Административное право кнр

Административное право занимает важное место в правовой системе Китайского государства. Отличительной его особенностью является отсутствие единого кодифицированного акта правотворчества - Административного кодекса, при наличии значительного количества разрозненных локальных актов правотворчества в административно-правовой сфере. Существующие в Китае на современном этапе общественные отношения, выступающие предметом регулирования нормами административного права, постоянно подвергаются значительным изменениям, что, по мнению китайских ученых, препятствует принятию трудноизменяемого административного кодекса, и вынуждает китайского правотворца принимать локальные административные акты для более оперативного реагирования на происходящие в стране перемены.

Истоки китайского административного права берут свое начало еще в глубокой древности. Как отмечал авторитетный отечественный ученый Е.И. Кычанов, "административное право, пожалуй, было одним из самых обширных видов традиционного китайского права", и в основном его установления служили для правового регулирования деятельности бюрократии, регулирования учета населения, практики сбора налогов и некоторых других аспектов китайской административной деятельности. Административная ответственность в китайском административном праве имела ярко выраженный ретроспективный характер и отождествлялась с наказанием, нередко граничащим с уголовными санкциями.

С провозглашением в 1949 г. КНР действующее на некоторых территориях Китая гоминьдановское административное законодательство было объявлено антинародным. Китайские ученые в своих работах по административному праву утверждают, что "хотя в феодальном Китае и существовало несколько Кодексов, касающихся административной деятельности, например, такие как Танский кодекс, кодекс династии Юань, однако, говоря по существу, характер феодального общества не предполагал возможности существования административного кодекса. Так называемый Танский кодекс и другие кодексы не только были направлены на охрану "прав бюрократии" существующей феодальной системы, но сильно отличались от административных законов в нашем современном понимании".

Важно отметить, что в период, начинающийся с образования КНР и завершающийся несколькими годами до окончания "культурной революции", со стороны китайских ученых, юристов и практических работников административному праву не уделялось должного внимания. При этом в самые первые годы после образования нового Китайского государства административное право страны формировалось под непосредственным влиянием советских административистов. По свидетельству китайских ученых, "теория административного права и государственная система бывшего Советского Союза оказали непосредственное влияние на административное право Китая". Первые акты правотворчества КНР в административно-правовой сфере, принятые сразу после образования нового Китайского государства, также были разработаны с учетом правоприменительного опыта СССР (Закон КНР об организации Центрального народного правительства (1949 г.), Правила организации народных правительств провинций (1950 г.), Положение о временной организации комитетов по охране общественного порядка (1952 г.) и т.д.).

По мнению китайских юристов, лишь после 3-го Пленума ЦК КПК 11-го созыва (декабрь 1978 г.) "административное право в нашей стране начало развиваться, "тронулось с места"...". Именно в это время некоторые институты Китая начали вводить в систему юридического образования предмет "Административное право". В 1985 г. Министерство юстиции поручает Политико-юридическому университету открыть группы по повышению квалификации преподавателей административного права. В этом же году на учредительном съезде в Чанчжоу было основано научно-исследовательское общество административного права, а уже в 1986 г. административное право было включено в учебные планы большинства юридических факультетов и вузов страны.

Осуществляемые в Китае реформы в области административного права поставили законодателя перед проблемой принятия единого нормативного правового акта, положения которого были бы посвящены регламентации важнейших институтов рассматриваемой отрасли права. Работа над созданием Административного кодекса началась еще в 1986 г., достаточно быстро были разработаны некоторые главы Кодекса. Однако непрекращающиеся споры вокруг готовности китайского общества к такому документу, необходимости его существования в правовой системе Китая вылились лишь в отказ от его принятия на том этапе реформирования административного права. Таким образом, как и в гражданском праве Китая, в административном праве отсутствует единый кодифицированный акт правотворчества, который принят и применяется в правовых системах многих стран мира.

Современное административное право КНР образуют около 90 законов, около тысячи принятых органами Государственного совета КНР административно-правовых актов, множество местных актов нормотворчества. К основным действующим законам в области китайского административного права следует отнести следующие: 1) Закон КНР об административных наказаниях (принят на 4-й сессии ВСНП 8-го созыва 17 марта 1996 г., с изменениями от 27 августа 2009 г.); 2) Закон КНР об административном контроле (принят на 25-м заседании ПК ВСНП 8-го созыва 9 мая 1997 г., с изменениями от 25 июня 2010 г.); 3) Закон КНР о пересмотре административных действий (принят на 9-м заседании ПК ВСНП 9-го созыва 29 апреля 1999 г.); 4) Закон КНР о государственном языке и письменности (принят на 18-м заседании ПК ВСНП 9-го созыва 31 октября 2000 г.); 5) Закон КНР о народонаселении и планировании рождаемости (принят на 25-м заседании ПК ВСНП 9-го созыва 29 декабря 2001 г.); 6) Закон КНР об административных лицензиях (принят на 4-м заседании ПК ВСНП 10-го созыва 27 августа 2003 г.); 7) Закон КНР о государственных служащих (принят на 15-м заседании ПК ВСНП 10-го созыва 27 апреля 2005 г., с изменениями от 29 декабря 2007 г.); 8) Закон КНР о наказаниях за нарушение общественного порядка (принят на 17-м заседании ПК ВСНП 10-го созыва 28 августа 2005 г.); 9) Закон КНР об административном принуждении (принят на 21-м заседании ПК ВСНП 11-го созыва 30 июня 2011 г.); 10) Закон КНР о порядке въезда в страну и выезда из страны (принят на 27-м заседании ПК ВСНП 11-го созыва 30 июня 2012 г.).

Большое количество актов в административно-правовой сфере принимается Государственным советом КНР, который в соответствии с п. 1 ст. 89 Конституции КНР "...определяет административные мероприятия, формулирует административно-правовые акты, издает постановления и распоряжения". В соответствии с положениями гл. 3 Закона КНР о правотворчестве Государственный совет организует всю работу по подготовке проектов административного законодательства, а также "...в соответствии с Конституцией и законом принимает административно-правовые акты" (ст. 56). Если какое-либо из его министерств считает, что существует необходимость в принятии какого-либо административно-правового акта, то такого рода предложение должно быть передано на рассмотрение Госсовету.

После разработки и последующего рассмотрения проекта акта правотворчества, вынесения его на суд общественности, а также проведения экспертизы на соответствие Конституции и законам он подписывается премьером и подлежит опубликованию в Вестнике Государственного совета и во внутригосударственной печати. Так, например, Государственным советом КНР на 69-м заседании Постоянного бюро 5 ноября 2004 г. приняты Правила наказания и наложения взысканий за противоправные деяния в финансовой сфере, на 173-м заседании Постоянного бюро 4 апреля 2007 г. приняты Правила наложения взысканий на работников административных органов.

В число источников китайского административного права входят многочисленные распоряжения, инструкции, положения, правила, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами страны. Кроме того, административное право КНР получает свое развитие и в так называемых локальных нормативных правовых актах, издаваемых местными собраниями народных представителей, их Постоянными комитетами, местными народными правительствами. Так, например, положения Правил управления полезными ископаемыми и ресурсами пров. Хайнань, принятых на 33-м заседании ПК СНП 1-го созыва 12 декабря 2007 г. с последующими изменениями от 27 ноября 2009 г., регулируют вопросы использования природных ресурсов государственными и коммерческими организациями в районах указанной китайской провинции.

Завершая краткий обзор современного положения административного права КНР, следует еще раз подчеркнуть, что обилие принятых в административно-правовой сфере актов правотворчества свидетельствует о том, что китайский законодатель отдает приоритет в разработке и принятию многочисленных отдельных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих административную сферу, перед принятием единого и кодифицированного акта правотворчества - Административного кодекса, либо принятием аналогичного и уже давно существующего в России Кодекса об административных правонарушениях.

Многие институты административного права по-разному регламентируются в праве Китая и России. Так, согласно действующему уголовному законодательству КНР (ст. 37 УК КНР), в случае отсутствия необходимости привлечения совершившего незначительное преступление лица к уголовной ответственности, оно может быть привлечено к ответственности административной: "в отношении лиц, совершивших незначительные преступления и которых нет необходимости привлекать к уголовной ответственности, можно не применять уголовное наказание; с учетом конкретных обстоятельств дела им может быть вынесено общественное порицание или они могут быть обязаны письменно раскаяться, принести извинения, возместить ущерб либо компетентным органом на них налагается административное наказание или взыскание". Российское уголовное законодательство не предусматривает возможности привлечения совершившего уголовное правонарушение лица к административной ответственности, хотя ранее действовавший УК РСФСР 1962 г. предусматривал возможность освобождения лица от уголовной ответственности с привлечением к административной (ст. 50). Отечественный законодатель в ходе принятия ныне действующего Уголовного кодекса решил отказаться от ранее закрепленной возможности привлечения совершившего преступление лица к мерам административной ответственности, тем самым сузив круг оснований административной ответственности до административного проступка. В отличие от него, китайский законодатель, наоборот, при принятии поправок в УК КНР 1979 г. добавил такого рода норму в действующий уголовный закон.