§2. Государственный бюджет

“Бюджет” – слово английского происхождения, которое означало “мешок”. Когда Палата общин в Англии в XVI-XVII вв. утверждала субсидии королю, то канцлер казначейства (министр финансов) открывал портфель типа мешка, в котором хранилась бумага с соответствующим законопроектом. Это называлось “открытием бюджета”. С конца XVII в. бюджетом в Англии стали называть и тот документ, который заключал в себе утверждаемый парламентом план доходов и расходов государства или его финансовый план.

Подобно тому, как каждое микрохозяйство (предприятие, домашнее хозяйство) планирует и соразмеряет свои денежные расходы с доходами, так делает и государство (правительство), разрабатывая бюджет.

В экономической литературе существует несколько определений госбюджета.

Одни экономисты называют бюджет экономической формой распределительных отношений, осуществляемых государством, другие определяют его как плановый документ, отражающий доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти данного уровня, третьи – как свод доходов и расходов государства.

Наиболее распространенным является такое определение: “Государственный бюджет – это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства”. В России впервые госбюджет в виде росписи доходов и расходов государства был подготовлен в 1863 году.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как “форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления”¹.

В соответствии с кодексом бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

первый уровень – Федеральный бюджет;

второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации;

третий – местные бюджеты (городов, районов, поселковых администраций).

Свод бюджетов всех уровней образует понятие консолидированного бюджета.

Самый крупный денежный фонд имеет федеральный бюджет, которому принадлежит свыше 50% финансов.

Проект бюджета РФ ежегодно разрабатывается правительством, обсуждается и принимается Государственной Думой с последующим утверждением Советом Федерации.

По форме государственный бюджет представляет собой таблицу, построенную по балансовому принципу – с левой стороны обозначены статьи доходной части бюджета, а с правой – статьи расходов.

Доходная часть госбюджетапоказывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего доходов.

Среди источников доходной части госбюджета наибольший удельный вес принадлежит налогам, которые составляют около 85-90% всех доходов бюджета. В госбюджет поступают и так называемые неналоговые платежи – доходы от использования имущества, находящегося в федеральной собственности, доходы от приватизации имущества, принадлежащего государству, доходы от реализации государственных запасов, от внешнеэкономической деятельности. В Федеральный бюджет РФ включаются также доходы целевых бюджетных фондов – Дорожного фонда, Фонда развития таможенной системы РФ, Межведомственного фонда развития налоговой системы и налоговой службы, Государственного фонда борьбы с преступностью, Федерального экономического фонда РФ.

Источниками доходов бюджета являются также таможенные пошлины и взносы фондов социального страхования. Определенную долю в доходной части бюджета образуют Государственные займы. Они осуществляются с помощью выпуска и реализации государственных ценных бумаг – облигаций и казначейских векселей. Их доля в госбюджете разных стран, как правило, колеблется в пределах от 10 до 20%.

Расходная часть бюджетапоказывает, на какие цели направляются собранные средства.

Среди государственных расходов на первом месте в бюджетах стран с развитой рыночной экономикой и особенно в тех, которые строят модель социально-ориентированной рыночной экономики, находятся расходы на социально-культурные нужды населения. Так, в бюджете США эти расходы составляют около 40% доходов федерального правительства.

Среднедушевные социальные расходы государства в странах Запада в последнем десятилетии ХХ в. составляли 5450 дол. в год.

В России в 6-7 раз меньше.

При этом на Западе сложилась устойчивая тенденция роста расходов на образование и здравоохранение. 60% совокупных социальных расходов государств приходится на выплату пенсий и пособий.

Второе место в бюджетных расходах занимают расходы на национальную оборону. Так, в США они составляют окло 28%, т.е. несколько меньше, чем на социальные расходы. В России расходы на национальную оборону и на социальные нужды – около 23%, т.е. практически одинаковые.

На третьем месте в расходных статьях бюджета развитых стран находятся затраты на фундаментальную науку и содействие научно-техническому прогрессу, на поддержку промышленности, энергетики, сельского хозяйства и др. отраслей материального производства.

Значительное место в расходах государства занимают расходы по обслуживанию государственного долга. В российском бюджете эта доля расходов постоянно растет: если в 90-е годы она составляла 17%, то в 2000 г. уже 28% от всех расходов.

В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства расходы бюджета делятся на текущие и капитальные.

Текущие расходыгосбюджета – это часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, местного самоуправления, оказание поддержки другим бюджетам, отдельным отраслям экономики, в форме дотаций, субсидий и субвенций.

Капитальные расходыобеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность фирм, отраслей и предприятий в соответствии с инвестиционной программой. В составе капитальных расходов бюджета может быть сформированБюджет развития. Такой бюджет развития был образован в составе Федерального бюджета РФ на 1997 год. Средства бюджета развития формируются не только из средств Федерального бюджета, но и привлекаются средства частных инвесторов, иностранных кредитов, кредитов Мирового банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития.

Бюджетный дефицит.Каждое правительство стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. В этом случае говорят, что бюджетсбалансирован. Если доходы превышают расходы, то формируется госбюджет с профицитом. А это значит, что у правительства есть резервы для покрытия непредвиденных расходов и прежде всего есть источник для выплаты государственного долга.

Однако, чаще всего в мировой практике как развивающихся так и развитых стран расходная часть бюджета превышает доходы и образуется дефицитгосбюджета.

Дефицит бюджета стран Запада характерен для всего послевоенного периода. В СССР существовал сбалансированный госбюджет с некоторым превышением доходов над расходами в отдельные периоды. Создание финансового резерва являлось обязательным условием планового развития экономики. Достигалось это разными путями, среди которых немалую роль играли систематически выпускаемые облигации, т.е. внутренние займы, высокие косвенные налоги (налог с оборота, таможенные пошлины и т.д.), вывоз сырья и материалов за рубеж и т.п.

Начиная с середины 80-х гг. ХХ в. в России возник и постоянно увеличивался дефицит государственного бюджета. Он имеет общие причины для всех стран.

К их числу относятся:

- спад производства, в результате чего сокращается прибыль, а значит, уменьшаются поступления в бюджет налога на прибыль;

- усиление бремени военных расходов;

- увеличение расходов на реализацию социальных программ;

- крупномасштабный оборот “теневого” капитала, т.к. предприятия, действующие в теневой экономике, нигде не регистрируются и, следовательно, налогов не платят;

- растущие расходы по обслуживанию государственного долга.

Как в экономической науке, так и в практической деятельности правительств различных стран по вопросу о дефиците бюджета нет однозначного подхода. Большинство склоняется к тому, что сам дефицит не является абсолютно отрицательным явлением для экономики. Все зависит от причин его возникновения и характера использования государством финансовых средств.

Если средства бюджета направляются на финансирование экономики ее приоритетных отраслей, то в будущем рост производства и прибыли возместят произведенные затраты. А если эти средства идут без учета программы экономического развития, на латание возникающих то там, то здесь финансовых дыр или идут на проедание, то такой дефицит не приведет к росту экономики.

При всем том, все государства стремятся сократить дефицит госбюджета, что требует от государства очень искусной, комплексной финансовой политики. К основным ее направлениям относятся такие меры, как сокращение военных расходов, затрат на содержание государственного аппарата управления, отказ от крупных долгосрочных проектов, уменьшение расходов на социальную программу и т.п. С другой стороны сокращение дефицита госбюджета основано на увеличении доходной части бюджета. В практике используются три традиционных способа увеличения доходной части бюджета. Во-первых, за счет повышения налогов, что имеет свой предел. Чрезмерное налогообложение приводит к сокращению инвестиций, снижению темпов роста экономики и ее налогооблагаемой базы. Во-вторых – за счет заимствований. В результате появляется государственный долг, который подразделяется на внутренний и внешний. Внешний – это долг иностранным государствам, международным финансовым организациям и отдельным частным лицам. Внешний заем достаточно обременителен для страны, т.к. его надо вернуть в срок и оплачивать проценты за все время его использования. Иногда его предоставление сопровождается определенными условиями. Так, Международный валютный фонд требует от России значительного сокращения дефицита госбюджета как условия предоставления займа. Это несомненно является определенной гарантией погашения страной государственного внешнего долга. Но вместе с тем, это требование заставляет страну изыскивать резервы для сокращения дефицита госбюджета за счет других статей, прежде всего за счет снижения расходов на социальные нужды населения, на военные программы и т.д.

В определенных условиях, как временная акция займы, как средство финансирования дефицита госбюджета, оказывают положительное воздействие на экономику. Но если этот долг постоянно растет и оказывается слишком большим, процентные выплаты по нему начинают составлять значительную часть расходов госбюджета, что резко сокращает расходы бюджета по другим жизненно важным статьям. В результате появляется порочный круг, в котором дефицит значительного размера увеличивает государственный долг, а значит возрастают процентные выплаты по долгу, что в свою очередь ведет к еще большему бюджетному дефициту и к потере экономической независимости.

Следует отметить, что внешний долг России по данным закона о бюджете на 2000 г. составлял 150 млрд. долл. (100 млрд. долл. – советский долг и 50 млрд. долл. взяла в долг Россия за период президентства Б.Н.Ельцина). На обслуживание внешнего долга в 1998 г. выделялось 1,5% от ВВП, в 1999 г. – 2,5%, а в 2000 г. – 3,1%. А если учесть еще внутренний долг, образуемый за счет выпуска разного рода облигаций и их распространения внутри страны (государственные краткосрочные облигации сроком на 3, 6, 12 месяцев и долгосрочные сроком до 30 лет), то выплаты процентов по внешним и внутренним долгам России составляли за этот период свыше 4,3% ВВП, т.е. столько, сколько госбюджет выделял на оборону (2,3%) и социальные расходы (2,3% - здравоохранение, образование и проч.) вместе взятых.

По данным Счетной Палаты доля расходов на обслуживание госдолга в последние 3 года в среднем составила 27-28% от общих расходов федерального бюджета.

Дальнейший рост затрат на обслуживание госдолга создает угрозу для экономической безопасности страны.

Отсутствие средств в бюджете для обслуживания государственных долгов заставляет правительства брать займы не для капиталовложений и роста экономики, а для уплаты процентов.

В связи с неспособностью своевременно погасить долг правительства прибегают к его реструктуризации, т.е. к продлению сроков их погашения.

Финансовый кризис августа 1998 г. поставил Российское правительство перед необходимостью реструктуризации долга и в первую очередь советского долга.

Реструктуризация долга несколько смягчает финансовое положение страны сегодня, но перекладывает решение проблемы выплаты госдолга на будущие поколения.

Поэтому правы те экономисты, которые считают, что дополнительные финансы, получаемые страной в связи с высокими ценами на нефть, необходимо использовать в первую очередь для выплаты государственного долга, что сократит затраты госбюджета на его обслуживание.

Третьим традиционным способом покрытия дефицита госбюджета за счет роста его доходной части является дополнительная эмиссия денег, с которой связана инфляция.

Инфляционные источники покрытия или снижения размеров дефицита госбюджета в разумных пределах возможны и используются большинством стран.

Если проследить динамику финансирования бюджетного дефицита в России, то в период 1991-95 гг. использовался преимущественно инфляционный способ его покрытия. Начиная с 1996 г., его потеснили, но не устранили полностью государственные займы на внутреннем и внешнем рынке. В практике финансирования дефицита бюджета государства используют оптимальное сочетание разных методов и средств финансирования. Общая тенденция, характерная для России состоит в том, чтобы постепенно сокращать займы как средство покрытия дефицита госбюджета.

Что же касается эмиссии денег, то в пределах определенного норматива, входящего в понятие умеренно контролируемой или текущей инфляции, инфляционное финансирование дефицита госбюджета используется, но регулируется государством в процессе разработки и утверждения госбюджета.

Однако важнейшим источником и средством сбалансирования госбюджета являются налоги.