Законодательство о банках

Как уже было указано, за рамками принимаемого законопроекта "О гражданском праве" остались регулирования правоотношений в области коммерции, банковского дела и корпоративного права.

Формирование системы кредитно-денежного регулирования впервые годы после провозглашения государства Израиль, несмотря на тяжелую экономическую ситуацию*(959), не стояло в приоритете государственной политики и ограничилось только оперативной заменой прекратившей свою эмиссионную деятельность комиссии по денежному обращению в Палестине, выполнявшую функцию центрального банка с 1927 г. и подконтрольной британским подмандатным властям.

Правительством Израиля принято решение о переносе времени открытия Центрального банка страны на 1954 г., и до этого времени его функции были переданы специально созданному департаменту эмиссии при крупнейшей на тот момент кредитной организации страны - Англо-Палестинском банке (с 1951 г. - Банк Леуми (дос. Национальный Банк)), основанном еще в 1902 г. Согласно Ордонансу о банкнотах банка (1948 г.*(960)), департамент эмиссий был наделен монопольным правом на выпуск государственной валюты (израильской лиры), кредитования банков и правительства. При этом департамент подчинялся Правительству в лице министра финансов, который утверждал кредитно-денежную политику.

В марте 1951 г. министр финансов Элиэзер Каплан назначил комиссию по созданию государственного банка Израиля, которую сам и возглавил. В 1954 г. был принят Закон о Государственном банке Израиля*(961) и 1 декабря Банк был официально создан. В соответствии со ст. 8 Закона Председатель (ивр. нагид) Банка назначался Президентом страны по рекомендации правительства на пять лет (с правом переназначения). Первым Председателем был избран Давид Хоровиц (на 17 лет), прежде занимавший пост директора монетарного департамента Минфина*(962).

Структура Банка Израиля повторяла структуру банка Великобритании. В силу ст. 3 Закона в функции Председателя Банка входит: "руководство и управление денежным обращением, регулирование кредитных операций и банковского дела Израиля в соответствии с политикой Правительства и этим Законом, достигая при помощи валютных мероприятий следующей цели:

1) стабилизация цены израильской лиры внутри страны и за рубежом;

2) высокий уровень производительности, занятости, национального дохода и капиталовложения в Израиле".

В соответствии со ст. 9 Закона Председатель обладал монопольной властью в принятии мер монетарной политики. Однако де-факто он был поставлен в такое же зависимое от Правительства положение, в котором раньше находился глава Департамента эмиссии. Достижению первой заявленной цели - ценовой стабильности - мешал тот факт, что монетарные власти не получили полного доступа к денежно-кредитным инструментам: валютный курс формировался Правительством, для процентной ставки действовал потолок, норма резервирования могла изменяться только с одобрения консультационного совета из 15 членов. Ни один из членов консультационного совета не являлся сотрудником Банка Израиля; таким образом, совет представлял собой делегатов Минфина. Кроме этого, для выпуска собственных облигаций банку необходимо было получать специальные разрешения от Правительства. В силу ст. 45 Закона на Банк возлагались обязанности по прямому кредитованию Правительства - вплоть до 20% бюджетного дефицита, а также "приоритетных отраслей" экономики, указываемых Правительством.

В Закон о Банке Израиля (1954 г.) за первые 30 лет было внесено 14 поправок, при этом все они корректировали лишь технические формальности работы Банка. Пятнадцатая поправка, принятая в июле 1985 г. в ст. 45 (алеф) закона, стала водоразделом монетарной истории Израиля. Данная поправка, состоящая из семи слов - "запрещается банку кредитовать Правительство на свои расходы"*(963), была вызвана желанием победить гиперинфляцию, охватившую страну с ведения шекеля вместо лиры в 1980 г.*(964), и в первую очередь освободить Банк от бремени дефицитного финансирования.

Под влиянием новых веяний экономической теории о либерализации банковской сферы*(965) в декабре 1997 г. Правительство назначило специальную комиссию во главе с судей Верховного суда в отставке Д. Левиным для разработки рекомендаций по изменению положений Закона о Банке Израиля*(966). В 1998 г. был составлен отчет, в котором были предложены следующие изменения: 1) назначение коллегиального органа управления Банка; 2) формирование комитета по монетарной политике из большего числа членов; 3) закрепление одной цели Центрального банка - установление ценовой стабильности. Последний пункт предлагалось внести по примеру нового Закона о Банке Англии (Bank of England Act 1998) и Устава ЕЦБ (1998 г.).

Руководство Банка Израиля приняло рекомендации комиссии Левина, изменив внутреннюю структуру управления: монетарные решения теперь принимались советом экспертов Банка во главе с Председателем. Тем не менее предложенные рекомендации не получили законодательного закрепления вплоть до 2010 г., когда был принят новый Закон о Банке Израиля. Так, до середины 1990-х гг. независимость де-факто была слабее, чем независимость де-юре, а после - обратно, независимость де-факто стала выше независимости де-юре*(967).

По приглашению Премьер-министра А. Шарона в 2005 г. Председателем Банка Израиля становится Стенли Фишер - в прошлом вице-президент Всемирного Банка и первый заместитель главы МВФ, сторонник независимости Центрального банка и специалиста по макроэкономике*(968). С его приходом работа над текстом нового закона интенсифицировалась, и Закон о Банке Израиля был прият Кнессетом в марте 2010 г.*(969) В ст. 3 Закона закреплены цели деятельности органа, главной из которой является подержание ценовой стабильности. Кроме того, монетарный регулятор должен отказывать поддержку другим целям экономической политики Правительства, в частности способствовать экономическому росту, занятости и сокращению социально-экономического неравенства при условии, что это не будет служить препятствием достижению долгосрочной ценовой стабильности. Статья 5 Закона провозглашает независимость Банка в выборе стратегии и использования полномочий для достижения поставленных целей и исполнению функции.

Закон определяет долгосрочную ценовую стабильность как ситуацию, в которой монетарная комиссия гарантирует, что уровень инфляции попадает в диапазон целевого ориентира (1-3%) в течение двух лет. Таким образом, допускается ситуация выхода из этого диапазона, но Банк проводит политику по возвращению границ инфляции в течение разумного срока. Подобный гибкий режим таргетирования инфляции позволяет Банку самостоятельно выбирать приоритеты в зависимости от экономической конъектуры, что фактически легализует практику по выходу из кризиса, проводимую в 2008 г. С. Фишером*(970).

Новый Закон также расширил инструментальные полномочия Банка Израиля, допустив кредитование небанковских кредитных организаций в кризисных ситуациях. В целом это укрепило позицию органа как "кредитора последний инстанции" и представило в его расположение новый рычаг контролирования устойчивости финансовой системы страны.

В соответствии со ст. 15 нового Закона денежно-кредитная политика осуществляется членами валютного комитета, куда входит Председатель Банка, его заместитель, один сотрудник Банка и трое представителей общественности - всего шесть членов. Решение принимается по итогам голосования, в случае равенства голосов Председатель имеет решающий голос. Результаты являются открытыми и обязательно для опубликования.