2.4. Проблема соотношения обязательства доверительного управления имуществом с вещными правами хозяйственного ведения, оперативного управления и сервитута

В связи с тем что право доверительного управления имуществом ориентировано прежде всего на управление предприятием как имущественно-хозяйственным комплексом, недвижимым имуществом и имуществом стратегически важных объектов (КБ, НИИ, вузов, ВПК, АПК), необходимо сопоставить право доверительного управления с вещными правами, для которых основным юридически значимым отношением является отношение лиц по поводу вещи, а также воздействие лиц на вещь. В настоящее время задачу опосредования эффективного управления государственным имуществом, стратегически значимым государственным имуществом выполняют производные вещные права: право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Право доверительного управления является конкурентной моделью по отношению к этим вещным правам. В частности, коммерческое доверительное управление стратегически значимым имуществом призвано сменить право хозяйственного ведения унитарных государственных и муниципальных предприятий, право оперативного управления федеральных казенных предприятий. Некоммерческое доверительное управление имуществом призвано прийти на смену праву оперативного управления государственных учреждений. В последнем случае модель "целевой собственности", trust, доверительной собственности еще более приемлема. Подчеркнем, что замена права оперативного управления правом доверительного управления не является первостепенной задачей сегодняшнего дня, так как оно должно сопровождаться эффективной реформой управления образованием и наукой, а также быть связаным с политическими реформами.

Однако замена права хозяйственного ведения унитарных государственных предприятий правом коммерческого доверительного управления и создание класса доверительных управляющих стратегически важным для России имуществом - назревшая проблема для руководства страны. Президент РФ и Правительство РФ давно проявляют к ней интерес. Например, Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. "О реформе государственных предприятий" *(412) признал необходимым прекратить создание новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними имущества на праве полного хозяйственного ведения. Данный Указ предписывал также, что существующие госпредприятия, основанные на праве полного хозяйственного ведения, подлежат реорганизации частично в казенные заводы и частично, в порядке приватизации, - в хозяйственные общества и товарищества. Законодательство того периода исходило из того, что государственные предприятия-должники, признанные несостоятельными, подлежат продаже в соответствии с Положением о порядке продажи государственных предприятий-должников, утвержденным Указом Президента РФ от 2 июня 1994 г. *(413)

ГК РФ реанимировал право полного хозяйственного ведения в виде права хозяйственного ведения и тем самым частично предотвратил бесконтрольное распоряжение госпредприятиями государственным имуществом.

Право хозяйственного ведения - это временная правовая модель в российском праве, вызванная к жизни необходимостью реформирования планово-экономического регулирования деятельности государственной промышленности. Впервые оно было закреплено ст. 24 Закона СССР "О собственности в СССР" в виде права полного хозяйственного ведения, допускавшего свободу распоряжения госпредприятием государственным имуществом, а затем было преобразовано в право хозяйственного ведения, закрепленное ст. 294-295 ГК РФ. Согласно ст. 294 ГК РФ, государственное или муниципальное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом. Согласно ст. 295 ГК РФ, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться имуществом, принадлежащим предприятию. Предприятие распоряжается им самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Правовой режим государственного имущества определяется функциональной заданностью его предназначения. Нескончаемый процесс приватизации в России свидетельствует именно о том, что государство, отказываясь от многих функций, отказывается и от имущества, служащего этим функциям. Однако некоторые функции у государства все же остаются: обеспечение безопасности и обороноспособности РФ, поддержка малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения, обеспечение реализации конституционных прав и свобод гражданина. Данные функции государство реализует за счет сбора налогов. Казалось бы, этого достаточно, а государственные предприятия и государственные учреждения - остаточные явления уходящей эпохи. Но особенности саморегулируемой экономики таковы, что она менее прогнозируема, чем зарегулированная плановая экономика прошлого.

Где будет закупать оружие частное оборонное предприятие и в какую страну оно будет его продавать? Неправильно, если государство самоустранится от этого вопроса, что абсолютно очевидно. Помимо проблемы контроля, имеющего политический оттенок, есть еще проблема извлечения государством в лице государственных предприятий прибыли, иначе говоря, проблема эффективного управления государственным имуществом. Данная проблема сохраняет свою актуальность, о чем свидетельствует, например, следующее. В разд. 3.4 "Управление государственной собственностью" Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, говорится: "Несмотря на существенное сокращение государственной собственности, государственный сектор экономики остается слишком большим, что затрудняет эффективное управление им.

Основными задачами Правительства Российской Федерации в этой сфере на 2003-2005 годы являются:

- поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;

- переход к новой модели управления государственной собственностью, основанной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства;

- существенное увеличение доходов от использования имущества, утратившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и предусмотренного к приватизации;...

- отказ государственных унитарных предприятий от использования права хозяйственного ведения, преобразование сохраняемых в государственной собственности унитарных предприятий в казенные предприятия (при правовой систематизации порядка их деятельности);

- оптимизация деятельности казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производимых продукции, работ, услуг и обеспечения соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования за счет средств федерального бюджета".

По исполнении этих положений Программы встанет вопрос о соотношении и юридической конкуренции права оперативного управления и права доверительного управления. Обе правовые конструкции имеют значительную по времени историю *(414) правоприменения. Однако доверительное управление, произошедшее из модели trust, на наш взгляд, более авторитетно и богаче по содержанию, если учесть мировой опыт применения этой модели. Важно, чтобы она была более детально разработана законодательством России.

Какая правовая форма эффективнее: государственное предприятие с его правом хозяйственного ведения (оперативного управления) или передача государственного имущества в "частное" доверительное управление?

Сравнение правовых форм хозяйственного ведения, оперативного управления, доверительного управления уже проводилось исследователями *(415). Преимуществами права хозяйственного ведения и права оперативного управления были названы их бессрочный характер, возникновение и существование на основе закона, связь целей использования имущества с предметом и целями деятельности государственных юридических лиц *(416).

Главным недостатком права хозяйственного ведения и права оперативного управления является имманентно присущий им "планово-экономический" характер, который проявляется в "бифуркальности" госпредприятия. Госпредприятие не может существовать как юридическое лицо без гарантий, которые ему предоставляет вещное право хозяйственного ведения (оперативного управления). И наоборот, право хозяйственного ведения (оперативного управления) как самостоятельное вещное право существует только для того, чтобы оформлять отношения унитарного государственного (муниципального) предприятия с государством (местной властью). Госпредприятие - это также пережиток плановой экономики, ибо оно является одновременно и субъектом прав (ст. 114 ГК РФ), и объектом прав (ст. 132 ГК РФ). Закономерен вопрос: как заставить субъекта эффективно воздействовать на объект, если субъект и объект - одно и то же?

Совершенно очевидно, что субъект и объект, совпадающие полностью или частично, не могут друг на друга воздействовать, от такой системы нельзя требовать результативности и эффективности. Директора госпредприятий - это госслужащие плановой экономики, которые находятся в трудовых отношениях с государством в лице госпредприятия. С 1984 г. (до перестройки) в этой сфере ничего не изменилось принципиально.

Поэтому следующий шаг реформирования экономики России в сторону рыночных преобразований - это замена права хозяйственного ведения и права оперативного управления на правовую модель доверительного управления имуществом (коммерческую и некоммерческую).

В сфере государственного предпринимательства (госпредприятия) внедрение права доверительного управления может привести к таким итогам:

1. Госпредприятие утратит качество субъекта и будет полностью соответствовать требованиям ст. 132 ГК РФ, т.е. будет являться имущественным комплексом, объектом прав, недвижимостью.

2. Госпредприятие - объект - не будет продано, отчуждено в частные руки, так как необходимо сохранить его стратегически значимое целевое и функциональное назначение.

Словом, абсолютная приватизация погубит Россию, потому что в России исторически сложилось понимание сильной роли государства во всех областях, в том числе в экономике. Для того чтобы опровергнуть этот тезис, нужно вернуться в период феодальной раздробленности, что не соответствует политической ситуации сегодняшнего дня.

3. В случае передачи госпредприятия как объекта в доверительное управление государство будет получать от госпредприятия прибыль, ибо для этого будет существовать реальный механизм ответственности доверительного управляющего за результат своей деятельности. Согласно ст. 1022 ГК РФ, доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах выгодоприобретателя или учредителя управления, возмещает выгодоприобретателю упущенную выгоду за время доверительного управления имуществом, а учредителю управления - убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду. Ответственность доверительного управляющего - предпринимателя не обусловлена признаком вины, его освобождают от ответственности только непреодолимая сила или действия выгодоприобретателя (учредителя управления).

4. Впервые в истории России доверительный управляющий государственным имуществом получит право на легальный доход от своей деятельности, напрямую связанный с размером прибыли, которую он принесет государству. Административно-правовой статус директоров госпредприятий не позволяет им легально получать доход от управления госимуществом, но позволяет им получать неконтролируемый личный доход.

Право доверительного управления предоставляет управляющему возможность законно получать вознаграждение за эффективное управление в неограниченном размере, в зависимости от получаемой прибыли, и, что самое главное, это вознаграждение легально, для него созданы юридические условия. Согласно ст. 1018 ГК РФ, управляющий, регистрируясь в качестве предпринимателя, учитывает раздельно свое собственное имущество и государственное имущество, переданное в доверительное управление, на различных балансах, в различных бухгалтерских документах.

В соответствии со ст. 1023 ГК РФ доверительный управляющий имеет право на получение вознаграждения, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества.

5. Государство получает реальный механизм контроля за соответствием доверительного управляющего квалификации высокого профессионала-предпринимателя и имеет право в любой момент, согласно абз. 6 п. 1 ст. 1024 ГК РФ, расторгнуть с доверительным управляющим договор доверительного управления при условии выплаты ему вознаграждения.

В отличие от правил ст. 1024 ГК трудовое законодательство содержит ограниченный перечень случаев расторжения трудового договора с руководителем организации - субъектом трудового права: п. 9, 10 и 13 ст. 81 Трудового кодекса РФ *(417). На наш взгляд, такое различие между гражданско-правовым и трудовым договорами вполне обоснованно: индивидуальный предприниматель - доверительный управляющий подлежит увольнению, как только он перестает удовлетворять интересам учредителя в широком смысле слова. Руководитель организации - субъект трудового права подлежит увольнению только в исключительных случаях: принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерного его использования или причинения ущерба другой организации, либо однократного грубого нарушения своих трудовых обязанностей, либо в случаях, предусмотренных трудовым договором.

На наш взгляд, в отличие от договора доверительного управления с индивидуальным предпринимателем - доверительным управляющим трудовой договор с руководителем (директором) организации не должен содержать обязанности для руководителя по достижению определенных экономических показателей деятельности организации, потому что субъект трудового права подчинен определенному режиму рабочего времени и правилам внутреннего распорядка и не обязан отвечать за результат своей деятельности. Доверительный управляющий - предприниматель в силу специфики своего предпринимательского статуса обязан добиваться результата - определенных экономических нормативов. В этой последней функции заключается его предпринимательский профессионализм.

Одно можно сказать с уверенностью. Необходима подготовка класса предпринимателей-управляющих стратегически значимой государственной собственностью, которая примет от директоров, из их хозяйственного ведения в свое доверительное управление госпредприятия (объекты прав), наладит эффективное управление в пользу государства и тем самым реформирует и обогатит стратегически значимую экономику. В этой сфере уже сделаны определенные шаги *(418), но последовательная политика в данном направлении затруднена отсутствием законодательства о доверительном управлении, противодействием "красных директоров", а также тем, что державное сознание класса новых управляющих созревает очень медленно из-за государственной поддержки.

Банкротство госпредприятий, отстранение директоров, передача имущества во владение государства и затем в доверительное управление - это столь же масштабный процесс, как и процесс приватизации. А поскольку речь идет о стратегически значимом имуществе, то данный процесс возлагает на его авторов, реализаторов еще большую ответственность, чем была у проводивших приватизацию политиков. В России сегодня 11 тыс. *(419) госпредприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, на 5 тыс. АО государство имеет контрольный пакет акций. Вся эта госсобственность должна приносить прибыль. И потому право хозяйственного ведения и оперативного управления планомерно и постепенно должно быть заменено на право доверительного управления имуществом коммерческого типа.

Проведем формальное сравнение юридических конструкций права доверительного управления имуществом с вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления. В связи с тем что право доверительного управления, как уже говорилось, тяготеет к вещным правам, формальная разница между ними не так велика. Конструктивные различия между ними обусловлены общетеоретическим подходом: права хозяйственного ведения и оперативного управления - вещные права плановой экономики, право доверительного управления - правовая модель рыночной экономики, в частности при управлении госимуществом в условиях рынка.

С хозяйственным ведением доверительное управление имуществом имеет ряд общих черт:

1) предпринимательский характер;

2) индивидуально-определенный объект по общему правилу;

3) свободное владение и пользование при ограничении правомочия распоряжения.

От права хозяйственного ведения право доверительного управления имуществом имеет ряд отличий.

1. Право хозяйственного ведения принадлежит исключительно госпредприятиям; право оперативного управления - преимущественно государственным предприятиям; право доверительного управления - иным субъектам, субъектам частной собственности.

2. Право хозяйственного ведения имеет вещно-правовой, а право доверительного управления - обязательственно-правовой характер. Данное отличие влечет за собой ряд других отличий, обусловленных природой вещного права.

3. Доверительное управление имуществом может быть модифицировано; наряду с ним может быть создано право коммерческого управления, трастовый договор, регулирующий отношения сторон иначе, чем установлено гл. 53 ГК РФ. Хозяйственное ведение императивно определено по содержанию, субъектам и целям; в качестве вещного права оно строго регламентировано законом.

4. Право доверительного управления не обладает правом следования за вещью и правом преимущества, которые присущи вещному праву хозяйственного ведения. Оно не обременяет вещь, будучи лично-правовой связью.

5. Право хозяйственного ведения опосредует статику имущественных отношений, право доверительного управления - их динамику.

Право доверительного управления отличается также от права оперативного управления. Во-первых, это отличие состоит в правовой природе, соответственно в обязательственной (доверительное управление) и вещной (оперативное управление). Во-вторых, доверительное управление - институт рыночной экономики, а оперативное управление - один из наиболее характерных институтов планового хозяйства. И в-третьих, субъектами доверительного управления являются любые лица, а субъектами оперативного управления выступают по общему правилу лица, указанные в законе (учреждения, казенные заводы).

Отличие права оперативного управления от права доверительного управления состоит также в их диаметрально противоположной гносеологической природе. Но важнее то, что доверительное управление как правовая форма управления государственным имуществом - это более корректная форма с точки зрения вмешательства государства в хозяйственную деятельность доверительного управляющего.

Нельзя забывать о том, что оперативное управление имуществом - правовая модель плановой экономики, и оно изначально включало в себя два экономических предназначения: с помощью права оперативного управления государство-собственник, во-первых, осуществляло "организацию процесса расширенного социалистического производства", а во-вторых, занималось "осуществлением самого процесса управления производством" *(420). То есть государство-собственник непосредственно вмешивалось и вмешивается в процесс производства.

В действующем законодательстве признак государственного вмешательства в хозяйственную деятельность казенных предприятий не только не исчез, а, напротив, еще более конкретизировался и усугубился. В ст. 296 ГК РФ говорится: "Казенное предприятие... в отношении закрепленного за ними имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им... Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению".

В данном случае "задания собственника" ГК РФ и "плановые задания" ГК РСФСР 1964 г. ничем не различаются. Таким образом, очевидно, что право оперативного управления представляет собой до сих пор смешение публичной и частной деятельности и по-прежнему объединяет функцию государства по организации экономической деятельности с ее непосредственным осуществлением. Право доверительного управления имуществом, напротив, представляет собой институт рыночной экономики, который обеспечивает четкое разделение между публичной и частной, гражданско-правовой деятельностью государства. Государство, заметим, есть полноправный субъект гражданского права.

Еще один существенный недостаток права оперативного управления состоит в том, что назначение имущества, предназначенного для осуществления государственных функций, может быть изменено лишь путем пересмотра в уставе предмета и целей деятельности государственных предприятий. Право оперативного управления носит бессрочный характер *(421). В отличие от этого право доверительного управления основывается на сложном юридическом составе - акте государственного органа (решение, постановление о передаче имущества в доверительное управление) и соответствующем договоре, который имеет срок и может быть как досрочно расторгнут, так и продлен. Представляется, что вторая форма предпочтительнее по своей простоте в обращении и не связывает государство-собственника или доверительного управляющего на вечные времена.

Выводы наших размышлений заключаются в следующем:

1. Право хозяйственного ведения в силу своей бессрочности и отсутствия ответственности директоров госпредприятий на праве хозяйственного ведения за свои действия не отвечает соображениям "функциональной заданности" предназначения государственного имущества, приводит к его разбазариванию и поэтому отживает свой век.

2. Право оперативного управления также бессрочно, имеет слишком узкое содержание, не позволяет извлекать прибыль из государственного имущества, переданного в оперативное управление, носит по существу плановый характер и является пережитком административной экономики тоталитарного государства.

3. Доверительное управление пакетами акций, принадлежащих государству, - емкая и перспективная конструкция, но она не дает эффекта непосредственного воздействия на вещь.

4. Доверительное управление государственным имуществом непосредственно - перспективная модель, которая:

- позволяет государству-собственнику варьировать назначение имущества в зависимости от целей и задач, для которых предназначается имущество, обеспечивает "функциональную заданность" его предназначения;

- позволяет доверительному управляющему непосредственно воздействовать на вещь, переданную в доверительное управление;

- позволяет извлекать прибыль из государственного имущества, если на то есть воля его собственника.