкурсов по государственным закупкам товаров для нужд сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности и Республиканская комиссия по проведению процедур закупок для силовых и правоохранительных структур.
Для рассмотрения и утверждения результатов проведения закупок медицинской техники и изделий медицинского назначения, лекарственных средств создана соответствующая Республиканская конкурсная комиссия.
Персональный состав данных комиссий формируется и утверждается Президентом Республики Беларусь.
С выходом Указа значительно сократилось число товаров происхождения Республики Беларусь, закупка которых осуществляется только у отечественных изготовителей. Это азотные и калийные удобрения, лекарственные средства, медицинская техника и изделия медицинского назначения.
Указ сохранил преференции белорусскому товаропроизводителю, в то же время, изменив размер и порядок применения преференциальной поправки. При участии в закупке претендентов, предлагающих иностранный товар, цена конкурсного предложения отечественного участника (в момент оценки), уменьшается на 15%. Кроме того, предусмотрены преференции учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов со списочной численностью инвалидов в них не менее 50%. Размещение заказов у этих организаций осуществляется на бесконкурсной основе.
Все участники должны соответствовать требованиям, предъявляемым законодательством РБ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, иметь лицензии на лицензируемые виды деятельности, не находиться в процессе ликвидации, реорганизации или на стадии процедуры банкротства. Кроме того, участник должен удовлетворять квалификационным требованиям заказчика.
Для распространения информации о государственных закупках на территории Республики Беларусь создано республиканское унитарное предприятие «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен». Центр обеспечивает выпуск информационно-аналитического бюллетеня «Конкурсные торги в Беларуси и за рубежом» и функционирование информационной системы «Тендеры», а также хранение и использование информации о государственных закупках. В частности, ведется реестр отечественных товаропроизводителей, предусмотренный законодательством.
Сбор информации об отечественных субъектах хозяйствования, для заинтересованных лиц, возложена и на Минюст РБ, они ведут Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Кроме того, информацию о субъектах хозяйствования в соответствии с Налоговым кодексом можно получить в налоговых органах республики.
С целью проведения государственной научно-технической экспертизы предложений по вопросам приобретения за рубежом высоких технологий и дорогостоящего оборудования (от 30000 базовых величин) за счет средств республиканского бюджета, а также средств организаций, имущество которых находится в республиканской собственности, создан государственный экспертный совет при Национальной академии наук Беларуси.
Н
Результаты торгов на закупку товаров, выполнение работ и оказание услуг находят отражение в статистической отчетности по форме №1 – конкурс «Отчет о процедурах государственных закупок товаров, работ и услуг за счет средств республиканского бюджета, государственных целевых бюджетных фондов, государственных внебюджетных и инновационных фондов, внешних государственных займов проведении подрядных торгов на строительство объектов».
Экономическая эффективность системы закупок определяется способностью системы достигать поставленных целей.
Оценка эффективности осуществления закупок на конкурсной основе в республике определяется в настоящее время только по одному показателю – показателю абсолютного сокращения расхода финансовых средств. Показатель рассчитывается за определенный период времени (год, квартал) по всем проведенным процедурам либо по любой из процедур по формуле:
ОСабс = ОСп – ОСк – ОСик – З, где: (1)
Сабс – показатель абсолютного сокращения расхода финансовых средств в результате проведения в целом всех видов процедур закупок в рассматриваемом периоде (тыс. рублей);
ОСп – общая стоимость всех предложений, выставленных заказчиком на процедуры в рассматриваемом периоде (тыс. рублей);
ОСк – общая стоимость заключенных контрактов закупки в рассматриваемом периоде (тыс. рублей);
ОСик – общая стоимость предложений заказчика, которые не привели к заключению контрактов (тыс. рублей);
З – затраты заказчика по организации проведения всех видов процедур закупок в рассматриваемом периоде (тыс. рублей).
Методика расчета приведена в постановлении министерства экономики №165 от 31 июля 2003 года.
Все решения в области госзакупок принимаются только Президентом республики.
Отношения, связанные с размещением заказов – новый институт гражданского законодательства, поэтому законодательная база в области госзакупок все еще находится в стадии реформирования, меняются законодательные акты, вводятся новые.
В результате общественный сектор превращается из инструмента контроля над экономикой в инструмент поставки общественных услуг, формируя при этом совершенно новую философию тех, кто распоряжается общественными средствами. При этом достигается решение минимум двух задач:
гарантируется обеспечение государственных нужд высококачественными товарами и услугами;
предполагается экономия выделяемых для этих целей средств.