Глава XII

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В этой главе вопросы, уже затронутые в рамках тем,

посвященных рассмотрению власти, политической сис-

темы, государства, получают дальнейшую "политико-

технологическую" конкретизацию. Соответственно под-

разумевается логический переход от обсуждения видов

340

и типов политической власти, функций государства во-

обще к анализу функций управления, их содержания,

структуры, субъектов, взаимного соотношения, что со-

ставляет объект особого направления политологии, на-

зываемого на Западе административной наукой (наукой

управления). Управление при этом рассматривается

преимущественно в институциональном аспекте, с точ-

ки зрения его организационной структуры - системы

органов и институтов, призванных осуществлять реше-

ния публично-политической власти. Такой подход вполне

закономерен, если принять во внимание, что устойчи-

вость современного конституционного государства,

возможности его прогрессивного развития в значитель-

ной степени предопределяются эффективностью осуще-

ствления управленческих функций в государстве. Ясно,

что само понятие эффективного управления носит кон-

кретно-исторический характер, имеет различное содер-

жательное наполнение в разных странах в разное время.

Но коль скоро эффективность вообще определяется со-

отношением целей и затраченных на их реализацию

средств, то очевидно, что проблема эффективности

управления - это проблема субъектов управления и их

взаимоотношений, то есть проблема общей структуры

органов управления. Но в каком плане, между кем

могут и должны распределяться административные

функции в современном развитом государстве? Это

происходит прежде всего в ведомственном плане - между

различными министерствами. Управленческие функции

распределяются также в территориальном плане между

органами центральной исполнительной власти и орга-

нами управления на местах. Причем, на местном уровне

происходит еще одно "деление" субъектов управленче-

ских функций: одна часть из них - органы государст-

венной власти на местах, а другая - субъекты управления

негосударственного характера. Это местные территори-

альные общности (коммуны) людей и избранные ими

органы и должностные лица. Таким образом, эффективное

управление в государстве реализуется в результате

функционирования государственной управленческой "вер-

тикали", которую строят "сверху вниз" и дополняют на

местах структурами местного негосударственного управ-

ления. Как происходит разделение управленческих функ-

ций и полномочий между данными субъектами, в чем

341

задачи и принципы организации местного самоуправ-

ления? Эти вопросы являются центральными в рамках

рассматриваемой темы. Первым логическим шагом на

пути их освещения является характеристика, содержания

самих управленческих функций.

1. ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ.

СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ

1.1. Классификация функций управления

Чем вообще занимаются административные органы

в центре и на местах? В общем виде они выполняют

управленческие функции. Но даже на обыденном уровне

рядового гражданина очевидно, что за этим общим

положением скрываются очень разные по своей на-

правленности, масштабу, значимости для общества и

государства виды деятельности - от обеспечения водо-

снабжения села до организации системы обороны стра-

ны. Если попытаться сгруппировать по содержательному

критерию все функции управления, то их можно разде-

лить на три типа: 1) основные функции; 2) вспомога-

тельные функции; 3) командные функции. В основе по-

добной классификации лежит подход, предложенный

французским политологом Бернаром Гурне [См.: Гурне Б.

Державне управлшня.- К., 1993].

К числу основных управленческих функций относят

такие, которые осуществляются административными

службами и выполняются непосредственно "по прямо-

му заказу" общества (например, полицейские, право-

вые, экономические, социальные и т. п.), прямо соот-

ветствуют пониманию государства как общественного

договора. Это весьма многообразная группа функций,

объединенная в первую очередь тем, что они призваны

удовлетворять коллективные потребности населения,

всего общества или какой-то части граждан. Вполне ес-

тественно, что по мере прогресса цивилизации добав-

ляются все новые функции такого типа (например,

обеспечение экологической безопасности и охраны ок-

ружающей среды); кроме того, увеличиваются количе-

ственно объемы уже существующих (например, рост

числа почтовых отправлений в стране). Для достаточно

развитой страны основные функции управления сами

342

могут быть условно разделены на несколько видов. За-

метим, что это деление в конечном счете производно

от классификации политической власти в зависимости

от ресурсов власти, в рамках которой выделяются поли-

тико-силовая власть, экономическая, социальная и

культурно-информационная власть [подробнее об этом

см. главу VIII, параграф 2]. Соответственно основные

функции управления могут быть разделены на следую-

щие четыре группы. Во-первых, функции верховной вла-

сти.Они включают в себя, в частности, оборону, осу-

ществление международных связей, полицейскую службу,

судопроизводство, гражданское состояние, отношение

с религиозными институтами, функционирование по-

литических институций (например, проведение рефе-

рендумов), регламентацию способов информации.

Во-вторых, экономические функции, включающие орга-

низацию денежного обращения, общую координацию

экономической политики, деятельность в сфере при-

кладных экономических исследований и разработок

(налогообложение, производительность труда и т. д.).

В-третьих, социальные функции, к которым относятся

деятельность в сфере жилья и урбанизации, здравоохра-

нение и медицина, организация охраны труда, пере-

распределение доходов, охрана окружающей среды. На-

конец, в-четвертых, культурные и научно-образовательные

функции, среди которых выделяются фундаментальные

научные исследования, общее и специальное образование,

физическое воспитание, повышение квалификации ра-

ботников, организация досуга и спорт, распростране-

ние информации неполитического содержания, искус-

ство и культура.

Основные - это те функции, ради которых в обще-

стве, строго говоря, и существуют сами органы управ-

ления. Забегая вперед, заметим, что именно функциям

данного типа предстоит быть разделенными между, с

одной стороны, органами государственной власти в

центре и на местах, с другой - между органами госу-

дарственного управления и негосударственными мест-

ными органами управления. Однако не только о каком-

либо распределении основных функций управления, но

вообще об их более или менее эффективной реализации

не приходится и говорить, если не будет учитываться

необходимость вспомогательных и командных функций

управления.

343

Вспомогательные функции управления - это функции,

которые вытекают из внутренней потребности самой

управленческой системы и являются общими, или "го-

ризонтальными", для всей управленческой системы (упра-

вление кадрами, материально-финансовое обслужива-

ние органов управления и бухгалтерская отчетность и

т. п.). При достаточно развитой административно-

управленческой системе неизбежно возникает необхо-

димость (хорошо подмеченная еще М. Вебером при

анализе феномена бюрократизма) в специальных орга-

нах, деятельность которых направлена не непосредст-

венно на общественные нужды и отношения, а имеет

своим объектом сами органы управления и их чиновни-

ков (примером здесь могут служить хозяйственные

управления административных органов, отделы и служ-

бы кадров в них и т.п.).

Командные функции управления - это такие функции,

реализация которых определенными органами и от-

дельными чиновниками непосредственно связана с

применением власти, определением самой политики

управления. Иначе говоря, это функции, "концепту-

альные" по своему содержанию. К их числу относят ор-

ганизацию и разработку исследований, прогнозов,

программ и проектов политических решений (чем за-

нимаются, например, аналитические центры, консуль-

тационные советы и т. п. службы, создаваемые при выс-

ших органах власти в государстве). В группу "команд-

ных" входят также функции, связанные с организацией

отдельных процедур и акций (скажем, выборов), с ор-

ганизацией деятельности и "внутреннего" контроля,

производимых в рамках самой административной струк-

туры (при высших органах власти в государстве созда-

ются всевозможные аппараты и управления). Наконец,

к числу командных принято относить и функцию связи

с общественностью. Логическим обоснованием необхо-

димости данной командной функции, реализующейся с

помощью специальных органов и чиновников (пресс-

групп, бюро информации, пресс-секретарей и т. п.)

служит тезис "Эффективность управления определяется

поддержкой граждан".

Итак, административная структура, призванная вы-

полнять функции управления, неизбежно окажется

сложной и иерархизированной, и практика государст-

венного управления любой страны (в том числе и пост-

344

социалистических стран, включая Украину) в своей

специфической форме это наглядно демонстрирует. Спе-

циального осмысления, однако, требует вопрос о взаимо-

отношениях, о приоритетах отдельных функций управ-

ления. Вопрос этот не имеет однозначного ответа, а

может быть решен трояко: с позиций общества (граж-

данского общества); с позиций административной сис-

темы в целом; с позиций отдельных органов или чи-

новников, выполняющих те или иные конкретные

функции управления. С общественной точки зрения ре-

шение, в конечном счете, предопределяется природой

государства как общественного договора: приоритет,

без сомнения, принадлежит основным функциям, ради

которых, собственно, и существует государственность.

Командные и вспомогательные функции, "отданные на

откуп" административной системе и лишь внешне кон-

тролируемые обществом, выступают, соответственно, в

сугубо подчиненной роли, строго говоря, они не инте-

ресуют общество, если не ущемляют права его членов,

не нарушают при своей реализации иерархии функций

управления. Можно сказать так: гражданину безразлич-

но, как функционирует почтовое ведомство, кто и ка-

кие функции там выполняет, ему нужно, чтобы почта

доставлялась быстро и надежно.

Однако соотношение административных функций

выглядит иначе, если оно оценивается не с позиций

общества, а с точки зрения административной системы

в целом. В таком случае система приоритетов часто

оказывается "перевернутой", на первый план выдвига-

ются командные функции (что следует из стремления

административной системы к сохранению и расширен-

ному воспроизводству); именно осуществление команд-

ных функций управления превращается в мерило эф-

фективности управления в целом. Наконец, взаимные

отношения различных функций управления могут опре-

деляться не только с позиций общества или админист-

ративной системы в целом, но и с позиций отдельных

субъектов управления - органов и служащих, призван~

ных осуществлять конкретные основные, вспомогатель-

ные или командные функции. Естественно, степень

значимости той или иной функции при этом может не-

оправданно завышаться.

В качестве схематического примера, иллюстрирую-

щего вышеизложенное, можно привести различия в

345

оценках событий в Буденновске летом 1995 г.- штурма

больницы и освобождения заложников, захваченных

группой Шамиля Басаева. Вполне понятна крайне низ-

кая оценка, даваемая операции по освобождению за-

ложников с позиций общества, ибо в качестве крите-

рия эффективности при этом берется эффективность

выполнения основных административных функций. Од-

нако бывший министр обороны России Грачев уверен-

но заявляет об успешном выполнении армией возло-

женных на нее задач и вообще об успешном протекании

операции по "наведению конституционного порядка в

Чечне". Бывший министр внутренних дел РФ Ерин,

возглавлявший штаб в Буденновске, оправдывает штурм

больницы с заложниками и дает высокую оценку дей-

ствиям подразделений МВД. Умеренная критичность

вместо самокритичности позиции премьер-министра

(как бы олицетворявшего собой управленческую систему в

целом) относительно событий в Буденновске и в че-

ченском вопросе в целом связана не столько с осозна-

нием плохого выполнения основных функций, сколько

с убеждением в необходимости повышения качества

выполнения командных функций (прогнозирования,

создания "штабов по ликвидации" и т.п.).

Такое положение, назовем его "разность приорите-

тов", .при определении иерархичности функций госу-

дарственного управления, строго говоря, неизбежно в

любой развернутой административной системе - нра-

вится нам это или нет; оно вытекает из обязательного

движения данной системы и ее составляющих к при-

знанию собственной самодостаточности (сушностная

сторона бюрократизации), в конечном счете - из эгои-

стически-корыстной природы человека, которая, тем

не менее, как показал еще А, Смит, обеспечивает и

социальный прогресс. Разница же положения в этой

сфере в развитых западных странах и в Украине, Рос-

сии и других постсоветских государствах состоит в сле-

дующем: во-первых, в степени откровенности в прояв-

лении "разности приоритетов"; во-вторых, в отсутствии

у нас действующих механизмов (в первую очередь пра-

вовых) контроля общества за административной систе-

мой, с помощью которых последняя как бы получает

очередные необходимые напоминания на тему "кто

здесь хозяин", в результате чего шкала приоритетов

вновь и вновь возвращается к позиции общества.

346

1.2. Проблема распределения функций управления

Основная характеристика административной систе-

мы вообще сводится к тому, как распределяются между

ее органами власть и функции управления. Субъектами

управленческих функций, разделенных на уровне цен-

тральной власти в ведомственном (отраслевом) плане,

являются министерства (и иные органы, обладающие

подобным статусом, например, государственные коми-

теты, службы и т. п.). При этом наиболее острыми во-

просами оказываются те, что связаны с созданием новых

министерств, с предоставлением прерогатив и поряд-

ком разрешения конфликтов и противоречий между

министерствами, а также с координацией деятельности

ведомств. "Другая сторона медали" - распределение

функций в территориальном плане - между центром и

органами управления на местах. Причем, оговоримся

сразу, эти две стороны, два аспекта достаточно тесно

взаимосвязаны (хотя бы потому, что на местном уровне

прямо или косвенно дублируется межведомственное

разделение функций и, возможно, топтание на месте в

деле распределения властно-управленческих полномо-

чий в Украине отчасти проистекает из-за того, что данная

взаимосвязь не учитывается). Если не отождествлять,

как это любят делать некоторые столичные политики,

Украину с Киевом или Россию с Москвой, то ясно,

что центральные государственные инстанции не могут

сами эффективно осуществлять все административные

функции, которые необходимо исполнять на всей госу-

дарственной территории; понятно, что содержание до-

рог в надлежащем состоянии, местное водоснабжение,

школьное образование и другие подобные вопросы во-

обще не могут решаться из столицы.

Конечно, центральная власть может пытаться

"замкнуть" решение всех управленческих вопросов "на

себе", но в этом случае вряд ли можно рассчитывать на

эффективность в принятии и осуществлении управлен-

ческих решений. Тоталитарные режимы как раз и про-

демонстрировали пример подобной неэффективности.

Бывшим советским людям, очевидно, еще памятна

"распределительная" экономика Госплана и Госснаба с

ее дефицитами, а также централизованное финансиро-

вание и осуществление социальных программ, происхо-

347

дившее по "остаточному" принципу, и т. п. "достиже-

ния" реального социализма (тупиковость подобной

стратегии была убедительно показана в западной поли-

тологической, экономической и социологической лите-

ратуре. См., например, работу Ф. Хайека "Пагубная са-

монадеянность". М., 1992). Подобная управленческая

стратегия, называемая тотальной централизацией, пред-

полагает, что исполнение административных заданий

полностью поручается государственным службам; более

того, все административные решения, независимо от

их объема, принимаются и утверждаются центральной

государственной властью. Местные административные

службы государственного подчинения выполняют зада-

ния чисто исполнительски-технического характера.

Иные модели принятия и осуществления управлен-

ческих решений доминируют в демократических стра-

нах. Это деконцентрация и децентрализация управления,

а также "передача власти". Стратегия деконцентрации

предполагает, что* осуществление основных управленче-

ских функций остается монополией государства. Но в

этом случае (в отличие от тотальной централизации)

местные органы управления"и должностные лица вы-

ступают не только в роли исполнителей решений, при-

нятых "наверху"; они наделены полномочиями принимать

решения в сфере своей административной компетен-

ции/ Стратегия деконцентрации, таким образом, пред-

полагает большую степень самостоятельности на местах,

однако, во-первых, в пределах единой системы госу-

дарственного управления и, во-вторых, дополняемой

прямым наблюдением со стороны центральной государ-

ственной власти.

Децентрализация управления состоит в том, что

осуществление части основных функций управления на

местах входит в компетенцию общностей людей, про-

живающих на определенной территории, а также орга-

нов и должностных лиц, не назначаемых "сверху", а

избираемых населением - членами этих общностей.

Именно такого рода "подрыв" государственной моно-

полии на выполнение основных управленческих функ-

ций, как нетрудно заметить, и составляет содержатель-

ную основу системы местного самоуправления.

Наконец, в политической практике достаточно часто

встречается ситуация, при которой осуществление ос-

348

новных административных функций и принятие соот-

ветствующих решений поручается специально создавае-

мым на определенный срок и с определенной целью

органам, руководители которых назначаются или изби-

раются центральной властью, а не населением данной

территории. Подобная передача управленческих функ-

ций автономным организациям, подотчетным не иерар-

хично, а напрямую - центральной власти, называется •

"передачей власти". Именно такой путь, реализуемый за

счет создания и наделения соответствующими полно-

мочиями различных комиссий, штабов, представителей

высших органов власти и т. п., оказывается наиболее

эффективным в экстремальных условиях, при чрезвы-

чайном положении, ликвидации последствий катаст-

роф, в зонах локальных вооруженных конфликтов, то

есть в ситуациях, когда необходимо на местах прини-

мать, осуществлять, координировать и контролировать

выполнение таких управленческих решений, которые

обычно находятся в компетенции высших органов вла-

сти и должностных лиц государства.

Итак, тотальная централизация, децентрализация,

деконцентрация управления и "передача власти" пред-

ставляют собой четыре основные возможные схемы

распределения административных функций в террито-

риальных границах государства. Причем, вторая, третья

и четвертая из них, присущие системам управления

стран с демократическими режимами, как нетрудно

заметить, не отрицают друг друга и могут сосущество-

вать, дополняя друг друга. Именно в направлениях раз-

вития деконцентрации и децентрализации происходила

эволюция управленческих структур в развитых западных

государствах в послевоенный период. Однако даже в

рамках лидеров в данной области - США, Англии,

Франции, ФРГ - это развитие протекает по-разному, с

различной мерой соотношения децентрализации и де-

концентрации управления. Это обусловлено многими

факторами географического, экономического, этнопо-

литического, исторического и социокультурного свой-

ства. Среди них одним из наиболее значимых является

тот, который обусловливает территориальные рамки

деконцентрации и децентрализации - административ-

ная карта страны, а также сложившаяся на ее основе

структура местного самоуправления.

349

2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, ЗАДАЧИ

И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ

2.1. О понятии местного самоуправления

Что такое местное самоуправление? Очевидно, это

самоуправление, осуществляемое общностями людей на

местах. Но какой смысл при этом вкладывается в тер-

мин "самоуправление"? Надо сказать, что его столь час-

то употребляют политики и ученые, публицисты и ря-

довые граждане, что он в какой-то мере разделил

судьбу термина "социальный", который, как показал в

свое время Ф. Хайек, превратился в слово-"ласку" с

начисто вьжолощенным смыслом1. Даже в таком серьез-

ном издании, как "Политический энциклопедический

словарь" из трех приведенных определений "самоуправ-

ления" при внимательном рассмотрении оказывается,

что ни одно строго не соответствует самому понятию

[См.: ПЭС.- С. 346]. Известный американский полито-

лог Дж. Сартори показал, что концептуально само-

управлению легко дать определение. Оно обозначает,

что мы управляем сами собой2. Но в том-то и дело, что

в эмпирической реальности, в условиях общественного

разделения труда, такое встречается крайне редко, да и

то не в полном смысловом объеме. Иначе говоря, само-

управление есть теоретическая абстракция и необходи-

мо отдавать себе отчет о границах ее практического

применения, то есть в какой степени и в каких преде-

лах слово соответствует своему референту. Абстрактная

идея самоуправления вообще хороша как лозунг, как

нормативный идеал, однако не всегда, а лишь в усло-

виях полного отсутствия самоуправленческих начал в

обществе, в рамках тотальной централизации управле-

ния (хотя бы такую систему и прикрывала фиктивная

ширма "самоуправления трудящихся", как это было в

социалистических странах). Таким образом, как пока-

зал Дж. Сартори, понятие самоуправления (в том числе

1 Достаточно сказать, что в марксистско-ленинской, коммунисти-

ческой и анархистской фразеологии это один из центральных терми-

нов, отражающий специфику упраюгения, приходящую на смену и

противостоящую государственности.

2 Здесь и далее при рассмотрении понятия самоуправления ис-

пользован подход, предложенный Дж. Сартори в его "Пересмотренной

демократии".

350

и местного) приобретает конкретно-историческое со-

держательное наполнение, когда мы ставим вопрос о

его интенсивности. Тогда оно варьируется в соответст-

вии со своим пространственным и временным распро-

странением.

Действительно, если принять гипотезу максималь-

ной интенсивности, буквального значения термина, то

мы вынуждены будем ее проиллюстрировать случаями

либо внутреннего индивидуального самоуправления

(самоуправления), либо совершенного деспота само-

управленца (единоуправленца). Но и в том, и в другом

случае пространственная распространенность само-

управления равна нулю, поскольку речь идет об одном

лице. Другой пример - самоуправление в античном

лолисе, которое имеет все же меньшую интенсивность,

подразумевает менее точное значение слова: в лучшем

случае мы подразумеваем быстрое и всеобъемлющее

чередование представителей власти и подчиняющихся

этой власти. Наконец, если воспользоваться примером

самоуправления в современном городе, то нельзя' не

согласиться, что термин "самоуправление" здесь ис-

пользуется в значительной степени метафорически, об-

разно. Момент самоуправления при этом означает

"быть управляемым с близкого расстояния, а не изда-

лека", и полное значение сохраняет только в противо-

положность централизации, "управлению сверху". Са-

моуправление в городе означает чаще всего автономные

местные органы управления, самоуправляемые в смыс-

ле большей степени по сравнению с политической сис-

темой, для которой характерна централизация. Можно

сказать так: "нулевая" интенсивность самоуправления

соответствует его общемировому распространению. Это

позволяет согласиться со следующей закономерностью:

интенсивность достижимого самоуправления находится в

обратной зависимости от пространственного распро-

странения самоуправления. Если же иметь в виду не про-

странственно-территориальное, а временное распро-

странение самоуправления, то данная закономерность

принимает; такую форму: интенсивность возможного са-

моуправления находится в обратном отношении к про-

должительности требуемого самоуправления. Это означа-

ет, что максимальная интенсивность самоуправления,

которую можно наблюдать, например, в моменты ге-

роического и революционного напряжения людей,

351

кратковременна, может соответствовать минимальной

продолжительности.

Значит ли все это, что термин "самоуправление" на-

прочь лишается смысла в современном обществе? Нет,

не значит. Ибо, во-первых, не следует оценивать как

невероятное то, что является невозможным (тем более

"не возможным в полном объеме"); а во-вторых, надо

учитывать, что за термином "самоуправление" сегодня

скрывается некая эмпирическая реальность. Разумеется,

речь идет не о реальности мира коммунистического

самоуправления как антипода государственного управ-

ления, утверждающегося по мере "отмирания" государ-

ства. Имеется в виду практическая реальность, пред-

ставленная территориальными общностями людей и

избираемыми ими органами управления, не отрицаю-

щими государственное управление, а дополняющими его

на местах, выступающими не антиподом, а партнером

государства.

2.2. Децентрализация управления в государстве и задачи

местного самоуправления

В результате децентрализации управления и переда-

чи части полномочий государственных органов системе

местного самоуправления возникает проблема оптими-

зации соотношения государственного территориального

управления и местного (территориального) самоуправ-

ления. Объектом своей деятельности и местное само-

управление, и государственное управление имеют одну

и ту же территорию^ Однако, если йервое нацелено на

реализацию интересов проживающего на данной терри-

тории населения, то второе - на защиту общегосудар-

ственных (общенациональных) интересов. В большинст-

ве западных стран взаимоотношения государства и

органов местного самоуправления регулируются комму-

нальными законами, а в части специальных задач -

многочисленными тематическими законами. Комму-

нальный законг как правило, содержит нормы, касаю-

щиеся сферы деятельности общин (коммун) и их органов,

а также общего контроля за ними со стороны государ-

ства. Кроме того, в коммунальном законе специально

предусматривается положение, позволяющее местным

жителям обжаловать решения коммун в судебном по-

рядке. Таким образом, коммунальный закон обеспечива-

352

ет, с одной стороны, разграничение государственного

управления и самоуправления, а с другой, - сочетание

административно-иерархического и демократически

корпоративного принципов управления на местах. Об-

щая схема управления на территории государства при

этом приобретает трехуровневый вид (табл.1).

Таблица 1

Три уровня управления в государстве

Уровни

Субъект управления

Характеристика уровня

государственный

негосударственный

I

Президент, премьер-министр, министерства, центральные учреждения

-

Центральное управление

II

Земельное (областное) государственное управление и его органы

Объединения коммун и их органы

Земельное (областное) управление

III

Местное государственное управление и его органы

Коммуны, коммунальное самоуправление и его органы

Местное самоуправление

Как видно из табл. 1, именно на втором и третьем

уровнях государственное управление дополняется мест-

ным самоуправлением; причем, поскольку третий уро-

вень соответствует наименьшему территориальному

распространению, то и интенсивность самоуправления

здесь выше. Кроме того, следует подчеркнуть, что

именно третий уровень - низовой - является базис-

ным с точки зрения целостности и устойчивости госу-

дарства. Это обстоятельство важно и с точки зрения со-

поставления систем управления в демократических

(децентрализованных) и тоталитарных (централизо-

ванных) странах. Дело в том, что советская социали-

стическая модель внешне кое в чем похожа на ту, что

приведена в табл. 1. Она также предусматривала услов-

ное выделение трех уровней управления - централь-

ного, областного и местного. Однако, во-первых, это

12 "Политология"

353

деление было фиктивным, поскольку построенная по

жестковертикальному принципу "сверху-вниз" такая

система предполагает чисто исполнительски-техниче-

ские функции второго и третьего уровней. Во-вторых,

субъектом управления выступали государственные ор-

ганы, а точнее партийно-государственные. В-третьих,

сами советы всех уровней (от Верховного до сельского)

рассматривались как форма участия трудящихся в

управлении государством, то есть внешне - как форма

самоуправления, а по сути - как сплошная государст-

венная "вертикаль". Этим подрывалась вообще идея па-

раллельного негосударственного управления на местах.

Наконец, в-четвертых, тотально-централизованная сис-

тема управления как бы априорно "устраняет" пробле-

мы целостности и стабильности третьего уровня: она

начинается, оценивается и заканчивается "вверху" - на

уровне центрального управления. Таким образом, в

практике посттоталитарного развития стран бывшего

СССР и Восточной Европы, формирования их полно-

ценной государственности важное значение приобрета-

ет обращение к опыту организации местного само-

управления в развитых западных странах. Разумеется,

этот опыт не носит единообразного характера, в значи-

тельной степени отражает национально-культурные и

политико-исторические особенности развития различ-

ных стран и даже отдельных регионов в рамках какой-

либо страны (чаще последнее наблюдается в федера-

тивных государствах, где структуры органов местного

самоуправления могут существенно различаться в рам-

ках субъектов федерации). Классическим примером

здесь могут служить США, где вообще не существует

единой системы местных органов управления. Органи-

зация местного самоуправления находится в ведении

штатов, органы местного самоуправления создаются

в соответствии с законами штатов [См.: Шамберг В. Ме-

стные органы управления в США // МЭиМО. -

1990.- № 6.- С. 81 - 90; Смирнов В. США: Политиче-

ские механизмы городского управления.М., 1976].Так,

например, одна из основных территориальных струк-

тур - графство - существует в 48 штатах, но отсутст-

вует в штатах Коннектикут и Роз-Айленд. Разнятся

структуры управления городами (муниципальных кор-

пораций). Примерно в половине американских городов

354

управление построено по форме "мэр - совет"; около

40% городов используют форму "совет - администра-

тор"; около 3% городов управляется комиссиями, ос-

тальные - различными разновидностями собраний

граждан. Можно сказать так: и в США, и в большинстве

европейских западных стран развитая система самоуправ-

ления представляет собой эмпирически сложившуюся

структуру, впоследствии закрепленную в конституциях

и законах, а никак не результат рационального, еди-

ного для всей страны политического творчества. Это

полезно было бы иметь в виду тем политикам в России,

Украине и других странах СНГ, которые хотели бы на-

прямик копировать западный опыт структур местного

самоуправления, зафиксировав его законодательно в

ходе конституционного реформирования.

Современные интеграционные процессы, в первую

очередь в Западной Европе, вызывают необходимость

поиска унифицированных подходов к структуре органов

государственной власти на местах и органов местного

самоуправления, к перспективам их развития в различ-

ных странах. Европейская хартия местного самоуправ-

ления, принятая 15 октября 1985 г., ставит своей целью

оказать содействие правительствам демократических

государств в выработке общих норм взаимодействия

органов государственной власти и местного самоуправ-

ления. Документ свидетельствует о международно-пра-

вовом признании местного самоуправления, направлен

на его защиту и усиление независимости и является

одним из основных направлений строительства новой

Европы_на принципах демократии и децентрализации

власти/Основная идея Хартии состоит в том, что демо-

кратический постулат права граждан на участие в

управлении общественными делами самым непосредст-

венным образом может осуществляться именно на ме-

стном уровне] а местные территориальные образования

представляют собой одну из важнейших основ любой

демократической формы государства. Вот почему основ-

ные полномочия местных властей, а также их права на

принятие^ решений на базе собственной ответственно-

сти должны быть установлены конституцией или обыч-

ными законами.

Под местными территориальными единицами пони-

маются в первую очередь общины (коммуны), то есть

города и деревни. Несколько общин, как правило, вхо-

12*

35$

дят в состав района, а существующие задачи опреде-

ленным образом делятся между районами и входящими

в них общинами. Большие города не подчиняются рай-

онам: они соответственно должны решать задачи,

обычно стоящие перед общинами и районами.

Местные территориальные образования являются

организационно оформленными, самостоятельными в

правовом отношении субъектами управления, то есть

юридическими лицами публичного и частного права,

входящими в земли (области), а через них - в общую

структуру государства. Коммунальная политика осуще-

ствляется в рамках органов местного самоуправления,

которые пользуются определенной автономией и при-

званы обеспечить активное участие граждан в решении

вопросов местного значения. Местное самоуправление

служит своего рода начальной школой демократии.

В пользу местной автономии говорят также практиче-

ские соображения; возникающие на местах проблемы

более всего понятны непосредственно заинтересован-

ным жителям. Значение коммунальной политики как

"учебного поля демократии" зависит от трех моментов:

1) институциональных форм местного самоуправле-

ния и права местных органов; общины, области, терри-

тории способны функционировать в качестве базовых

единиц демократической политической системы лишь в

том случае, если они имеют лраво (конституционное

или подзаконное) решать важные вопросы, располага-

ют для этого необходимыми ресурсами и построены на

демократической основе;

2) степени проникновения демократических ценно-

стей и норм в политические традиции страны; чем эф-

фективнее осуществляется право участия населения в

коммунальной и общенациональной политике и чем

продолжительнее опыт такого участия, тем выше роль

коммунальной политики в формировании демократиче-

ских ценностей, установок и норм поведения;

3) отношения населения к коммунальной политике

в сравнении с государственной политикой; коммуналь-

ная политика способна выполнять функции низовой

политической социализации в том случае, если она

рассматривается населением как неотъемлемая часть

демократического государства, а не как изолированная

сфера по своим правилам игры, противостоящая госу-

дарству.

356

В демократической стране децентрализация власти,

развитие местного самоуправления имеет немалую эф-

фективность. Децентрализация управления способствует

укреплению государственно-политической стабильно-

сти.' Это происходит, в частности, в результате более

адекватного выражения местных интересов, усилений:

социализации населения, его общенациональной иден-

тификации, увеличения", количества обратных связей и

коммунальной плотности ,д политической системе,

дифференциации? и большей эффективности общена-

циональной политики по урегулированию обществен-

ных конфликтов.

В то же время надо иметь в виду, что в условиях

сложной внутриполитической ситуации центральная

власть может активно способствовать процессам децен-

трализации, преследуя собственные интересы, в част-

ности, стремясь укрепить свой престиж, "приоткрыть

клапан", дать выход политической активности оппози-

ционных сил, ограничивая ее легальными рамками по-

литического процесса. Именно такую подоплеку, как

представляется, имеют "заигрывания с регионами",

обещания создать все условия для развития самоуправ-

ления на местах, регулярно начинающиеся накануне

очередных выборов в России, да и в Украине, и так же

регулярно заканчивающиеся с завершением очередной

избирательной кампании. При этом верх берет другая

тенденция, связанная с перманентным кризисом демо-

кратической легитимности власти в посттоталитарных

условиях. Центральная власть, ощущающая недостаточ-

ность легитимности и всецело погруженная в борьбу за

самосохранение, не склонна к децентрализации управ-

ления.

При осуществлении децентрализации управления не

существует однозначного определенного перечня задач,

возлагаемых на местное самоуправление. (В свое время

это подтвердил Федеральный конституционный ?Щ Гер-

мании относительно общегерманской ситуации)1 Компе-

тенция и самостоятельность органов местного само-

управления ограничены сферой тех вопросов, решение

которых не берут на себя органы государственной вла-

сщ] (центральные и на местах). Кроме того, ( вышестоя-

щие государственные органы вправе контролировать

законность и целесообразность мер и решений, прини-

маемых органами местного самоуправления.! Наконец,

357

следует учитывать, что органы самоуправления распо-

лагают ограниченными финансовыми возможностями,

хотя в их распоряжении имеются собственные источники

доходов, и они вправе претендовать на долю в общего-

сударственных налоговых поступлениях. Кроме того,

финансовая зависимость органов местного самоуправ-

ления, ограничивающая их развитие, усиливается в ре-

зультате того, что часть местных доходов забирают цен-

тральная государственная власть и ее органы на местах.

Принято различать два вида задач, стоящих перед

органами местного самоуправления: 1) относящиеся

непосредственно к их компетенции (в добровольном и

обязательном порядке), и 2) делегированные им цен-

тральной властью и органами государственной власти

на местах. Различной правовой природе этих задач соот-

ветствует различная степень свободы действий, предос-

тавленной муниципальным органам. Например, местный

орган вправе самостоятельно решить вопрос о строи-

тельстве школы высшей ступени, но он по закону обя-

зан решить определенные вопросы помощи молодежи.

К числу основных задач органов местного само-

управления в настоящее время принято относить сле-

дующие:

1) решение социальных проблем на подведомствен-

ной территории; здесь на первом месте находится орга-

низация образования; среди других социальных проблем

выделяются охрана здоровья, обеспечение обществен-

ной безопасности и правопорядка и др.;

2) охрана окружающей среды;

3) обеспечение комплексного развития территории

и комплексного развития местного хозяйства прежде

всего через систему коммунальных (или публичных)

служб, удовлетворяющих потребности проживающего

населения, а также находящихся на территории произ-

водственных и непроизводственных предприятий. Речь

вдет о таких обязательных службах, как система водо-

снабжения, электроснабжения, санитарно-эпидемиоло-

гической службы, коммунальный транспорт, регистра-

ция актов гражданского состояния, похоронные услуги,

архивы и т.д., а также об объектах, входящих в мест-

ную инфраструктуру (музеи, театры, школы и т.п.).

Текущее функционирование местного самоуправле-

ния экономически опирается на так называемое муни-

358

ципальное обслуживание, основными разновидностями

которого являются концессия, контрактные фирмы,

аренда и делегированное управление.

При концессии муниципалитет на договорной осно-

ве поручает частному или юридическому лицу обеспе-

чивать в течение определенного времени функциониро-

вание коммунального предприятия за счет собственных

средств и на свой риск. Местный доход концессионера

зависит от оплаты (тарифа). При контрактной форме

забота о предоставлении коммунальных услуг также воз-

лагается на частное или юридическое лицо. В отличие от

концессии доход здесь зависит не от прибыли, а от

экономии ресурсов, от роста производительности труда,

степени охвата населения определенным видом услуг и

т. п. Выбор показателя - прерогатива муниципалитета.

Отличительной чертой арендной формы является то,

что абсолютный размер арендной платы заранее опре-

делен в договоре. Доход арендатора равен разнице меж-

ду доходом предприятия службы, полученным за оказа-

ние услуг, и арендной платой. Делегированное управление

основано на делегировании функций управления ком-

мунальным обслуживанием различным общественным

организациям и фондам. Так, например, оказание услуг

социального и медицинского характера может быть по-

ручено (делегировано) коммунальным центрам соци-

альной деятельности. Школьное обслуживание может

быть возложено на так называемую школьную кассу.

Признание самостоятельности органов местного са-

моуправления в решении вопросов, входящих в их ком-

петенцию, тем не менее не отрицает возможности осу-

ществления контроля со стороны центральной власти

за их деятельностью в таких формах: административной

(административная опека), судебно-правовой, а также

финансовой.

К административному контролю можно отнести по-

стоянное наблюдение за деятельностью местных выбор-

ных органов, которое осуществляется должностными

лицами, назначаемыми из центра, утверждение цен-

тральными властями некоторых актов, а также отмена

неугодных им актов, роспуск местных представитель-

ных органов и смещение местных выборных должност-

ных лиц.

Судебно-правовой "апостериорный" контроль харак-

терен для англо-саксонской системы права. Решение

359

местных органов может быть оспорено в судебном по-

рядке. Если центральная власть придет к выводу, что

местный орган не осуществляет свои функции надле-

жащим образом, она имеет право обратиться в суд с

требованием об издании судебного приказа, запре-

щающего местному органу те или иные действия или

же, наоборот, обязывающего его произвести опреде-

ленные действия.

Что же касается финансового контроля, то его

предпосылкой чаще всего является такая ситуация. ?Рас-

ходы местных органов управления нередко значительно

превышают их финансовые возможности, определяе-

мые в подавляющей части суммой поступлений от ме-

стных налогов (основная доходная статья бюджета).

Вследствие этого возможен "вертикальный дисбаланс",

то есть ситуация, при которой успех деятельности мест-

ных органов зависит не столько от них самих, сколько от

финансовых дотаций центральной власти. Тем самым

как бы подрывается базис идеи местного самоуправления:

органы, живущие и действующие за счет центральной

власти, подвергаются соответствующему контролю с ее

стороны, следовательно, утрачивают характер незави-

симого местного самоуправления в полном смысле

этого, слова. (Но, кстати, именно таким образом цен-

тральное правительство получает возможность перерас-

пределять ресурсы с целью выравнивания уровней со-

циально-экономического развития разных районов

страны.) Подобная ситуация широко распространена во

Франции, что дает основание для мошной волны песси-

мистических предположений ученых и политиков отно-

сительно будущего местного самоуправления на низшем

уровне. (Попытка укрупнения и перегруппировка коммун

во Франции в начале 70-х годов оказалась не очень ус-

пешной.) Приведенные факты, однако, свидетельствуют

не столько о кризисе идеи децентрализации управления,

"крахе" местного самоуправления, сколько об ином, -

о необходимости более точной координации действий

органов государственной власти и местного самоуправле-

ния на "подведомственной" территории, а также о том,

что нужно очень осторожно, взвешенно подходить к

реформированию системы местного самоуправления

вообще, а его территориальных границ, в особенности.

360

2.3. Административно-территориальное деление стран как

пространственное основание местного самоуправления

Стремление выработать унифицированные подходы

к структуре местных органов публичной власти обу-

словливает и соответствующие тенденции в развитии и

реформировании административно-территориального

деления западноевропейских стран. Речь идет о переходе

на трех-, четырехуровневые структуры, о сокращении

числа территориальных ячеек и их укрупнении, о более

строгом соблюдении универсальных принципов адми-

нистративно-территориального деления в целом.

Выделяют восемь общих принципов административно-

территориального деления страны: 1) принцип терри-

ториальной смежности единиц административно-терри-

ториального деления; 2) принцип пропорциональности

данных единиц; 3) принцип преемственности; 4) прин-

цип соответствия самосознанию населения; 5) принцип

наличия мощных центров; 6) принцип гибкости и адап-

тивности данных единиц; 7) принцип политико-инсти-

туциональной адекватности; 8) принцип оптимальной

стратегии управления.

Общие принципы оптимального построения и

функционирования различных зарубежных моделей ад-

министративно-территориального устройства находят

свое выражение в этих моделях не в одинаковой степе-

ни. Основное содержание перечисленных выше прин-

ципов состоит в следующем.

Принцип территориальной смежности единиц админи-

стративно-территориального деления предполагает от-

сутствие или сведение к минимуму эксклавов - частей,

отделенных от основной территории естественными ко-

ридорами или барьерами/ В подавляющем большинстве

стран, причем не только западных демократических,

наблюдается высокая степень соответствия реально су-

ществующего административно-территориального деле-

ния этому принципу. Негативным примером для его ил-

люстрации может служить ^пример Калининградской

области Российской Федерации, отделенной от основ-

ной территории страны территорией других государств.

Принцип пропорциональности подразумевает, что чис-

ло единиц административно-территориального деления

каждого ранга должно вписываться в рамки оптималь-

ности; их различия по площади, заселенности, хозяйст-

361

венному потенциалу не должны быть слишком велики.

В то же время выделенные единицы должны соответст-

вовать уровню хозяйственного освоения и плотности

населения соответствующей территории: В большинстве

западных демократических стран с эффективной систе-

мой административно-территориального устройства

степень реализации данного принципа высока, а в не-

которых странах, в частности, во Франции, она очень

высока. Примером же недостаточного соблюдения дан-

ного принципа является опять-таки административно-

территориальное деление бывшего СССР и современ-

ной РОССИИ.

Реализация принципа преемственности предполагает,

что границы административно-территориального деле-

ния, особенно при укрупнении единиц, реформирова-

нии деления в целом, должны!; насколько это возмож-

но, Гне нарушать сложившуюся систему границ, что

способствует сохранению налаженности инфраструктуры,

обеспечивает сопоставимость информации, ограничива-

ет число возможных социальных и иных конфликтов,

потенциальная опасность которых связана с пересмот-

ром административных границ/ Практически все развитые

демократические страны, осуществляющие администра-

тивно-территориальное реформирование, ориентируются

на максимально возможное соблюдение данного прин-

ципа. Показателен в этом смысле пример Великобрита-

нии, демонстрирующий к тому же и стремление к по-

степенному реформированию. Реформе 1972-1974 гг.

здесь предшествовала научная проработка и обсуждение

проектов преобразования, реализация которых началась

еще в конце 50-х годов. Королевская комиссия для Англии

(Комиссия "Рэдклиф-Мода") предложила разделить эту

часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, на-

делив провинциальные советы широкими полномочиями

в области планирования. @днако парламент не согла-

сился с идеей коренной ломки старых административ-

ных границ. В соответствии с законом, принятым пар-

ламентом 26 октября 1972 г. и вступившим в силу 1 ап-

реля 1974 г. территория Англии была поделена на

6 метрополистских графств, соответствовавших круп-

ным городским агломерациям и, в свою очередь, де-

лившихся на метрополистские районы и на 40 графств,

включавших 296 районов. При этом общее количество

362

территориальных единиц сократилось на треть, но ста-

рые административные границы в основном были со-

хранены.

Реализация принципов соответствия самосознанию

населения, гибкости и адаптивности предполагает, что

допустимо лишь такое изменение административно-тер-

риториального деления, которое не противоречит само-

сознанию населения данной территории, причем это

касается даже названия единищДанные принципы ори-

ентируют на гибкость, учет местных традиций, разно-

образие внутреннего членения страны; это относится

не только к федеративным, но и к унитарным государ-

ствам.

Принцип наличия мощных центров предполагает, что

базовые единицы административно-территориального

деления должны иметь такие центры, которые способ-

ны обеспечивать значительную часть финансовой базы

органов самоуправления, а также подобающий набор

услуг, включающий коммуникации, связь, транспорт.

Характерная особенность практического воплощения

данного принципа в развитых странах состоит в том,

что роль подобных центров играют часто не крупные

города, хозяйственно-промышленные центры, а не-

большие города. Однако такое смещение возможно

лишь на достаточно высоком уровне индустриально-

информационного развития страны^ создания равно-

ценной инфраструктуры и устранения различий в уров-

не жизни по всей ее территории.

Наконец, в соответствии с (принципами политико-

институииональной адекватности и адекватной стратегии

управления подразумевается, во-первых, что сущест-

вующее административно-территориальное устройство со-

ответствует типу и форме правления (конституционная

монархия, парламентская республика, президентская

республика), форме государственного устройства (феде-

рация, унитарное государство), политической системе

страны; во-вторых, что административно-территориаль-

ное устройство отвечает общей стратегии управления на

местах, используемой в государстве. В административ-

ной науке известен целый спектр возможных стратегий,

крайними полюсами которого являются соответственно

централизация и федерализм. Естественно, в практике

развития стран с федеративной формой государствен-

363

ного устройства доминирующей управленческой стра-

тегией по отношению к субъектам федерации является

федерализм. Однако вопросы об управленческой стра-

тегии на внутреннем уровне субъекта федерации

(земель, штата) при этом остаются открытыми.' Во

многих унитарных государствах широко используемой

управленческой стратегией является децентрализация.

В ее рамках реализуется специфическая концепция ме-

стного управления и структуры местных органов пуб-

личной власти. Местные коллективы имеют двойствен-

ный характер: они - свободные самоуправляющиеся

коллективы, и одновременно - географически обособ-

ленные подразделения государства. Их органы власти

обеспечивают интересы собственно местного коллекти-

ва и в то же время представляют государство в округе.

При этом децентрализация как система организации

управления имеет ряд особенностей. Не все местные

органы публичной власти - выборные (существуют и

назначенные). Пример подобного соуправления - де-

партаменты во Франции. Административная автономия

децентрализованных властей ограничена законом: госу-

дарственные органы выполняют одни управленческие

функции в полном объеме, а другие поделены между

государством и местными коллективами. Кроме того,

органы местного самоуправления подчинены режиму

административной опеки в отношении назначения

должностных лиц и собственной деятельности. Местные

коллективы имеют статус юридического лица и наделе-

ны бюджетной автономией. Однако наряду с админист-

ративной опекой со стороны префекта существует и

финансовая опека, осуществляемая генеральными каз-

начеями.

Накопленный цивилизацией опыт организации мест-

ного самоуправления, формирования и реформирова-

ния административной системы, в том числе и ее тер-

риториального аспекта, несомненно должен учитываться

в практике совершенствования административно-терри-

ториального деления, построения системы органов

управления на местах. При этом, однако, не должна

сбрасываться со счетов и специфика историко-поли-

тического прошлого страны, и особенности ее нынеш-

него социально-политического положения.

364