Глава XXIV

ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА

Политические процессы в зависимости от объекта

применения политической воли подразделяются на

внутриполитические и внешнеполитические. Те и дру-

гие входят в понятие мирового политического процесса

и представляют собой определенную целостность, внут-

ри которой между ними складывается взаимосвязь и

взаимозависимость. Если, скажем, в мире в последние

десятилетия утвердилась тенденция перехода от тотали-

тарных и авторитарных режимов к демократическим, то

это не могло не отразиться и в сфере внешнеполитиче-

ской, где на смену мировому противостоянию и кон-

фронтации идут новые отношения сотрудничества и

партнерства, открывающие новые возможности в реше-

нии сложных проблем, стоящих перед человечеством.

Учитывая, что процессы внутриполитические в основ-

ном рассматриваются в других разделах книги, главное

внимание сосредоточим на внешнеполитических про-

цесса^ и внешнеполитической деятельности.

1. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МЕЖДУНАРОДНАЯ

ПОЛИТИКА

1.1. Специфика международных отношений. Субъекты

внешнеполитической деятельности

Внешнеполитическая деятельность разворачивается

в особой сфере общественных отношений - в сфере

международных отношений. В чем же специфика этой

сферы? Международные отношения - это система меж-

государственных и негосударственных взаимодействий, субъ-

ектами которых являются государства и межгосударственные

организации, партии, частные лица, В сферу международных

отношений включаются военно-политические, экономиче-

ские, экологические, гуманитарные и другие проблемы

мирового сообщества. Международные отношения могут

рассматриваться на глобальном, региональном и локаль-

668

ном уровнях развития. В зависимости от политических

целей и интересов, характера внешней политики субъ-

ектов международной жизни международные отноше-

ния могут быть стабильными и нестабильными, отно-

шениями соперничества и вражды или, напротив,

основанными на доверии и сотрудничестве.

При всем разнообразии участников внешнеполити-

ческой деятельности основным субъектом международ-

ных отношений выступает государство, неотъемлемой

чертой которого является его суверенитет. Это означа-

ет, что данный социальный субъект не признает в от-

ношении самого себя никакой высшей власти, кроме

собственной, никаких обязательств, кроме тех, которые

были взяты им на себя добровольно или под воздейст-

вием объективных обстоятельств. Государство выступает

представителем всего общества и народа в межгосудар-

ственных переговорах, во всей международной полити-

ке. Оно, в зависимости от своих национальных интере-

сов и опираясь на свой суверенитет, решает, как

действовать на международной арене, какую проводить

внешнеполитическую стратегию и тактику, вступать в

те или иные международные объединения или ограни-

читься двусторонними отношениями.

В последние десятилетия в науке и политической

практике постепенно преодолеваются представления о

международных отношениях как о простой совокупно-

сти внешних политик отдельных стран и формируется

понимание их как целостной системы международных

взаимодействий, которая образуется в результате дея-

тельности основных субъектов международных отноше-

ний, опирающихся на определенные международно-

правовые и морально-политические принципы. Регули-

рование международных отношений - основное со-

держание мировой политики, складывающейся из

внешнеполитической деятельности государств и других

субъектов международных отношений. В работе "Социо-

логия международных отношений" французский социо-

лог Марсель Мерль приходит к положительному выводу

относительно существования международной системы с

тенденцией к универсализации. Для нее характерна

растущая взаимозависимость ее субъектов, наличие не-

равных и нестойких объединительных факторов (разви-

тие средств связи, взаимопроникновение в сфере эко-

номики, распространение международных организаций)

669

и элементов дифференциации - стойкость проявления

национального эгоизма, неравномерность распределе-

ния природных богатств, идеологические расхождения.

Что же представляет собой система международных

отношений, каково ее влияние на внешнюю политику

государств? Система международных отношений - это

уникальная, исторически обусловленная, развивающая-

ся, относительно самостоятельная социальная система с

присущими ей видами отношений, особыми чертами,

главными элементами (государствами, межгосударст-

венными объединениями, межправительственными ор-

ганизациями). Эта система, безусловно, оказывает воз-

действие на государство. Такое воздействие может

иметь негативные формы, когда оно проявляется, на-

пример, в навязываемой через систему международных

отношений гонке вооружений, экономическом господ-

стве, политическом или культурном гегемонизме и т. д.

В то же время воздействие системы может служить и

ускоренному социально-экономическому прогрессу об-

щества, если основывается на равноправных, справед-

ливых формах международных отношений.

На различных исторических этапах практическое

влияние системы международных отношений на от-

дельно взятое государство и общество прослеживается в

двух, основных направлениях. Во-первых, система межго-

сударственных отношений на глобальном и региональном

уровнях ее структуры задает каждому государству комп-

лекс объективных материальных и политических внешних

условий жизнедеятельности. Вступая в межгосударственные

отношения, любое государство сталкивается там с уже сло-

жившейся практикой осуществления различных конкрет-

ных видов отношений: определенные мировые рынки

товаров; мировые, региональные, экономические, воен-

ные, военно-политические и иные союзы, группировки и

т. д. Преследуя на мировой арене собственные цели, го-

сударство не может не считаться с этой объективной

действительностью, А это ведет к тому, что внутренние

процессы в этом государстве также испытывают прямое

или косвенное воздействие международной объективной

реальности. Это наглядно видно на примере Украины

и других стран СНГ, которые в своем стремлении войти

в европейские международные структуры сталкиваются с

довольно жесткими требованиями, такими, как необходи-

мость утверждения рыночных отношений, демократиче-

670

ских принципов в политической жизни, соблюдения сво-

бод и прав личности. А это, в свою очередь, побуждает к

проведению внутренних реформ в этих странах. Во-

вторых, внешние воздействия на государство и общест-

во проявляются на таком важном направлении, как

усиливающийся напор мировых информационных пото-

ков. Из международной сферы к государству приходит

значительный объем важной для него информации, не-

обходимой для нормального функционирования нацио-

нальной экономики, а также общественно-политиче-

ской информации, существенной для каждой страны.

Итак, система международных отношений оказывает

влияние на политику каждого государства, но оно (госу-

дарство) действует самостоятельно, поддерживая одни воз-

действия со стороны системы, приглушая другие, активно

противодействуя, третьим, руководствуясь, прежде всего, своими

национальными интересами. С другой стороны, государ-

ства и их внешняя политика постоянно и весьма актив-

но воздействуют на систему международных отношений и

это существенно для ее функционирования и развития. Осо-

бенно велико влияние великих держав. Они в ряде случаев

могут оказывать формирующее воздействие на систему.

Важным элементом системы международных отно-

шений наряду с государствами выступают межгосудар-

ственные организации. И хотя они создаются государ-

ствами и зависят от их воли, эти организации играют

относительно самостоятельную роль, определяя в ряде

случаев направление и развитие той или иной области

международных отношений. Известные на Западе ис-

следователи международных организаций Д. Джекоб,

А Агертон и А. Уоленстайн справедливо отмечают, что

стимулом для развития всех видов международных ор-

ганизаций является признание того факта, что государ-

ства не могут сами решить ряд кардинальных вопросов

и что традиционные формы дипломатии не в состоянии

выработать эффективные приемы совместных действий

нескольких или многих государств. Поэтому, с их точки

зрения, международные организации - наиболее дей-

ственные орудия достижения всеобщего мира и про-

гресса. Межгосударственные организации подразделя-

ются на организации всемирного характера (Лига

Наций, ООН) и на организации континентального и

регионального характера (Организация по безопасности

и сотрудничеству в Европе, Организация американских

671

государств, Организация африканского единства, Евро-

пейский союз, Лига арабских стран, Ассоциация стран

Юго-Восточной Азии и др.). В современных условиях,

когда перед человечеством возникли и требуют своего

безотлагательного решения острые глобальные пробле-

мы, когда сохраняется угроза термоядерной катастро-

фы, когда возникла острая необходимость в согласо-

ванных и быстрых действиях для урегулирования

многочисленных региональных конфликтов, роль меж-

дународных организаций объективно возрастает.

1.2. Сущность и роль внешней политики.

Ее взаимоотношения с политикой внутренней

Внешняя политика - это деятельность государства

на международной арене, регулирующая отношения с

другими субъектами внешнеполитической деятельности:

государствами, всемирными и региональными межгосу-

дарственными организациями. Через внешнюю полити-

ку государство стремится обеспечить реализацию своего

национального интереса в международных отношениях.

Под национальным интересом при этом понимаем за-

щиту, сохранение и развитие тех благ и ценностей, ко-

торые данное общество считает для себя существенными. '

Формой традиционного осуществления внешней поли-

тики является установление и развитие дипломатических

отношений между государствами, открытие представи-

тельств государства при всемирных и региональных меж-

дународных организациях или членство государства в них.

Начала внешней политики уходят далеко в глубь веков.

Уже в условиях первобытного общества между варвар-

скими племенами существовали определенные отноше-

ния, происходили переговоры и заключались соглашения

и союзы экономического и политико-военного характера.

Однако систематический характер и все более возрас-

тающую роль внешняя политика и дипломатия как

средство ее реализации начинают играть с возникнове-

нием государства. Уже первые высокоорганизованные и

сильные государства, образовавшиеся в IV-III тысяче-

летиях до н. э. в Египте и Двуречье, взаимодействовали

между собой, создавая разнообразные союзы, военно-

политические объединения главным образом для совме-

стного ведения войн.

История международной политики западноевропей-

ского региона насчитывает по крайней мере 2,5 тысячи

672

лет. Большую роль играла внешняя политика в жизни

греческих государств-городов (полисов). Дипломатиче-

ская деятельность античных полисов выражалась в

оживленных переговорах, обмене посольствами, созыве

межгосударственных совещаний, заключении оборони-

тельных и наступательных союзных договоров. Так по-

степенно вырабатывались организация, методы и средства

дипломатии. Что же касается Рима, республиканского и

императорского, то уже Макиавелли справедливо отметил,

что дипломатия приобрела Риму больше, чем войны.

Интенсификации международных отношений в зна-

чительной мере способствовали буржуазные революции

XVII-XVIII столетий. Развитие машинного производ-

ства привело к широкому развитию международной

торговли, образованию разветвленной сети экономиче-

ских, технических, научных, культурных и иных связей.

Провозглашается и осуществляется принцип свободы

судоходства по международным рекам (Рейну, Дунаю и

др.). Широко используется институт международного

арбитража для разрешения различных споров. Однако

применение военной силы рассматривалось как закон-

ное средство разрешения споров между государствами

вплоть до середины XX века. Аннексии и контрибуции

считались правовыми способами приращения террито-

рий и государственного обогащения. Лишь во второй

половине XX в. под воздействием последствий Второй

мировой войны и перед лицом реальной угрозы термо-

ядерного конфликта мировая общественность, властные

структуры государств постепенно приходят к выводу о

недопустимости, губительности в современных условиях

использования военного способа разрешения конфликтов.

Уставом ООН признается правомерность использова-

ния военной силы только в двух случаях: в целях само-

обороны (при вооруженном нападении на государство)

и по решению Совета Безопасности ООН в случае угро-

зы миру, любого нарушения мира или акта агрессии.

Агрессивная война считается международным преступ-

лением, влекущим международную ответственность го-

сударства и международную уголовную ответственность

лиц. Этот принцип нашел отражение в наказании Ира-

ка за агрессию прошв Кувейта в 1990 г.

Остановимся на месте и роли внешней политики го-

сударства в жизни современного общества. Как уже от-

мечалось, внешняя политика - это сознательная дея-

22 "Политология"

673

1

тельность социально-политических институтов и сил в

сфере международных отношений по обеспечению объ-

ективных потребностей и интересов данного государст-

ва. Она находится в тесной взаимосвязи с политикой

внутренней. Внешняя политика в существенной степе-

ни зависит от характера и направления внутренней по-

литики, от того, какие задачи решаются в стратегиче-

ском и тактическом плане внутри данного государства.

Внешняя политика опирается на ресурсы, имеющиеся у

государства, на его кадровый потенциал. Вместе с тем

следует учитывать, что взаимоотношения внутренней и

внешней политики носят сложный характер. Во-первых,

взаимосвязь внутренней и внешней политики не одно-

сторонняя, а обоюдная: внешняя политика, в свою оче-

редь, оказывает влияние на внутреннюю, и это воздей-

ствие в современных условиях возрастает. Во-вторых,

внешняя политика определяется не только внутренни-

ми, но и внешними факторами, международной обста-

новкой, поскольку каждое государство существует не

изолировано, а в системе государств.

Можно конкретизировать это положение следующим

образом. На этапе становления государства, когда в си-

лу тех или иных обстоятельств существует внешняя уг-

роза его безопасности, на первый план в выработке его

внутренней и международной политики выдвигаются

внешние факторы. Так, в период становления США в

1776-1787 гг. именно внешняя угроза определила тен-

денцию к усилению федеральной власти и созданию

института президентства. Когда государство сталкивается <;

острой внешней угрозой, связь международных факторов

с формированием и реформированием внутреннего режи-

ма, выбором тех или иных политических институтов

становится более вероятной. Государственные деятели в

молодых независимых государствах должны быть вос-

приимчивы к внешним стимулам и должны реагировать

на внешние угрозы с тем, чтобы обеспечить выживание

нового государства. Затем, по мере укрепления государ-

ства, упрочения стабильности все большую роль в вы-

работке внешнеполитических решений играют внутрен-

ние факторы, сложившиеся политические институты.

На внешнюю политику малых государств на этапе их

становления внешние факторы оказывают гораздо

большее влияние, чем на внешнюю политику великих

держав, причем под малыми государствами понимаем

такие, которые не могут существенно влиять на безо-

пасность или напрямую угрожать великим державам и

защититься от них. При наличии внешней угрозы роль

внутренних детерминант оказывается менее заметной,

так как внешние ограничители являются более жестки-

ми, а давление международной ситуации - более силь-

ным. Если же внешние условия терпимы и не создают

угрозы, рамки выбора государственных деятелей рас-

ширяются. Парламентаризм, президенционализм, а

также режимы, которые представляют собой смесь пер-

вых двух, являются жизнеспособными альтернативами.

То, что новая Европа показывает широкое разнообразие

типов демократического устройства, подтверждает этот

тезис [См.: British Journal of Political Science. - Ap-

ril 1995. - Vol. 75, Part 2/ - P. 171-217].

Внешняя политика государства складывается из че-

тырех взаимосвязанных "блоков": из его осознанного и

намеренного собственного курса, направленного на

достижение целей данного государства в международ-

ной среде; из объективного, порою случайного либо во-

обще непреднамеренного "выноса" во внешнюю поли-

тику каких-то внутренних процессов и явлений,

развивающихся в данном государстве и обществе (на-

пример, в Грузии грузино-абхазский конфликт); из не-

обходимости для данного государства так или иначе

учитывать объективные условия, существующие в сис-

теме межгосударственных отношений; из потребности

как-то влиять на других субъектов международных от-

ношений или, наоборот, реагировать на их действия,

поскольку и то, и другое прямо или косвенно затраги-

вает интересы данного государства.

В своей внешнеполитической деятельности государ-

ства преследуют следующие основные цели: защиту го-

сударственного суверенитета против внешних пополз-

новений и постоянную заботу о безопасности страны;

сохранение целостности государственной территории;

создание внешних условий, благоприятных для экономи-

ческого сотрудничества, культурных связей с другими

странами, развития иностранных инвестиций, туризма

и т. п.; влияние на внешнее окружение, контроль за неже-

лательными в отношении данного государства действиями,

нейтрализации их; внесение своего вклада в построение

нормальных международных отношений, основанных

на фундаменте международного права. Этих целей госу-

674

22*

675

дарство достигает, руководствуясь как национальными

интересами, так и общепринятыми в мировом сообще-

стве принципами. Каковы же эти принципы, какова их

роль? Прудон утверждал, что принципы составляют ду-

шу истории, что на них основана вся жизнь народов и

все нравственное значение их быта [См.: Прудон П.

Война и мир // Соч.: В 2 т. - М., 1964. - Т. 1. - С. 5].

Принципы международной политики - это фунда-

ментальные нормы международного права, отражение

сущностного содержания международных отношений.

Они укрепляют основы современной системы междуна-

родных отношений и международного права, содейст-

вуют нормальному функционированию и развитию этой

системы. Свое реальное бытие принципы международ-

ной политики обретают в международных соглашениях.

Главным .международно-правовым актом современно-

сти, в котором выражены эти основные принципы и

предусмотрены особые меры их обеспечения, является

Устав Организации Объединенных Наций. Важнейшие

принципы современной международной политики сфор-

мулированы в "Декларации о принципах международного

права" (1970 г.), "Декларации о недопустимости интер-

венции и вмешательства во внутренние дела государства"

(1981 г.) и в других документах ООН. К числу основных

принципов международной политики относятся сле-

дующие: мирное сосуществование; суверенное равенст-

во государств, равноправие народов и их право само-

стоятельно определять свою судьбу; недопустимость

применения силы или угрозы силой в международных

отношениях; нерушимость государственных границ;

территориальная целостность государств; мирное урегу-

лирование споров; невмешательство во внутренние дела

государств; добросовестное выполнение обязательств по

международному праву и договорам; всеобщее уважение

прав человека и основных свобод.

Если внимательно приглядеться к этим принципам,

то можно заметить определенную противоречивость не-

которых из них, что свидетельствует о несовершенстве

современного международного права, которое форми-

ровалось, главным образом, в годы противостояния

двух систем по идеологическому признаку. В частности,

речь идет о двух взаимоисключающих принципах меж-

дународного права: принципе территориальной целост-

ности и нерушимости границ и праве народов на само-

676

определение. Наличие этого противоречия приводит на

практике к усилению напряженности, возникновению

конфликтных ситуаций, причем обе стороны, втянутые

в конфликт, ссылаются на принципы международного

права. Очевидно, международному сообществу, ООН

предстоит возвратиться к этому вопросу, точнее сфор-

мулировать эти принципы и их соотношение.

История развития цивилизации показывает, что

внешняя политика в жизни общества играет значитель-

ную роль, но ее воздействие на внутреннее развитие

страны может быть как позитивным, так и негативным.

Это зависит от многих факторов - и от того, в какой

обстановке принимаются внешнеполитические решения, и

от того, как учитываются национальные интересы и какие

приоритеты во внешней политике выдвигаются на пе-

редний план, и от того, как учитываются ближние и

дальние последствия тех или иных внешнеполитических

решений и действий. Для того, чтобы соответствовать

своему предназначению, внешняя политика должна

строиться на реалистическом анализе внутренней и меж-

дународной обстановки, в полной мере учитывать ди-

намику реальностей современного мира, тенденции

общественного развития, ориентироваться на нацио-

нальные интересы и общечеловеческие ценности.

2. ПРОБЛЕМЫ НОВОГО МИРОПОРЯДКА

2.1. Глубокие изменения в системе международных

отношений в 90-е годы

XX век богат международными событиями. Хозяйст-

венное взаимопроникновение развитых государств, рас-

тущее финансовое переплетение и развивающееся по-

литическое взаимодействие создавали, с точки зрения

здравого смысла, надежную основу для мирного разви-

тия. Тем не менее все столетие прошло под знаком во-

енной опасности и оказалось самым кровавым в истории:

до 20 млн. убитых в период Первой мировой войны,

около 60 млн. - во Второй и более 20 млн. - в "ло-

кальных" конфликтах за годы "холодной войны".

Сложившаяся и действовавшая в годы Второй мировой

войны антигитлеровская коалиция давала надежды на

организацию послевоенного сотрудничества. Однако вскоре

677

после окончания Второй мировой воины сотрудничество

было нарушено и наступил этап "холодной войны", опре-

делявшей развитие международных отношений в течение

четырех десятилетий. Для этого периода были характер-

ны биполярный мир с опорой на две великие державы -

США и СССР, раскол Европы, ядерное устрашение, гон-

ка вооружений, частые локальные войны при скрытом

или явном участии великих держав, психологическая

война, блокады и эмбарго. Ситуация особенно осложни-

лась в связи с тем, что научно-техническая революция

привела к созданию принципиально нового оружия, спо-

собного уничтожить все живое на Земле. Разорительные

затраты на гонку вооружений в мире в 80-е годы при-

близилась к триллиону долларов в год. Гонка вооруже-

ний из военно-технического соревнования все больше

превращалась в средство экономического изматывания.

Тем временем на планете все более обострялись со-

циально-экономические, экологические и иные про-

блемы, имеющие глобальный характер, для решения

которых необходимы совместные усилия государств в

региональном и глобальном масштабах. Все больший

вес в международной политике приобретают общечело-

веческие интересы. Между тем, реалии противоборства

двух общественных систем сковывали работу междуна-

родных организаций, мешали взаимовыгодному сотруд-

ничеству, решению назревших проблем. Осознание всех

этих реальностей руководством великих держав и дру-

гих государств позволило начать отход от конфронта-

ции и противоборства и стать на путь сотрудничества и

партнерства в целях прекращения гонки вооружений,

решения глобальных проблем, расширения взаимовы-

годного сотрудничества. Это означало, что на рубеже

90-х годов окончилась "холодная война" и человечество

вступило в новый этап развития.

Вторая важнейшая особенность современной меж-

дународной ситуации состоит в существенном измене-

нии геополитических и социальных реальностей, свя-

занных с распадом СССР, развалом "социалистического

содружества", ликвидацией СЭВ и Организации Вар-

шавского договора. Широкое демократическое движе-

ние в странах Восточной Европы, в основе которого '

лежал протест против навязанной им сталинизмом то-

талитарной командно-административной модели разви-

тия общества, осенью 1989 г. в течение нескольких ме-

678

сяцев смело антинародные режимы, после чего эти

страны стали на путь развития рыночных отношений,

демократизации общественной жизни, создания правовых

государств. Уже эти события обозначили значительные

перемены в Европе и во всем мире. Но особенно серьез-

ные международные геополитические и военные послед-

ствия имеет распад Советского Союза - одной из двух

сверхдержав, обладавшей огромным ракетно-ядерным

потенциалом. Все эти изменения отражают тенденцию

к самоопределению народов, созданию своих государств.

Распад Союза и возникновение на его месте пятна-

дцати независимых государств, объединение двенадцати

из них в Содружество независимых государств существенно

изменили расстановку сил в мире, привели к исчезнове-

нию двухполюсного мира, одной из опор которого был

Советский Союз. Нужно при этом учесть, что СНГ не яв-

ляется государством со всеми его атрибутами, это только

объединение независимых государств, причем каждое

государство проводит независимую внешнюю политику,

хотя это не исключает консультаций, координации дейст-

вий как на двусторонней или многосторонней основе, так

и в случае необходимости в рамках всего Содружества.

Исчезновение с политической карты мира Совет-

ского Союза привело к тому, что на какое-то время в

системе международных отношений сложилась беспре-

цедентная ситуация, наиболее приближенная к монопо-

лярному миру. В этих условиях у США может появиться

соблазн создания американоцентристской модели со-

временного мира. Это чревато попытками, опираясь на

силу, утвердить Pax Americana - мир по-американски,

что, в свою очередь, может в дальнейшем привести к

серьезным международным коллизиям. Не исключено, что

со временем будут набирать мощь альтернативные цен-

тры силы в лице Европейского союза, Японии, возможно,

Китая, России, Индии, и мир будет становиться много-

полюсным, тяготеющим к различным центрам силы.

Подводя итог глубоким изменениям в системе меж-

дународных отношений в 90-е годы, следует отметить,

что мир переживает в настоящее время переходный

этап от послевоенного международного порядка к но-

вому мировому устройству, на смену непримиримому

соперничеству государств, принадлежащих к двум об-

щественно-политическим системам, идет процесс созда-

ния новой системы международных отношений.

679

2.2. Проблемы становления нового миропорядка

Благодаря окончанию "холодной войны" для всех

стран и народов открылись новые возможности в ре-

шении многих назревших проблем внутригосударствен-

ного, регионального и глобального характера. Однако

события последних лет показали, что переход от "холо-

дной войны" к новому мироустройству будет нелегким.

Первоначальная эйфория в связи с окончанием "холод-

ной войны" сменилась во всем мире более осторожным

отношением и даже спорами относительно того, стал ли

мир более безопасным. На смену опасности ядерного

уничтожения в условиях "холодной войны" пришла но-

вая не меньшая опасность, обострившаяся в посткон-

фронтационную эпоху и заключающаяся в широком

распространении региональных и локальных конфликтов,

которые имеют либо межгосударственный, либо чаще

внутригосударственный характер. Это и длительный во-

енный конфликт на территории бывшей Югославии, и

острые кровопролитные конфликты в Грузии, Таджики-

стане, Молдавии, Чечне, Нагорном Карабахе и др. Ди-

лемма, перед которой стоит международное сообщество,

заключается в следующем. Либо возьмет верх узкона-

ционалистический, эгоистический подход, и тогда мир

будет отброшен на много десятилетий назад и будет

представлять собой стихию конкурирующих национальных

интересов. Либо стабилизирующим началом международ-

ной жизни станут партнерство и взаимодействие демокра-

тических стран, объединенных общими ценностями.

В новой ситуации возможности утверждения мир-

ного периода в истории человечества, достижения кон-

сенсуса по спорным международным вопросам, безус-

ловно, увеличились. Но их реализация зависит от того,

придут ли окончательно на смену силовому противо-

борству, идеологической непримиримости отношения

партнерства, солидарности, взаимного доверия, станет

ли уважение принципов суверенного равенства, незави-

симости, территориальной целостности неукоснитель-

ной нормой поведения государств на международной

арене, удастся ли мировому сообществу создать дейст-

венные механизмы политического урегулирования ре-

гиональных конфликтов. Безусловно, демонтаж кон-

Фронтационных структур еще далеко не закончен ни в

одной из областей межгосударственных отношений, хо-

680

тя нельзя не отметить произошедшие огромные сдвиги.

И все же главную трудность, по-видимому, составит не

прощание с прошлым, а создание международного по-

рядка, отвечающего новым реальностям.

"Новый мировой порядок" как система международ-

ных отношений находится еще в стадии становления,

формируются его структуры, делаются первые шаги.

Разворачиваются обновленческие процессы в ООН, со-

вершенствуется тактика действий. Однако в последнее

время деятельность ООН была серьезно осложнена акцией

НАТО в Югославии, предпринятой без согласия ООН.

Все активнее реализуется тенденция к региональной

интеграции. Динамично развиваются интеграционные

процессы в Европе. Об этом свидетельствует опыт Ев-

ропейского Союза, Совета Европы и других региональных

международных организаций. Укрепление Европейского

сообщества на основе Маастрихтского договора (1991 г.)

создает на континенте мощное объединение развитых

стран, передающих все большие государственные пол-

номочия общим органам. В последние годы произошла

институционализация ОБСЕ, и она по своему значению

стала сопоставима с ОАГ в Америке и ОАЕ в Африке.

Функции ОБСЕ расширены вплоть до возможности

проведения операций по поддержанию мира в межгосу-

дарственных конфликтах. Активизировались интеграци-

онные процессы в регионе Канада - США - Мексика,

перспективно Азиатско-Тихоокеанское экономическое

сотрудничество (АТЭС), объединяющее 21 страну.

Наметился сдвиг в вопросах разоружения - на первое

место вышли задачи нераспространения оружия массового

уничтожения. Режим нераспространения, первоначально

преследовавший цель не допустить к ядерному оружию

Германию, Италию и Японию, в последнее время во

многом был переориентирован в направлении "третьего

мира". На всемирной конференции в Нью-Йорке в мае

1995 г. было принято решение о бессрочном продлении

действия Договора о нераспространении ядерного оружия.

Однако опасность распространения ядерного оружия ос-

тается, о чем свидетельствуют подземные ядерные испы-

тания, проведенные Индией и Пакистаном в 1998 г.

В последнее время обострение глобальных проблем

заставило участников международной жизни уделять

все больше внимания прекращению испытаний ядер-

ного оружия и его нераспространению, организации

681

превентивных мер по предотвращению локальных кон-

фликтов и их локализации, предотвращению техноген-

ных катастроф и сотрудничеству в целях скорейшей ли-

квидации их последствий, борьбе с голодом, болезнями,

совместным мероприятиям по охране окружающей сре-

ды и ликвидации источников и последствий ее загряз-

нения и т. д. В этом плане большое значение для ны-

нешнего и грядущих поколений имеет конференция

ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в

июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро. В ней приняли участие

политические руководители и ученые почти 170 стран,

были приняты важные документы, в том числе "Декла-

рация относительно окружающей среды и развития", в

которой сформулированы обязанности государств, ос-

новные принципы их действий для достижения нашей

цивилизацией стабильного развития, защиты и восста-

новления биосферы.

Однако это лишь первые шаги на нелегком и дли-

тельном пути к утверждению нового миропорядка. Че-

ловечеству предстоит еще по-новому осмыслить реаль-

ности современного мира, в первую очередь, в сфере

межэтнических отношений, в том, что касается современ-

ного понимания суверенитета и иерархии суверенитетов, а

также, разумеется, идей, относящихся к основаниям

мирового порядка "постбиполярной" эпохи. Качествен-

но новые условия диктуют необходимость по-новому

подойти к целому ряду ключевых проблем международ-

ной жизни. Ситуация властно требует нового подхода к

вопросам безопасности, нового мышления в политике,

которое на первый план в международной политике

ставило бы необходимость сохранения человеческой

цивилизации, реализацию общечеловеческих интересов.

Идея приоритета общечеловеческих ценностей не

должна восприниматься как пренебрежение интересами

социально-классовыми или национальными, как отказ

от борьбы за их реализацию. Но борьбу нужно вести в

цивилизованных формах, без резкой конфронтации,

особенно если речь идет об отношениях между государ-

ствами. Признание приоритета общечеловеческих цен-

ностей представляет собой глобальный идеологический

и политический компромисс, но этот компромисс необхо-

дим, он касается будущего человечества, сохранения

цивилизации и ее достижений, без чего невозможна реа-

лизация ни социальных, ни национальных интересов.

682

Другими словами, для утверждения нового миропо-

рядка необходим новый подход к проблемам междуна-

родной жизни, своего рода новый культурный синтез,

то есть осознание населением Земли необходимости

более глубокого объединения ради продления сущест-

вования рода 'человеческого. Если в обозримом буду-

щем не возникнет такой культурной и в связи с нею

политической основы нового мирового порядка, то не-

прекращающиеся межэтнические кбнфликты и обост-

ряющиеся глобальные проблемы дискредитируют и по-

дорвут то положительное, что остается от прежних

времен. Без такой культурной предпосылки, без такого

глобального переосмысления реальностей современного

мира едва ли удастся реализовать какую бы то ни было

организационную модель нового миролордцка.

Серьезным предупреждением о грозящей опасности

стал конфликт вокруг Косово. Стремясь заставить руко-

водство Югославии прекратить там. этнические чистки,

НАТО обрушило бомбовые удары на страну, причем

сделано это было в нарушение Устава ООН и Североат-

лантического договора о создании НАТО. Военную акцию

США и их союзники предприняли в обход Совета

Безопасности ООН на территории суверенного государ-

ства, не являющегося членом НАТО. Своими действиями

НАТО практически перечеркивает всю послевоенную

структуру миропорядка, позволявшую даже в годы "холод-

ной войны" избежгаъ военного столкновения противо-

стоящих блоков. Действия НАТО в Югославии затруднили

деятельность ООН, положили начало новому беспоряд-

ку. Ухудшились отношения США с Россией и Китаем.

Таким образом, утверждение нового мирового порядка

представляет собой сложный, многомерный процесс,

который разворачивается на трех основных уровнях -

глобальном, региональном я национальном. Причем, на

этих уровнях наблюдаются разные темпы и ритмы, что

обусловливает опасность рецидивов конфронтационного

мышления, рождает* острые противоречия между субъек-

тами международных отношений. В этих условиях осо-

бенно большое значение приобретает совершенствова-

ние механизма воплощения в практику международных

отношений тех принципов, которые будут содейство-

вать формированию широкого межгосударственного

взаимодействия в интересах упрочения мира, безопас-

ности и международною сотрудничества.

683

И в этом аспекте в современных условиях объектив-

но закономерным является возрастание роли междуна-

родных политических организаций, совокупность кото-

рых ныне прочно вошла в систему международных

отношений как важный элемент, без которого функ-

ционирование системы практически невозможно. Они

обладают значительным потенциалом для достижения

глобальной безопасности и стабильности. Речь идет

прежде всего об усилении авторитета и политического

влияния такого универсального по своей компетенции

и по составу участников форума мирового сообщества как

Организация Объединенных Наций, членами которой

являются 185 государств. Чтобы она оказалась достой-

ной своего призвания, необходима эволюция ООН - ее

адаптация к новому повороту в развитии истории, ее

глубокое реформирование, утверждение в ее действиях

новых подходов к проблемам мира, безопасности, меж-

дународного сотрудничества. Наряду с ООН очень важную

роль играют международные организации континен-

тального и регионального уровней. Они имеют большие

потенциальные возможности для усиления влияния на

все стороны международного политического процесса.

Немалую роль в становлении нового миропорядка при-

званы сыграть массовые демократические движения -

экологические, антивоенные, молодежные, женские и т. п.

3. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА СУВЕРЕННОЙ УКРАИНЫ

3.1. Украина как субъект международной политики

После провозглашения 24 августа 1991 г. Акта о не-

зависимости и проведения 1 декабря 1991 г. республи-

канского референдума, убедительно подтвердившего

провозглашение независимости Украины, ее междуна-

родный статус коренным образом изменился. Как неза-

висимое государство она обладает полным суверенитетом

в проведении своей внешней политики. Украина стала

равноправным субъектом в международных отношениях.

В Обращении Верховной Рады Украины "К парламентам

и народам мира", принятом на торжественном заседании

Верховной Рады Украины 5 декабря 1991 г., говорится:

"Украина строит демократическое, правовое государство,

первоочередной целью которого является обеспечение

прав и свобод человека. В этих целях Украина будет не-

684

уклонно соблюдать нормы международного права, ру-

ководствуясь Всеобщей Декларацией прав человека,

Международными пактами о правах человека, которые

Украина ратифицировала, и другими соответствующими

международными документами... Украина, одно из го-

сударств-учредителей Организации Объединенных На-

ций, в полном соответствии с целью и принципами Ус-

тава ООН, будет направлять свою внешнюю политику

на укрепление мира и безопасности в мире, на активиза-

цию международного сотрудничества в решении экологи-

ческих, энергетических, продовольственных и других

глобальных проблем. Внешняя политика Украины будет

базироваться на общепризнанных принципах междуна-

родного права" [ПравдаУкраины. - 1991. 7 дек.].

В этом первом важном внешнеполитическом доку-

менте независимой Украины намечены основные кон-

туры внешнеполитического курса молодого украинского

государства, перед которым встала задача определить

основные цели, приоритеты и направления своей

внешней политики и начать их реализацию. Понятно,

что современное международное положение заставляет

Украину вырабатывать во внешней политике правила

поведения, адекватные обстановке в мире, и, в то же

время, отвечающие ее собственным национальным ин-

тересам. При этом следует подчеркнуть, что для моло-

дого украинского государства выработка взвешенной,

научно обоснованной внешнеполитической стратегии и

тактики имеет особенно большое значение. В этом случае

создаются благоприятные внешние условия, во-первых,

для решения сложных социально-экономических проблем

внутри страны, для развития и укрепления государст-

венности, во-вторых, для завоевания и упрочения устой-

чивого международного авторитета молодого государст-

ва, усиления его влияния на международные события.

Выход на международную арену такого крупного го-

сударства, как Украина, - событие исторического зна-

чения. В этой связи известный политолог 3. Бжезинский

отметил: "Независимая Украина изменяет всю геополити-

ческую карту Европы. Ее появление - одно из трех наи-

больших геополитических событий XX столетия. Первое

событие - развал в 1918 году Австро-Венгерской империи.

Второе - раздел Европы в 1945 году на два блока. Появ-

ление независимой Украины может считаться третьим та-

ким событием..." [Бжезшський 3. Украша мае стати ев-

685

ропейською державою // Сучаснгсть. - 1992. - № 9. -

С. 125]. Современная Украина как субъект мировой по-

литики должна внести свой вклад в утверждение нового

миропорядка, что, безусловно, отвечает и ее националь-

ным интересам. Однако здесь есть свои сложности, свя-

занные с тем, что Украина - очень молодое государство,

которое еще не имеет достаточного опыта внешнеполи-

тической деятельности, которому еще предстоит найти

свое место в современном геополитическом пространстве,

завоевать и укрепить свой международный авторитет.

Реализация этих задач в значительной степени зависит

от уровня и качества внешней политики, принципов, на

которых она базируется, ее основных направлений и

приоритетов. Все это делает выработку внешнеполити-

ческого курса задачей весьма важной и сложной.

3.2. Национальные интересы и их отражение во

внешнеполитической концепции украинского государства

В общественном развитии в прошлом и теперь вели-

ка и незаменима роль интереса. Еще Гельвеции отме-

тил, что "если физический мир подчинен закону дви-

жения, то мир духовный не менее подчинен закону

интереса. На земле интерес есть всесильный волшеб-

ник, изменяющий в глазах всех существ вид всякого

предмета". Интерес лежит в основе действий людей,

социальных общностей. Без интереса нет экономиче-

ского и социального прогресса общества. Внешняя по-

литика государства строится на базе его национальных

интересов, поэтому так важно правильное понимание

национальных интересов нашего молодого государства.

В чем же они заключаются?

Формирование национальных интересов и их реали-

зация - весьма сложный процесс, на который оказы-

вают влияние многие объективные и субъективные

факторы. Эта задача тем более трудна для сегодняшнего

молодого украинского общества, которое лишь форми-

руется, поднимается на ноги, делает свои первые шаги.

"...Национальные интересы, - подчеркивает украин-

ский ученый В. Кириченко, - это интегральное выра-

жение интересов всех членов общества, которое реали-

зуется через политическую систему. Эти интересы

объединяют интересы каждого человека, общества в це-

лом. При этом имеются в виду интересы не вообще

686

граждан, которые принадлежат к данному обществу, а

каждого гражданина отдельно, интересы национальных,

социальных, политических групп и интересы государст-

ва" [Кириченко В. Нащональт штереси: баланс ком-

пром1с1в, синтез дощльност! // В1че. - 1992. -• № 6. -

С. 4]. Идеей, которая консолидирует эти интересы и

делает их национальными, является идея Украины как

отчизны всех граждан, которые связали свою судьбу с

украинской землей и причастны к созданию на этой

земле общества, опирающегося на исторические тради-

ции и достижения современной цивилизации. Основ-

ные черты этого общества проявляются все более четко:

независимая, суверенная, демократическая Украина,

гражданское общество, правовое государство, экономи-

ческий и политический плюрализм, идеология и мо-

раль, базирующиеся на национальных и общечеловече-

ских ценностях, уважение к правам человека. Это и

есть платформа для национального согласия, для фор-

мирования национальных интересов Украины.

Только на основе правильно истолкованных на-

циональных интересов возможны как выбор пути внут-

риполитического развития, так и выработка внешнепо-

литического курса, определение приоритетов внешне-

политической деятельности. Итак, к национальным

интересам Украины следует отнести:

- гарантирование суверенитета, государственной

независимости, самостоятельности Украины;

- поддержание территориальной целостности Ук-

раины и нерушимости ее границ;

- достижение надежной безопасности во всех ее

измерениях - военно-политическом, экономическом,

гуманитарном и т. п.;

- преодоление экономического кризиса и интен-

сивное развитие народного хозяйства, достижение вы-

сокого, стабильного жизненного уровня населения;

- создание правового демократического государст-

ва, которое интегрировалось бы в европейскую и миро-

вую общности;

- обеспечение национального согласия, политиче-

ской и социальной стабильности, гарантий прав чело-

века, национальных меньшинств и наций;

- налаживание нормальных добрососедских отношений

со странами ближнего и дальнего зарубежья, поддержка

правил международного сосуществования, проведение

687

политики мира и сотрудничества, активное участие в борьбе

за реализацию общечеловеческих интересов [См.: Лещен-

ко Л. Нацюнальш штереси Украши та и" зовншшьопол!-

тична стратепя // Поллика i час. - 1993. - № 7. - С. 13].

Особо следует остановиться на геополитическом ас-

пекте национальных интересов Украины. Речь идет об

одном из подходов в анализе международной обстановки,

выдвинутом в 1904 г. английским ученым X. Маккин-

дером и состоящем в обосновании роли географических

факторов для положения государств, их политики и ис-

торической судьбы. Он доказал, что природные ресурсы,

выход к морю, климат, конфигурация границ, соседи и

т. д. - все эти аспекты имеют существенное значение при

планировании государствами их внешней политики.

В 90-е годы заметно изменились качественные ха-

рактеристики и балансы всего мирового политического

и экономического пространства, что вызывает необхо-

димость геополитических переориентации, заставляет

государства искать новые ориентиры и цели. Характе-

ризуя положение Украины в геополитическом про-

странстве, следует, прежде всего отметить, что Украина

расположена в центральной части Европы, и в этой связи

3. Бжезинский замечает: "Восстановление статуса цен-

тральноевропейского государства, безусловно, отвечает

долговременным интересам Украины..." [Bzezinski Zb.

// A plan for Europe // Foreign Affairs. - Jan.-Febr. 1995.

Vol. 75, - № 1. - P. 391]. He менее важным в геополи-

тическом положении Украины является и северо-

восточное направление - отношения с Россией и дру-

гими странами ближнего зарубежья. Это определяется и ее

экономическими интересами, и историческим прошлым,

и демографическим составом ее населения, и необхо-

димостью укрепления ее национальной безопасности.

Перспективно в геополитическом отношении и южное

направление. Здесь выход Украины к морям и океанам,

отсюда со временем Украина сможет получать важные

для себя энергоносители.

Национальные интересы Украины, в том числе и

геополитические, определили внешнеполитическую

концепцию государства, сформулированную в "Основ-

ных направлениях внешней политики Украины" - до-

кументе, принятом Верховной Радой Украины 2 июля

1993 г. В этом документе подчеркивается, что главными

сферами внешнеполитической деятельности Украины

688

являются: двусторонние межгосударственные отноше-

ния, расширение участия в европейском региональном

сотрудничестве, сотрудничество в рамках Содружества

независимых государств, участие в работе ООН и дру-

гих международных организаций. Приоритетными на-

правлениями двусторонних отношений Украины опре-

делены отношения с такими группами государств:

приграничные государства, западные государства -

члены ЕС и НАТО, географически близкие государства,

страны Азии, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки

и Латинской Америки. Такая многовекторная дипломатия,

развитие международных связей в разных направлениях,

без ориентировки лишь на какую-либо одну страну или

группу стран, определяется геополитическим положе-

нием Украины как страны, расположенной между Вос-

током и Западом, национальными интересами страны.

Документ определяет приоритетные функции внешней

политики Украины: гарантирование национальной безопас-

ности; создание условий, необходимых для нормального

функционирования национальной экономики; содействие

научно-техническому прогрессу в Украине и развитию

ее национальной культуры и образования; участие в раз-

решении глобальных проблем современности; контакты с

украинской диаспорой; информационная функция.

В разделе, посвященном проблемам обеспечения

национальной безопасности, говорится, что Украина

развивает широкое сотрудничество с другими государ-

ствами и международными организациями, включая во-

енно-политические, с целью повышения доверия и

взаимопонимания, партнерства в решении вопросов

региональной безопасности в Европе и действующих в

рамках ООН механизмов глобальной безопасности.

Первостепенное значение Украина придает миротвор-

ческой деятельности ООН, направленной на урегулиро-

вание и устранение международных конфликтов.

3.3. Внешнеполитическая деятельность Украины

Принятая Верховной Радой внешнеполитическая

концепция Украины стала основой ее внешнеполитиче-

ского курса, всей деятельности ее властных структур и,

прежде всего, украинской дипломатии на международной

арене. За время, прошедшее с момента провозглашения

независимости, наше государство достигло в междуна-

689

родных делах значительных успехов, о чем свидетельст-

вует, в частности, широкое международное признание

независимой Украины: ее признали уже более 150 госу-

дарств, из них 140 установили с ней дипломатические

отношения. Украину стали привлекать к участию в ме-

ждународных акциях в поддержку мира и безопасности,

о чем свидетельствует участие украинского миротворче-

ского воинского контингента в разрешении конфликта в

бывшей Югославии. "Утвердился, - отмечает президент

Украины Л. Д. Кучма, - международный имидж Ук-

раины как стабильного и предсказуемого партнера с

взвешенной, прогнозируемой политикой" [Голос Ук-

раины. - 1995, 28 авг.].

Молодое украинское государство заинтересовано в

утверждении нового миропорядка, принципов и норм

международного права в отношениях между государст-

вами и другими субъектами международных отношений.

Стремясь внести свой вклад в процесс ядерного разо-

ружения, Украина первой на земном шаре заявила об

отказе от ядерного оружия и в соответствии с москов-

ским Заявлением президентов США, России и Украины

от 14 января 1994 г. взяла на себя обязательство в тече-

ние семи лет ликвидировать все размещенное на ее

территории ядерное оружие, получив соответствующее

материальное возмещение и гарантии своей безопасности

сначала от США и России, а затем и КНР. Доброволь-

ный отказ третьего по ядерному арсеналу государства от

этого оружия массового уничтожения не имеет преце-

дентов и наглядно продемонстрировал перед всем миром

глубоко миролюбивую прогрессивную сущность украин-

ского государства. Последовавшее за этим присоедине-

ние Украины к Договору о нераспространении ядер-

ного оружия укрепило позитивный имидж нашего

молодого государства и растопило последний лед недо-

верия к нему. Украина выступила за бессрочное продле-

ние действия этого договора. Соответствующее решение бы-

ло позже принято на международной конференции в

Нью-Йорке в мае 1995 г. Украина добросовестно вы-

полняет свои обязательства по сокращению обычных

вооружений в соответствии с Парижским договором

1990 г. об обычных вооруженных силах в Европе.

Как крупное европейское государство, расположен-

ное в центре европейского континента, Украина при-

звана сыграть роль важного фактора мира и стабильно-

690

сти в Европе. Для этого, очевидно, нужно, чтобы само

украинское государство стало процветающим и ста-

бильным. Необходимо также, чтобы оно имело взве-

шенную, научно обоснованную внешнеполитическую

стратегию. Учитывая новые геополитические реальности,

сложившиеся в мире и в Европе после окончания "хо-

лодной войны", Украина проводит взвешенную, сбалан-

сированную международную политику, стремясь, с одной

стороны, развивать отношения со странами Запада и

международными организациями в Европе, а с другой -

развивать равноправные добрососедские отношения

с Россией и другими странами ближнего зарубежья.

Большим достижением в европейской полигике Укра-

ины явилось ее принятие в Совет Европы в ноябре 1995 г.

Вступление в эту авторитетную международную органи-

зацию означает, что теперь Украина как полноправный

член вошла в семью европейских народов, что не только

престижно, но и ответственно, так как требует доведения

нашего законодательства до тех стандартов, которые дав-

но существуют в европейских странах. Украина как бы

получила аванс на доверие, на то, что она станет пол-

ностью и во всех отношениях демократической державой

с современным законодательством. Присутствие Украи-

ны в Совете Европы добавит силы этой организации,

расширит территорию демократии дальше на восток.

Стремясь укрепить свою безопасность, решить свои эко-

номические проблемы, Украина активно сотрудничает с

такими региональными европейскими международными

организациями, как Европейский союз, НАТО, Западно-

европейский союз. Украина стала одним из учредителей в

1993 г. Парламентской Ассамблеи Черноморского эконо-

мического сотрудничества, в состав которой входят

одиннадцать стран региона. В 1996 г. она стала членом

Центральноевропейской инициативы - регионального

объединения стран Центральной и Восточной Европы.

Развивая сотрудничество с НАТО, Украина занимает

особую позицию относительно его продвижения на

Восток путем принятия в свой состав государств Вос-

точной Европы. Мы за то, чтобы процесс расширения

НАТО шел постепенно, с учетом интересов всех стран

Европы и чтобы он не привел к новому расколу Европы.

Очевидно, оптимальным вариантом для национальных

интересов Украины было бы создание общеевропейской

структуры коллективной безопасности с участием и Укра-

691

ины, и России. Украина, будучи полноправным членом

ОБСЕ, стремится к созданию такой структуры, исходя из

того, что европейский континент един, что это универ-

сальная целостность и общее пространство для всех наро-

дов, которые проживают на нем. Нельзя допустить в Ев-

ропе новых линии раздела, возникновения новых "стен".

Не менее важными для Украины являются отноше-

ния со странами - членами Содружества Независимых

Государств, и особенно с Россией. Приоритетность от-

ношений с Россией определяется и историческими свя-

зями народов Украины и России, и экономическими

потребностями страны (из России мы получаем основ-

ную часть энергоносителей, РФ является основным

рынком сбыта продукции украинских товаропроизводи-

телей), и интересами безопасности Украины, ведь Рос-

сия - наш самый крупный сосед, и у нас самая протя-

женная граница. Нельзя игнорировать и то

обстоятельство, что в Украине - 11,5 млн. русских и

около 5 млн. украинцев живут на российской земле. Ес-

тественно поэтому стремление Украины к нормализа-

ции и всестороннему развитию отношений с Россий-

ской Федерацией. На этом пути за последнее время

удалось достичь определенных результатов.

31 мая 1997 г. в Киеве президентами России и Ук-

раины был подписан широкомасштабный Договор о

дружбе, сотрудничестве и партнерстве между двумя го-

сударствами, достигнуто соглашение по вопросу раздела

Черноморского флота. В феврале 1998 г. в ходе визита

президента Украины в РФ был подписан Договор об

экономическом сотрудничестве до 2007 года. Его акту-

альность и важность для обеих стран бесспорны, по-

скольку Российская Федерация и Украина являются

наибольшими торговыми партнерами друг для друга.

Доля Украины во внешнеторговом обороте России со-

ставляет 12%, а на Российскую Федерацию во внешней

торговле Украины приходится соответственно 47%. Эти

крупномасштабные договоры создали необходимую ме-

ждународно-правовую основу для дальнейшего всесто-

роннего сотрудничества между Российской Федерацией

и Украиной.

Особо выделим деятельность Украины в СНГ -

объединении 12 государств - бывших республик СССР,

которое существует с декабря 1991 г. В рамках СНГ за

минувшие годы заключено уже более 500 соглашений,

692

но действуют лишь некоторые из них. Выполнение со-

глашений зависит от интересов и воли государств, ко-

торые их подписывают. Против этой воли, этих интересов

никакое соглашение действовать не будет. Очевидно, здесь

уместен принцип "лучше меньше да лучше". Украина

выступает за повышение эффективности принимаемых

в СНГ соглашений, за то, чтобы в рамках СНГ заклю-

чались такие соглашения, которые действительно отве-

чали бы национальным интересам всех стран-участниц

и чтобы были созданы механизмы, обеспечивающие их

выполнение. На современном этапе Украина стремится

активизировать свою роль в СНГ, учитывая необходи-

мость соответствующего обеспечения своих первооче-

редных экономических интересов, уделяя главное вни-

мание налаживанию как многостороннего, так и

двустороннего сотрудничества с государствами-членами

СНГ на взаимовыгодных началах.

Весьма важным направлением во внешней политике

Украины является ее участие в деятельности междуна-

родных организаций. Украина наращивает свой вклад в

укрепление и обновление ООН, выступила в поддержку

действий ООН, направленных на урегулирование кон-

фликтов на территории бывшей Югославии, на Ближнем

Востоке и в других регионах. Она принимает активное

участие в работе ЮНЕСКО. В целях выхода из эконо-

мического кризиса и реформирования своей экономики

Украина активно сотрудничает с такими специализиро-

ванными учреждениями ООН в валютно-финансовой

сфере, как Международный валютный фонд и Между-

народный банк реконструкции и развития. Использова-

ние любых возможностей содействия рыночным рефор-

мам в Украине, эффективное включение существующих

многосторонних рычагов международного сотрудниче-

ства для защиты наших интересов - главная задача ук-

раинской дипломатии в международных организациях.

Анализ внешнеполитической деятельности молодого

украинского государства позволяет сделать вывод, что

она находится в русле тенденций к утверждению нового

миропорядка, к победе принципов и норм международ-

ного права в международных отношениях. Украина делает

на этом пути первые шаги, наращивает вклад в дости-

жение этой благородной цели.

РАЗДЕЛУ

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

ГттХХУ

ДЕМОКРАТИЧЕСКИЕ ГОСУДАРСТВА

Современные политические системы западного типа

ведут свое начало от форм правления, возникших в

XVII-XIX веках под непосредственным влиянием ли-

берализма. Они наследовали организационные принци-

пы либеральных политических систем - конституцио-

нализм, разделение властей, представительство и т. п., а

также основные ценности либерализма: свободу и права

человека, индивидуализм, автономию меньшинства и

др. Следовательно;, широко распространенные опреде-

ления западной модели государственного устройства,

как западной демократии, весьма условны, и строго с

научных позиций эту модель лучше и точнее классифи-

цировать как либеральную демократию- Модель такого

государства - результат либерализма плюс демократия.

Этим и обусловливается содержание первого вопроса

темы. В нем должны быть раскрыты сущность либера-

лизма, сложное взаимодействие его с демократией, а

также дана общая характеристика либеральной демо-

кратии. Последующие темы будут посвящены раскры-

тию механизмов деятельности конкретных современных

политических систем Запада.

1. ЛИБЕРАЛИЗМ КАК ИДЕЙНАЯ ОСНОВА

ЗАПАДНЫХ ДЕМОКРАТИЙ

Либерализм - это идейно-политическое течение,

которое ассоциируется с эпохой Просвещения, появле-

нием современного светского государства и рыночной

экономики. Основными исследователями либерализма

694

были Ад. Смит, Дж. Бентам^ Дж. Локк, Ж. Ж. Руссо и

Дж. Ст. Милль. Одновременно либерализм являет собой

и реально функционирующие политические системы.

Таким образом, либерализм - это и теория, характери-

зующая способы формирования государства, и кон-

кретная практика его функционирования. Иногда либе-

рализм не разделяют с демократизмом, отождествляя

"измы", как в случае с "коммунизмом" и "социализ-

мом". Со второй половины XIX века либеральные и де-

мократические идеалы, действительно, слились в еди-

ное целое. Однако такое слияние оказалось ошибоч-

ным, ибо эти явления базируются на различных идеях.

Либерализм на идее свободы, демократия - на идее ра-

венства. В дальнейшем либерализм и демократия "разо-

шлись", а затем состоялось их новое воссоединение

в виде либеральной демократии.

Термин "либерализм" (исп. liberates) возник сравни-

тельно недавно в Испании (1810-1811 гг.) и начал входить

в употребление в Европе с 1820 г. Возникнув в Испа-

нии, он характеризовал главным образом жизнь в Англии

и употреблялся в неодобрительном, а то и в уничижи-

тельном смысле по отношению к испанским бунтовщи-

кам. В то же время либералами называли великих мыс-

лителей, живших два-три столетия тому назад. Но

никакого противоречия здесь нет, так как явление ли-

берализма возникло намного раньше, чем понятие

(термин), отражающее его.

Родиной либеральных идей и первым местом их

практического воплощения была Англия. Здесь сумели

ограничить власть монарха еще в эпоху средневековья,

когда в континентальной Европе господствовал абсолю-

тизм. В Великой Хартии Вольностей (Magna Chartum

Liberatum - 1215 г.) - этом прообразе современных

конституций - ограничивались права монарха (правда,

лишь в пользу аристократии). "Хартия* провозглашала

право гражданина на личную свободу и безопасность,

она подчеркивала, что ни один свободный человек не

должен быть арестован, заключен под стражу, лишен

собственности, унижен, изгнан или наказан каким-либо

другим способом, иначе, как по закону. Уже с XIV в. в

Англии существовал парламент, который с принятием

"Билля о правах" (1689) окончательно получил законо-

дательные права. Стране, правда, потребовалось более

двух столетий для демократизации парламента, который

695

первоначально больше походил на средневековое соб-

рание высших сословий, чем на современный законода-

тельный орган. Однако именно с этого времени ведет

свое начало законодательный парламентаризм.

После революций 1848 г. либерализм в Европе

столкнулся с двумя соперниками - социализмом и де-

мократией. Алексис де Токвиль в книге "Демократия в

Америке" (1835) описывает либерализм и демократию

как враждебные друг другу. Однако вскоре он усматри-

вает основное противоречие не между ними, а между

либерализмом и социализмом. К этому выводу его при-

вели идеи утопического социализма, в частности, Сен-

Симона. Теперь он делает акцент не на контрасте меж-

ду либерализмом и демократией, а противопоставляет

демократию социализму. "Демократия и социализм свя-

заны только словом "равенство", - пишет он, - но мы

должны различать разницу: демократия требует равен-

ства в свободе, а социализм - в бедности".

Увидев после революций 1848 г. силу социализма,

А. Токвиль разделил прежнюю концепцию демократии

на две части. Нелиберальную часть демократии - де-

мократический деспотизм - он отнес к социализму, а

недеспотическую часть ее - к либерализму. Точнее, он

ассоциировал эту часть демократии с либерализмом.

Так под пером исследователя произошло слияние демо-

кратии и либерализма, хотя "компаньоны", по мнению

многих ученых, были далеко не равны. (В реальной

жизни это произошло позднее - в XX в.) Либерализм

превалировал над демократией в том смысле, что он

впитывал в себя демократию в гораздо большей степе-

ни, чем демократия - либерализм.

"Либерализм как идея характеризуется вечными и не-

обратимыми составляющими, главные из которых:

сдерживание абсолютной и деспотической власти,

обеспечение контроля контролеров и свободы человека

от страха перед правителями. В этом качестве сущность

либерализма едина и говорить можно только о двух его

видах - о классическом либерализме, который иссле-

довался два-три столетия тому назад названными выше

мыслителями, и о демократическом варианте либера-

лизма, который во второй половине XX века принял

вмешательство государства в экономику во многих за-

падных странах.

696

Иногда высказываются мысли о многообразной

сущности либерализма (например, Морис Крансман в

работе "Свободе - новый анализ" и др.). Однако они

неправомерны. Тезис о многообразии может быть отне-

сен только к либерализму как политической системе.

Здесь, как и в ситуации с демократией: есть общие

принципы и есть различная практика претворения их в

жизнь. Говоря о .демократии в_единственном числе, мы

признаем, что каждая демократия меняется из поколе-

ния в поколение, а также имеются ее_ различия приме-

нительно к отдельным странам.

Характеризуя суть либерализма, отдельные авторы

преувеличивают роль рыночной экономики, рассматри-

вая ее как важнейший принцип либерализма. В то же

время слишком жесткая связь здесь отсутствует. Эко-

номические отношения, конечно, не являются безраз-

личными для либерализма, так как свобода, составляющая

основание либерализма, предполагает определенные

отношения собственности (частное присвоение). Неко-

торые даже утверждают, что свобода является функцией

владения. Несомненно, что для либерализма приемле-

мой экономикой является рыночная. Тем не менее ли-

берализм все же феномен политический, у него типич-

но политическая природа. ~

Следует согласиться с мнением многих западных

специалистов, считающих либерализм уникальным по

своим достоинствам явлением. Современная западная

политология, решительно отвергая Марксов истори-

цизм, идею конструирования общественного устройства

по заранее разработанному проекту, достаточно обос-

нованно характеризует либерализм как единственное

инженерное искусство истории, обеспечивающее цель

соответствующими средствами. Именно либерализм де-

лает демократию работающей. Без либерализма демо-

кратия умирает^ превращаясь в коллективистскую, не

представительную, не контролируемую, непрофессио-

нальную, а потомки неэффективную.

Для раскрытия нашей темы большое значение имеет

понимание взаимодействия либерализма и демократии.

От А. Токвиля и до Р. Арона оно изображается как от-

ношения между свободой и равенством. Проблема за-

ключается в их оптимальном сочетании. Но для пони-

мания и нахождения этого оптимума необходимо

установить специфическую сущность одного и другого

697

явления. Оно, на наш взгляд, может быть представлено

следующим сопоставлением:

Либерализм

Свобода

Неровности и спонтанность

Самоуверенность и недисцип-

линированность, рождаемые

свободой

Всесторонний плюрализм

(качество, возникшее как ре-

зультат либерализма)

Индивид, находящийся в

эпицентре концепции и по-

литической системы

Политика - главное занятие

либерального субъекта

Либеральному субъекту не-

безразлична форма государ-

ства, он лучше разбирается в

вопросах создания общест-

венного строя

Демократия

Равенство

Социальная сплоченность

Стремление к гармонии и

объединению

Слабое чувство плюрализ-

ма

Все "вращается" вокруг

общества

Благосостояние - главная

забота демократического

субъекта

Демократический субъект

заинтересован в конечных

результатах; он стремится

пользоваться властью.

Продемонстрировать оптимум сочетаемости либера-

лизма и демократии целесообразно, воспользовавшись

образом мотка пряжи с двумя концами (Ц. Сартори).

Пока моток неподвижен, все к порядке, но как только

его начинают разматывать, нити расходятся, удаляясь

друг от друга. Тянуть за нить либерализма (свободы) -

значит уменьшать равенство, отдаляться от него. Тянуть

за нить демократии - значит добиваться равенства, но

уменьшать дифференциацию и степень свободы. В этом

плане, кстати, лозунг "больше демократии" не столь уж

безупречен. Используя его, необходимо подчеркивать

конкретное содержание, а именно, что речь идет в пер-

вую очередь о социальной демократии (стремлении к

равенству, более справедливому распределению и бла-

гополучию). В противном случае составляющие - ли-

берализм и демократия - не будут уравновешивать друг

друга и система распадется. Отсюда следует, что форму-

ла либеральной демократии такова: равенство через

свободу, а не свобода посредством равенсгваЛСвобода -

это кирпичи, из которых возводится здание цивилизо-

698

ванного демократического общества. Полагаем, нет

нужны говорить здесь подробно о том, что ирония мар-

ксистов по поводу формальной свободы, как якобы не-

настоящей и недействительной, была полностью безос-

новательной, поскольку "формальная свобода" здесь

понимается в ее формально-юридическом и, действи-

тельно, положительном значении.

А может ли быть оправдан лозунг "Больше либера-

лизма"? В смысле предпочтительности перед демократи-

ей? Нет! Как только что было отмечено, это обернется

углубляющимся неравенством, растущей несправедли-

востью в распределении и нарушением равновесия, уг-

рожающим самой жизни системы. Однако имеется

другой аспект этой проблемы - внешний. В этом раз-

резе данный лозунг актуален. Сегодня все большее число,

политических сил Восточной Европы заново открывает

сущность либерализма. Они осознают невыносимость и

опасность необузданной власти, необходимость дейст-

вительной независимости ^удов и судей, а также кон-

ституции, не как одной из политических структур, дос-

тавшихся по наследству от прошлого, а как структуры,

ограничивающей власть_имущих.

В этом аспекте, видимо, правомерно говорить о неояи-

берализме.

Это относится и к Украине, где в последнее время

получают определенное распространение либеральные

идеи, функционирует соответствующая иолитическая

партия. Вместе с тем нельзя не признать слабость этих

идей, что в частности, нашло отражение в недавно

прннятой_Конституции. С этой реальностью какое-то

время придется мириться, ибо доминантные условия

либерализма в виде_рыночной экономики, среднего

класса, общественного сознания, основанного на инди-

видуализме, здесь почта отсутствуют.

2. ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Современная демократия, хотя и выросла из класси-

ческой либеральной политической системы и имеет с

ней общие фундаментальные черты, все же существен-

но от нее отличается. Главные особенности либераль-

ной демократии определяются тем, что в основе ее ле-

жит синтез различных идей, концепций и форм

699

организации. В ней сочетаются традиционные либе-

ральные ценности с идеями и ценностями, заимство-

ванными у других духовных и социально-политических

тенденций и движений - христианства, коммунизма,

социализма, постиндустриального информационного об-

щества (равенство, справедливость, новое, адекватное

современным условиям, взаимодействие социума с ок-

ружающей средой и т. п.).

Конкретная специфика современной демократии за-

ключается в более широкой трактовке народа как важ-

нейшего концепта демократии. Общим здесь является то,

что либеральная демократия, как и классическая, ин-

терпретирует народ как главный источник политиче-

ской власти. Вместе с тем здесь начинаются и различия:

в классической либеральной концепции народ как

субъект власти отождествляется с собственниками-

мужчинами, из него исключались целые социальные и

демографические группы. Вплоть до XIX в. во многих

западных демократиях сохранялись имущественные и

другие цензы, то есть обязательные условия, без кото-

рых человек не имел права участвовать в голосовании.

Либеральная демократия, исходя из тезиса "народ -

субъект власти", преодолевает эти ограничения, раз-

двигает узкие рамки понятия "народ", и тем самым

поднимает демократию на более высокий уровень. Од-

новременно она исходит из того, что не личность и не

народ, а группа является главной движущей силой по-

литики в современном демократическом государстве.

Заинтересованная группа - это центральный элемент

демократической политической системы, гарантирующей

реализацию интересов, прав и свобод личности. Лич-

ность же при этом как бы оттесняется на второй план.

Логика данной позиции заключается в том, что ин-

дивид без группы - словно безжизненная абстракция.

Только в группе и межгрупповых отношениях формирует-

ся личность, определяются ее интересы, ценностные

ориентации, мотивы поведения и политической деятель-

ности. В составе групп личность обретает возможность

выражения и защиты своих интересов. Точно так же и

народ, представляя собой сложное, внутренне противо-

речивое образование, не может выступать непосредст-

венным субъектом политики. Образующие народ группы

конкурируют между собой в борьбе за власть. В таких

условиях роль демократии заключается в том, чтобы

700

учитывать и стимулировать многообразие, предоставлять

возможность гражданам объединяться, открыто выражать

свои мнения, а главное - обеспечивать решения, которые

учитывали бы баланс интересов различных групп. Здесь

политический порядок, следовательно, не в наличии

неких беспроблемности и бесконфликтности (такой по-

рядок можно было бы назвать кладбищенским, ибо в нем

отсутствует сама жизнь), а в соединении противопо-

ложных, диссонирующих частей. Подобный, кажущийся

беспорядок, в действительности способен обеспечить

стабильность общества. Р. Арон, оценивая идеи Ш. Л. Мон-

тескье, в том числе идею равновесия политических сил,

как главного условия политической свободы, отметил:

"Концепция социального консенсуса представляется

как равновесие сил или как мир, установившийся в ре-

зультате действий и противодействий одних социальных

групп по отношению к другим" [Арон Р. Этапы разви-

тия социологической мысли. - М., 1993. - С. 49].

Особенностью либеральной демократии является при-

сущий ей принцип согласия и консенсуса. Он объективно

обусловлен самой сущностью этой демократии. Ее со-

циальной основой, как сказано выше, является взаимо-

действие групповых интересов, достижение их баланса.

Даже пересмотренные теории демократии, акценти-

рующие в большей степени внимание на политических

партиях, чем на группах, подчеркивали активную роль

последних в политике. В 1951 г. Г. Трумэн - первый

послевоенный президент США - заявил: "Открытое

плюралистическое соревнование различных заинтересо-

ванных групп гарантирует, что в американском общест-

ве не будет доминировать только одна правящая элита".

Понятно, что влияние на власть различных общест-

венных групп неодинаково, наиболее приоритетно оно

со стороны групп бизнеса, бюрократии, военно-

промышленного комплекса, профсоюзов. Именно эти

группы располагают большими ресурсами власти: в их

руках финансы, материальные блага, СМИ, управлен-

ческий аппарат, силовые структуры. Эти группы распо-

лагают высоким уровнем знаний. Они активны полити-

чески, хорошо организованы. Фактическое неравенство

общественных групп (несмотря на то, что к концу XX в.

западные государства значительно продвинулись вперед

по пути уравнивания жизненных шансов), а также

весьма сложный процесс принятия консенсусных ре-

701

шений, заметно снижают эффективность либеральной

демократии. Некоторые даже заявляют о ее консерва-

тивном характере. Политические элиты в этой интер-

претации уже не являются лучшими, чем народные

массы, стражами демократических идеалов. Политиче-

ское недоверие и разочарование в США, например, в

70-е годы овладели даже самыми образованными слоя-

ми населения страны. Этому, в частности, способство-

вало Уотергейтское дело, бросившее тень на демокра-

тические основы американского общества.

Однако реальная жизнь Запада в конечном счете

свидетельствует в пользу либеральной, а не коллективи-

стской демократии. Если первая, преодолевая внутрен-

ние недостатки и противоречия, все же функционирует

и обеспечивает определенный уровень интеграции и

стабильности общества, то вторая показала свою пол-

ную несостоятельность. Наиболее красноречиво об этом

свидетельствует современная Восточная Европа, многие

государства которой просто физически исчезли, рас-

павшись на мелкие фрагменты.

При всем своем разнообразии западные политиче-

ские системы демонстрируют довольно высокую ста-

бильность. Присущее им разнообразие обусловлено

своеобразием их социально-культурного развития, спе-

цифичностью конфликтов и разногласий, с которыми

столкнулись все эти страны: субъект против домини-

рующих культур, церковь против светских властей, де-

ревня против города, рабочие против работодателей и

др. И все же вопреки расхождению интересов, порож-

даемому индустриализацией, была создана жизнеспо-

собная система принятия политических решений, обес-

печена стабильность политических систем. Обусловлено

это было прежде всего верой в эффективность и леги-

тимность существующих режимов.

В целом, видимо, следует согласиться с идеей Лип-

сета ("Политический человек" - 1961) о причинно-

следственной зависимости демократии от уровня эко-

номического развития. Это подтверждается, в частности,

такими данными. Все 19 стран, которые мировое сооб-

щество считает последовательно демократическими, при-

надлежат к числу экономически развитых. В свою оче-

редь, в наиболее демократических странах особенную

приверженность к демократии проявляют слои населения

с высшими и средними доходами. По результатам на-

702

ционального опроса, проведенного в США в середине

80-х годов, число сторонников демократии в зависимо-

сти от получаемых ими доходов выглядит (в проц.) так

[См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. The

Challenge of Democracy. Government in America. Second

Edition. - New Jersi. - P. 56]:

больше $ 40.000

$30.000 -$39.999

$20.000 -$29.999

$10.000 -$19.999

меньше $ 10.000

80

64

63

59

43

Теоретическое обоснование корреляции уровней

развития демократии и экономики таково. Более развитая

экономическая система обеспечивает увеличение доходов,

лучшее образование и формирование многочисленного

среднего класса. В свою очередь растущие доходы и об-

разование ведут к уменьшению радикализма среди низших

классов и возрастанию эволюционной перспективы.

Средний же класс действует как буфер между высшими

и низшими классами. А все это вместе снимает остроту

классовых конфликтов, порождает ряд посреднических

институтов между правительством и гражданами.

Либеральному демократизму свойственна иная роль го-

сударства. В классических либеральных политических

системах компетенция и сфера его деятельности огра-

ничены преимущественно охраной общественного по-

рядка, безопасности, прав граждан и социального мира.

Важнейший из принципов его деятельности - невме-

шательство в дела гражданского общества, в экономи-

ческие, социальные и духовно-нравственные процессы.

Принижение роли государства в управлении обществом

и укреплении социальной справедливости приводило к

усилению социальной дифференциации, обострению

социальных конфликтов и в конечном счете к известной

дезинтеграции социума. Либерально-демократическое

государство - это не "ночной сторож", а орган, ответ-

ственный за нормальное функционирование всех сек-

торов общества и поддерживающий в нем социальную

справедливость. Государство здесь также и арбитр, га-

рантирующий соблюдение законов, правил игры в со-

ревновании общественных групп и не допускающий

монополизации власти. Такое государство - гарант ди-

намичности и стабильности общества.

70?

шений, заметно снижают эффективность либеральной

демократии. Некоторые даже заявляют о ее консерва-

тивном характере. Политические элиты в этой интер-

претации уже не являются лучшими, чем народные

массы, стражами демократических идеалов. Политиче-

ское недоверие и разочарование в США, например, в

70-е годы овладели даже самыми образованными слоя-

ми населения страны. Этому, в частности, способство-

вало Уотергейтское дело, бросившее тень на демокра-

тические основы американского общества.

Однако реальная жизнь Запада в конечном счете

свидетельствует в пользу либеральной, а не коллективи-

стской демократии. Если первая, преодолевая внутрен-

ние недостатки и противоречия, все же функционирует

и обеспечивает определенный уровень интеграции и

стабильности общества, то вторая показала свою пол-

ную несостоятельность. Наиболее красноречиво об этом

свидетельствует современная Восточная Европа, многие

государства которой просто физически исчезли, рас-

павшись на мелкие фрагменты.

При всем своем разнообразии западные политиче-

ские системы демонстрируют довольно высокую ста-

бильность. Присущее им разнообразие обусловлено

своеобразием их социально-культурного развития, спе-

цифичностью конфликтов и разногласий, с которыми

столкнулись все эти страны: субъект против домини-

рующих культур, церковь против светских властей, де-

ревня против города, рабочие против работодателей и

др. И все же вопреки расхождению интересов, порож-

даемому индустриализацией, была создана жизнеспо-

собная система принятия политических решений, обес-

печена стабильность политических систем. Обусловлено

это было прежде всего верой в эффективность и леги-

тимность существующих режимов.

В целом, видимо, следует согласиться с идеей Лип-

сета ("Политический человек" - 1961) о причинно-

следственной зависимости демократии от уровня эко-

номического развития. Это подтверждается, в частности,

такими данными. Все 19 стран, которые мировое сооб-

щество считает последовательно демократическими, при-

надлежат к числу экономически развитых. В свою оче-

редь, в наиболее демократических странах особенную

приверженность к демократии проявляют слои населения

с высшими и средними доходами. По результатам на-

702

ционального опроса, проведенного в США в середине

80-х годов, число сторонников демократии в зависимо-

сти от получаемых ими доходов выглядит (в проц.) так

[См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey, Goldman Jerry. The

Challenge of Democracy. Government in America. Second

Edition. - New Jersi. - P. 56]:

больше $ 40.000

$30.000 -$39.999

$20.000 -$29.999

$10.000 -$19.999

меньше $ 10.000

80

64

63

59

43

Теоретическое обоснование корреляции уровней

развития демократии и экономики таково. Более развитая

экономическая система обеспечивает увеличение доходов,

лучшее образование и формирование многочисленного

среднего класса. В свою очередь растущие доходы и об-

разование ведут к уменьшению радикализма среди низших

классов и возрастанию эволюционной перспективы.

Средний же класс действует как буфер между высшими

и низшими классами. А все это вместе снимает остроту

классовых конфликтов, порождает ряд посреднических

институтов между правительством и гражданами.

Либеральному демократизму свойственна иная роль го-

сударства. В классических либеральных политических

системах компетенция и сфера его деятельности огра-

ничены преимущественно охраной общественного по-

рядка, безопасности, прав граждан и социального мира.

Важнейший из принципов его деятельности - невме-

шательство в дела гражданского общества, в экономи-

ческие, социальные и духовно-нравственные процессы.

Принижение роли государства в управлении обществом

и укреплении социальной справедливости приводило к

усилению социальной дифференциации, обострению

социальных конфликтов и в конечном счете к известной

дезинтеграции социума. Либерально-демократическое

государство - это не "ночной сторож", а орган, ответ-

ственный за нормальное функционирование всех сек-

торов общества и поддерживающий в нем социальную

справедливость. Государство здесь также и арбитр, га-

рантирующий соблюдение законов, правил игры в со-

ревновании общественных групп и не допускающий

монополизации власти. Такое государство - гарант ди-

намичности и стабильности общества.

703

Сказанное, тем не менее, не следует представлять

как некое прямолинейное возрастание роли государства

в условиях либеральной демократии. Это - процесс бо-

лее многомерный, чем кажется на первый взгляд. Оп-

ределенному расширению функций государства сопут-

ствуют адекватные механизмы сдержек и противовесов.

Если в условиях классического либерализма сдержки и

противовесы распространялись главным образом на ин-

ституциональную систему (разделение власти на зако-

нодательную, исполнительную, судебную), то теперь

они охватывают и социальную сферу. В последней

функцию сдержек и противовесов выполняют группы -

соперники. К тому же и само разделение власти в совре-

менных условиях более глубоко и разносторонне. В США

существующая ныне политическая система даже полу-

чила новое название - "разделенная демократия". Здесь

не ограничились разделением власти на три ветви, но и

конституционно предусмотрели разделение функций

между Конгрессом и Президентом, Федеральным цен-

тром и штатами, а также различное влияние партий на

палаты Конгресса и исполнительную власть.

Либерально-демократические системы, кроме того,

характеризуются:

- диффузией, распылением власти между разнооб-

разными центрами политического влияния: государст-

венными структурами, группами влияния, политиче-

скими партиями;

- наличием в обществе ценностного консенсуса,

предполагающего признание и уважение всеми участни-

ками политического процесса основ существующего строя;

- демократической организацией самих базисных

групп как условием адекватного представительства ин-

тересов составляющих их граждан.

О конкретном функционировании либеральных де-

мократий речь пойдет далее.

3. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЗАПАДНЫХ ДЕМОКРАТИЙ

3.1. Соединенные Штаты Америки

Особенности образования США. Демократия в Север-

ной Америке утвердилась в конце XVIII в., а через 200

лет, в конце XX в. американское общество, а с ним и

весь мир получают неопровержимое свидетельство ее

704

жизнестойкости. В 1974 и 1999 годах были проведены

процедуры импичмента президентам США Ричарду Ник-

сону и Биллу Клинтону. Первый ввиду угрозы импич-

мента (законодательный комитет Конгресса проголосовал

за то, чтобы рекомендовать Конгрессу подвергнуть Р. Ник-

сона импичменту, за это голосовали даже 11 республи-

канцев) в связи с Уотергейтом подал в отставку. Вто-

рой - пережил судебную процедуру в связи с "делом

М. Левински", но остался у власти. Эти процессы пока-

зали, что один из основных принципов демократии -

равенство граждан перед законом - это не просто фра-

за Конституции США, а ее живая душа. Однако ста-

новление такой демократии в бывших британских ко-

лониях проходило не просто. Ныне государство США,

решающее стоящие перед обществом проблемы, глав-

ным образом путем компромисса и консенсуса, созда-

валось революционным путем. Колонисты с оружием в

руках в течение почти века (1775-1871) отстаивали свои

права и свободы, понеся при этом человеческие потери -

большие, чем в любом другом конфликте, в том числе и

в Гражданской войне [См.: Janda Kenneth, Berry Jeffrey,

Goldman Jerry. Указ. соч. - С. 75].

Американская революция - специфична, она осу-

ществлялась при наличии у граждан британских коло-

ний свобод, которых не знали народы европейских го-

сударств. У Америки не было феодального прошлого,

имелось незначительное число ограничений на насле-

дование собственности, отсутствовала единая правящая

церковь, а следовательно, не взимались и подати с при-

хожан, здесь отсутствовали ограничения со стороны

гильдий, как в Европе, для занятий ремеслами и тор-

говлей. К 1763 г. был достигнут компромисс между им-

перским контролем и колониальным самоуправлением.

Если внешняя политика Америки и экспорт контроли-

ровались королем, парламентом и британскими закона-

ми, то все остальное решалось на местах. Поскольку же

управление колониями, а также некоторые другие об-

стоятельства требовали немалых средств, метрополия

увеличивает налогообложение колонистов. Вводятся

новые почтовый, гербовый и "чайный" налоги. Попыт-

ки Британии решить свои проблемы посредством огра-

ничения прав и свобод североамериканских колонистов

и проложили путь к революции.

В 1765 г. в Нью-Йорк Сити возникло первое объе-

динение граждан. Делегаты из девяти колоний заявили:

23 "Политология"

705

"Никаких налогов не должно налагаться без нашего

согласия, данного лично или через представителей". Ре-

акция на Акт 1765 г., вводивший налоги на документы,

жалобы, апелляции, дипломы и проч. была настолько

сильной, что парламент отменил erq. Однако политика

усиления налогообложения продолжилась. В сентябре

1774 г. в Филадельфии был созван Первый Континен-

тальный Конгресс, на который все колонии, кроме

Джорджии, прислали своих представителей. Целью этой

ассамблеи было восстановление взаимопонимания меж-

ду Великобританией и колониями. Колонии пытаются

объединиться, всем им предоставили по одному голосу,

был избран лидер - "Президент". В октябре делегаты

приняли положение о правах и принципах, которые затем

вошли в Декларацию и Конституцию, Конгресс заявил

о праве "на жизнь, свободу, частную собственность" и о

праве "мирно собираться, решать свои проблемы и по-

сылать петиции королю". Делегаты состоявшегося в мае

1775 г. Второго Континентального Конгресса столкну-

лись с дилеммой: попытаться достичь соглашения с

метрополией или готовиться к войне. Они выбрали вто-

рое и назначили Дж, Вашингтона главнокомандующим.

В ответ на подготовку Великобритании к войне (метро-

полия наняла 1200 германских наемников) в 1776 г. был

созван Конгресс, заявивший: "Объединенные колонии

являются и должны иметь нрава быть свободными и

независимыми штатами, свободными от британского

подданства; любые политические связи с Великобрита-

нией должны быть окончательно разорваны*.

Для подготовки документа, фактически провозгла-

шавшего создание нового государства, был сформиро-

ван Комитет из пяти человек. В него вошел и Томас

Джефферсон - молодой фермер и юрист, разносторон-

не образованный " последовательный сторонник идей

Джона Локка. Многие идеи английского философа, од-

ного из создателей идейно-политической доктрины ли-

берализма, таким образом, нашли отражение сначала в

Декларации, а затем и в Конституции. Среди них идеи

естественных прав человека (жизнь, свобода, стремле-

ние к счастью) и общественного договора, в соответст-

вии с которым люди создают правительство, правящее

справедливо и в согласии с управляемыми. 2 июня 1776 г.

Второй Континентальный Конгресс абсолютным боль-

шинством голосов окончательно проголосовал за неза-

706

висимость, а через два дня была одобрена (подписана)

Декларация Независимости. После этого Второй Кон-

тинентальный Конгресс занялся организацией прави-

тельства. Через неделю в Конгресс поступили "Статьи

Конфедерации Вечного Союза". В соответствии с ними

Конфедерация - это свободная ассоциация независи-

мых штатов, договорившихся о совместных действиях в

определенных вопросах. Штаты по "Статьям" сохраня-

ли в Конфедерации свою суверенность, то есть высшая

власть находилась в границах штатов. Центральное пра-

вительство создавалось весьма слабым. Конгресс как

представительный орган тринадцати штатов, создающих

новое государство, 15 ноября 1777 года принял статьи.

Однако, несмотря на это, они вызывали и недовольство

штатов и вошли в силу только в 1784 году, когда их ра-

тифицировали все 13 штатов.

"Статьи" ревностно защищали суверенность штатов,

и это целиком согласовывалось с принципом республи-

канизма, согласно которому удаленная власть угрожает

свободе. Это, с одной стороны, делало их приемлемыми

в Штатах, но с другой - фактически стреножило пра-

вительство, не позволяя ему успешно функционировать.

Слабость центрального правительства выражалась в

следующем: налогообложение оставалось компетенцией

штатов; специально не оговаривался вопрос о лидере

правительства, речь шла только о председателе конгрес-

са (президенте); штаты самостоятельно управляли

межштатной торговлей; право вето штатов на любые

изменения "статей", обеспечение широких свобод шта-

там имело своим следствием уменьшение порядка в

обществе, В связи с этим уже через год после ратифи-

кации {1785 г.) штат Массачусетс ставит вопрос о пере-

смотре "Статей", а в 1786 г. штаг Вирджиния приглашает

другие штаты на Конвенцию. Она стала одновременно

и поражением, и победой. Поражением, так как не бы-

ло необходимого кворума, прибыли представители

только пяти штатов, победой, так как было принято

решение созвать следующую с более широкой миссией.

И она состоялась в 1787 г. Двенадцать из тринадцати

штатов (исключение - Род Айленд) направили 74 де-

легата в Филадельфию в мае 1787 г. Целью делегатов

было создание такого правительства, которое бы уста-

новило порядок и сохранило свободу. На первом же за-

седании представитель Вирджинии предъявил длинный

23*

707

список изменений к "Статьям", предложенный Джейм-

сом Медисоном, который был назван Планом Вирджи-

нии. Однако делегаты отклонили предложение совер-

шенствовать "Статьи" и занялись созданием новой

конституции. Она и была принята, как своеобразный

компромисс между двумя планами - Вирджинии и

Нью-Джерси. Первый отличался радикализмом в наде-

лении полномочиями центрального правительства, а

второй - тем же в сохранении прав и свобод штатов,

при согласии с увеличением компетенции центральной

власти.

Проект Вирджинии предусматривал создание двух-

палатного законодательного органа, представительство

в котором было основано на принципе численности на-

селения. Эта идея никогда всерьез не критиковалась,

однако штаты с малочисленным населением боялись

того, что крупные штаты будут диктовать им свою во-

лю. Созданный для решения этой проблемы комитет

объявил о Великом Компромиссе (его называют еще

Коннектикутский компромисс): в Палату представите-

лей войдут 56 членов - пропорционально населению

штатов, в Сенате же все штаты будут представлены

одинаково - по два сенатора от штата. При определе-

нии числа представителей в нижнюю палату население

каждого штата исчислялось сложением "общего числа

свободных граждан" и "трех пятых от числа остальных

лиц" ("остальные" - рабы). Делегаты таким образом

достигли великого компромисса: мелкие штаты получи-

ли равное, а крупные - пропорциональное представи-

тельство.

Был достигнут также компромисс и относительно

исполнительной власти. Штаты без труда согласились,

что эта власть должна быть в руках одного человека -

президента. Но не было единства относительно проце-

дуры его избрания и срока правления. Не доверяя суж-

дениям граждан, делегаты отклонили идею всеобщего

голосования; представители мелких штатов опасались, что

выборы через законодательные органы позволят крупным

штатам контролировать исполнительную власть. Избран-

ная комиссия, в которую вошли по одному делегату от

штата, предложила громоздкую систему, которую мы

сегодня знаем как избрание Президента коллегией вы-

борщиков. Делегаты установили также четырехлетний

срок правления президента с правом переизбрания на

708

второй срок. Одновременно палата представителей по-

лучила полномочия обвинить президента в измене,

коррупции и др. крупных преступлениях. Сенат же был

уполномочен вести судебный процесс над президентом.

Конституция США. Политологи Запада исключи-

тельно высоко оценивают Конституцию США, считают,

что ей нет равных в мире. Ее часто копируют, иногда -

дословно. Многие авторы, чаще всего американские,

полагают, что почти 160 стран при написании своих

конституций использовали опыт США, а первыми были

Франция и Польша в 1791 г. Лаконичность - специфи-

ка этого документа: всего 4300 слов плюс 27 поправок

более чем за 200 лет.

Вокруг принятия Конституции развернулась борьба

между ее сторонниками (федералисты) и противниками

(антифедералисты). Отстаивали Конституцию, главным

образом, Д. Мэдисон (главный ее автор) и А. Гамиль-

тон. Чуть ли не решающее значение в защите Консти-

туции имели заявления Дж. Вашингтона и В. Франк-

лина. Дж. Мэдисон доказывал, что Конституция имеет

целью "уничтожить и контролировать возникновение

насилия отдельных фракций". Под фракциями он по-

нимал отдельных граждан, относящихся к большинству

или меньшинству, объединившихся в общем порыве

или интересе, противоположном правам граждан или

постоянным общим правам общества. Посредством

представительства, говорил Мэдисон, Конституция

предотвратит тиранию большинства. Сторонники демо-

кратии и сильного государства победили.

Конституция США состоит из Преамбулы и 7 статей.

Первые три статьи посвящены порядку внутреннего

функционирования государства и обозначению полно-

мочий отдельных ветвей власти. В четырех остальных

статьях определены взаимоотношения между штатами,

описывается процесс внесения поправок, провозглаша-

ется верховенство государственных законов, излагается

процедура ратификации Конституции.

Статья Первая, самая объемная, характеризует за-

конодательную ветвь, представленную двухпалатным

парламентом. Изложены основные принципы деятель-

ности палат, перечислены права, которыми может

пользоваться парламент, названы 18 его полномочий.

Однако полномочия парламента шире, чем определен-

ные восемнадцать. Конституция (ст. 1) содержит "пара-

709

граф о необходимом и надлежащем", или "эластичный

параграф". Он представляет Конгрессу средства, которые

позволяют воспользоваться восемнадцатью перечислен-

ными полномочиями. Например, право парламента взи-

мать налога и выпускать денежные знаки предполагает

(хотя это не записано в Конституции)" что Конгресс обла-

дает правом основывать банки в штатах, иначе у прави-

тельства не будет возможности оперировать теми сред-

ствами, которые оно накапливает от налогообложения.

Статья Вторая характеризует исполнительную власть,

она определяет: срок правления президента (4 года и

максимум 2 раза), процедуру его избрания, а также пра-

ва и обязанности. В основном они следующие: прези-

дент - главнокомандующий, он заключает договоры с

последующей ратификацией их в Сенате 2/3 голосов;

назначает правительственных лиц, послов и т. д. (с со-

гласия Сената). Президент, кроме того, обладает некото-

рыми законодательными полномочиями, что входит в

систему взаимного контроля. Он разрабатывает и пред-

ставляет в Конгресс программы (в последующее время -

это ежегодные послания Конгрессу). Есть у президента

так называемая резервная власть, он обязан следить за

исполнением законов.

Статья Третья определяет положение судебной вла-

сти. Согласно Конституции Верховный Суд - Высший

суд в стране. Федеральные судьи служат пожизненно и

не подлежат импичменту, зарплаты их не могут быть

снижены, пока они служат. Это делает судей независи-

мыми. Назначает судей в Верховный суд и федеральные

суды низших уровней президент с согласия Сената. Су-

дебная власть может подвергаться проверке со стороны

закона, дающего президенту право создавать и закры-

вать суды низших уровней.

Статья Четвертая требует, по существу, равенства

граждан во всех штатах, то есть одинакового выполне-

ния законов. Она удерживает штаты от того, чтобы они

обращались с гражданами других штатов иначе, чем со

своими. Федеральные законы одинаковы для всех. Здесь

же предусмотрена возможность создания новых штатов,

характеризуются межштатные отношения и т. д.

Статья Пятая определяет методы внесения попра-

вок, говорит о главенстве в этом прецессе Конститу-

ции, общегосударственного закона и договора, имею-

щих высшую власть над законами штатов.

710

Статья Шестая требует от всех государственных

должностных лиц штатов, избранных или назначенных,

принимать клятву в поддержку Конституции.

Статья Седьмая описывает процесс ратификации

Конституции.

Говорят, что эта Конституция составлена только для

богатых людей. Берд доказывал, что Конституция за-

щищает экономические интересы маленькой группы

кредиторов, которые были заинтересованы в сильной

центральной власти. Доводы Берда спровоцировали це-

лое поколение исследователей-историков изучать фи-

нансовое состояние делегатов съезда. Их исследования

опровергли утверждения Берда. Оказалось, что у семе-

рых делегатов, из числа тех, которые покинули съезд и

отказались подписать Конституцию, были государст-

венные облигации, стоимость которых более чем вдвое

превышала стоимость имущества 39 делегатов, подпи-

савших документ. Более того, у наиболее влиятельных

делегатов не было облигаций вовсе. И только неболь-

шое число делегатов, по-видимому, получили экономи-

ческую выгоду от принятия Конституции.

Конституция США имеет "лекарство" на случай бо-

лезней, связанных с возможным ограничением прав

граждан. Это - "Билль о правах". Даже Т. Джефферсон

был недоволен, что Конституция не перечисляет прав и

свобод. Штаты сразу же после принятия Конституции

предложили более ста поправок. Первые десять принятых

поправок и составили "Билль о правах". Интересно, что

три штата (Коннектикут, Массачусетс и Джорджия) окон-

чательно одобрили их в 1939 году, то есть через 150 лет,

а 27-я поправка была окончательно ратифицирована

более чем через 200 лет, в 1992 г.

Ратификация Конституции проходила непросто,

первым ратифицировал ее штат Делавэр. Однако Кон-

ституция вступила в силу 21 июня 1788 г., когда ее ра-

тифицировал девятый штат (Нью Хэмпшир). В то же

время штаты Вирджиния и Нью-Йорк не подписали, а

их население составляло 40% от всего числа, но вскоре

и они ее ратифицировали. К августу' 1788 г. уже 11 шта-

тов ратифицировали Конституцию, оставался один -

Род Айленд, который сделал это 29 мая 1790 г. (34 голо-

сами против 32).

Конституция США постоянно совершенствуется.

Еще в свое время Т. Джефферсон говорил, что каждые

711

двадцать лет новое поколение должно иметь свою кон-

ституцию, которая отражала бы его текущие нужды.

Однако американское общество и его законодатели по-

шли иным путем, они улучшали Основной закон стра-

ны посредством поправок к нему. С 1787 г. внесено бо-

лее 10 000 поправок к Конституций. Всего принято к

1999 г. 27 поправок, большинство из них призваны

адаптировать Конституцию к новому мышлению. Как

уже отмечалось, первые 10 поправок составили Билль о

правах, принятый в 1791 году. Остальные 17 можно раз-

делить на 3 группы: формирующие общественную поли-

тику; исправляющие дефекты структуры управления;

поддерживающие идею равенства.

Перечислим некоторые из этих поправок (кроме со-

держащихся в "Билле о правах"):

13-я (1865 г.) - запрещает рабство;

14-я (1868 г.) - гарантирует гражданство чернокожим;

15-я (1870 г.) - предоставляет право голоса черно-

кожим;

16-я (1913 г.) - наделяет Конгресс правами взимать

налога с доходов (прогрессивный налог);

19-я (1920 г.) - гарантирует избирательные права

женщин;

23-я (1961 г.) - разрешает жителям округа Колум-

бия, которые не принадлежат ни к одному из штатов,

голосовать за Президента;

26-я (1971 г.) - предоставляет избирательные права

гражданам, достигшим 18 лет;

27-я (18 мая 1992 г. - одна из 12-ти первых, но ут-

вержденная через 200 лет после внесения): "Ни один

закон, изменяющий размер вознаграждения сенаторов

.и членов Палаты представителей за их службу, не всту-

пит в силу до следующих выборов Палаты представите-

лей" [Конституция США. Поправка XXVII // Консти-

туции зарубежных государств. - М., 1996. - С. 42].

Плюралистская модель демократии США. Эту модель

называют еще "разделенной демократией". Речь идет о

делении власти между национальным правительством и

штатами, между исполнительной, законодательной и

судебной ветвями власти, законодательной власти меж-

ду двумя палатами Конгресса, распределение партий-

ного влияния на исполнительную и законодательную

власть. Истоки этой разделенности довольно глубоки и

конкретно коренятся в двусмысленности Конституции,

712

неоднородности избирателей, неодинаковых сроках

пребывания в должности президента, а также депутатов

Палаты представителей и Сената, слабости политиче-

ских партий, разделенности государственного управле-

ния и меняющейся власти Конгресса.

Двусмысленность Конституции в том, что она воз-

лагает "всю полноту власти" на Конгресс и одновре-

менно дает полномочия президенту накладывать вето

на законопроект. Повторно он должен быть принят

двумя третями голосов Сената и Палаты представите-

лей, после чего становится законом. В отличие от дру-

гих парламентских систем мира государственное прав-

ление в США предусматривает независимые выборы

администраторов и членов законотворческих учреждений.

Президент при этом избирается на значительно более

широкой базе. Разные сроки полномочий (конгресс-

мены - 2 года, сенаторы - 6 лет, президент - 4 года и

не более 2 раз) существенно влияют на взаимодействие

президента и Конгресса. Политические партии в США,

хотя и являются слабыми и разобщенными, но они

имеют свою базу в штатах, а потому способствуют неза-

висимости членов Конгресса от президента. Поскольку

же в партиях слаба дисциплина, то это приводит к из-

вестной независимости законодателей и от политиче-

ских партий и позволяет им добиваться преимуществ

для собственных избирателей. Партийная система США

функционирует к тому же так, что, как правило, одна

из двух главных партий контролирует парламент, а

другая - президентство. За последние 30 лет влияние

политических партий уменьшилось. Баланс законода-

тельной и исполнительной власти в постоянном движе-

нии, поскольку изменяются требования общественно-

сти к обеим ветвям власти. На протяжении более

двухсот лет Конгресс продолжал представлять в первую

очередь локальные интересы, для чего время от време-

ни осуществлялось его реформирование. Однако общая

тенденция взаимодействия этих двух ветвей оказалась к

нынешнему времени в пользу исполнительной власти.

Из четырех переменных, характеризующих принцип

разделенности власти в США, кратко рассмотрим две

первых: федерализм и конфликтное взаимодействие

Конгресса и президента.

Федерализм - важнейшая часть плюралистической

модели североамериканской демократии. Разделение

713

власти на центральную и осуществляемую штатами на-

столько глубоко, что американцы по сути имеют "двой-

ное гражданство", ими управляет центральное (феде-

ральное, национальное) правительство и правительство

штата. Эта система установилась и развивается в ре-

зультате политического маневрирования властных

структур и противоборства двух концепций. Первая -

"двойственный федерализм". Вторая - "кооперативный

федерализм". Обе концепции базируются на политиче-

ском плюрализме, но трактуют его по-разному, исходя

из своей общемировоззренческой позиции.

Концепция "двойственного федерализма" развивалась

и отстаивалась консерваторами. В центре ее была мо-

дель "полноправных штатов". Двойной федерализм

стремится к децентрализации, признает важность част-

ных интересов и поощряет разнообразие стандартов.

Такое разнообразие позволяет людям если и не влиять

на политику, то выбирать образ жизни. Политолога

описывают двойной федерализм с ломощью метафоры -

"слоеный федерализм", или "слоеный пирор>. В этой

интерпретации полномочия и функции национального

правительства и правительства штатов разделены так

же, как слои в пироге. Каждое правительство полно-

мочно в пределах своего "слоя", в своей сфере деятель-

ности; все слои отделены друг от друга и Конституцией

определены полномочия каждого слоя. Такое понятие

федерализма доминировало и в политике и в умах в те-

чение более сотни лет (конец XVIII - начало XX в.).

Концепция "кооперативного федерализма" основана

на идее двойного гражданства, идее о том, что люди

являются одновременно и гражданами государства, и

гражданами штатов. Кооперативный федерализм, в от-

личие от двойного федерализма, не различает полномо-

чия государства и штатов. Для описания этого федера-

лизма используется метафора "мраморный кекс". Эти

две концепции в чистом виде не что иное, как мифы,

ибо конкретная политическая практика была доми-

нантна и как бы самодостаточна по сравнению с теори-

ей и использовала в разное время требования то одной,

то другой концепции. Степень же реализации зависела

от существующих социально-культурных условий разви-

тия, характера требований общества к государству.

Если штаты во взаимодействии с федеральным пра-

вительством делали упор на том, что они его создатели,

то федеральное правительство, обосновывая свою более

высокую значимость, ссылается, как правило, на зако-

нодательство и финансовые возможности, которые

идентифицируются им с "кнутом" и "пряником". Дей-

ствие федералышх законов в качестве "кнута" обуслов-

лено конститущетонно, ибо Основной закон отдает при-

оритет федеральному закону над законами штатов.

Кроме того, "элаедашая* фраза Конституции (ст. 1, п. 8)

предоставляет федеральному правителзьетву полномочия

в издании законов, которые являются, но его мнению,

необходимыми в разумными. Это означает наличие не

только обозначенных Ксшетитудией, но и скрытых до-

полнительных полишшчий у национального правшель-

ства. Вашингтон в борьбе за объем полномочий широко

использует финансовую помощь штатам. Во второй по-

ловине XX в. финансовый "пряник" даже соперничает с

законодательным "кнутом*. С 60-х годов правительство

штатов и местные правительства все чаще обращаются к

национальному правягежьству за финансовой поддерж-

кой. Она оказывается в виде грантов - денежных сумм,

выплачиваемых правительством одного уровня прави-

тельству другого уровня и предназначенных для кон-

кретной цели, а также выплат на общие цели, когда по-

лучатели средств свободно распоряжаются ими. Если в

I960 г. федеральное правительство дало 15% фондов,

потраченных местными правительствами, то к 1980 г. -

уже 23% от общего финансирования {См.: Janda Ken-

neth, Вепу Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч. - С. 121].

Эта редистрмбутивная деятельность федерального пра-

вительства не только усиливала позиции федеральной

власти, но и в конечном счете была на пользу штатам,

так как гранты позволили устранить значительное нера-

венство среди штатов и их граждан.

Два представления о федерализме США отражали

постоянную борьбу политических сил, одна из которых

(консерваторы) акцентировала внимание на свободе,

что предполагало расширение прерогатив штатов, дру-

гая (либералы) - на необходимости и ценности поряд-

ка, предполагавшего увеличение объема полномочий

федерального правительства. В политической борьбе

федералистов и антифедералистов (последний термин

условен, так как и сторонники "слоеного пирога" при-

знавали федеративную форму правления) функцию тре-

тейского судьи выполнял Верховный Суд, который был

714

715

и остается доныне главным арбитром федеральной сис-

темы И если в прошлом веке он чаще становился на

сторону штатов, то в нынешнем больше отстаивает об-

щенациональные интересы, "кнут" толкования законов

чаще действовал в пользу федеральной власти.

Нынешнее время тем не менее отмечено продол-

жающейся борьбой национального правительства и

штатов за объем полномочий. Концепция двойного фе-

дерализма словно обрела второе дыхание. Президенты

Ричард Никсон, Джимми Картер и Рональд Рейган в

последней трети XX столетия отстаивают идею "нового

федерализма". Р. Никсон, придя к власти в 1969 г.,

обещал изменить систему правления, которую он харак-

теризовал как "чересчур централизованную, гипербюро-

кратизированную, безответственную и неэффективную".

Р. Никсон говорил, что направит власть, средства и

полномочия органам управления, которые ближе всего

к народу. Дж. Картер в 1976 г. участвовал в избиратель-

ной кампании на пост президента, предложив умень-

шить размеры и финансирование федерального прави-

тельства. Он победил и кое-что реализовал из своей

программы... Р. Рейган пришел к власти в 1981 г., пообе-

щав, что "его программа нового федерализма восстановит

надлежащие конституционные отношения между пра-

вительствами разных уровней". Он осудил существовав-

шую концепцию федерализма, заявив, что "федеральная

система потеряла свою форму" [Там же. - С. 131].

Значит, маятник качнулся в сторону штатов? Не со-

всем так. Точнее, совсем не так. Программа Р. Никсона

по передаче полномочий штатам не имела успеха. Пре-

дусмотренная Р. Рейганом передача в ведомство штатов

44 программ, финансировавшихся правительством, не со-

стоялась. Денег центральное правительство не нашло,

штаты, в свою очередь, их не изыскали. Программы были

закрыты. Амбициозные усилия Р. Рейгана тоже не при-

несли ожидаемых результатов. Правда, идея переоценки

роли государства в обществе, которое до прихода Р. Рей-

гана к власти выступало за экономическое равенство, про-

водимое в жизнь путем перераспределения доходов, была

поддержана и в определенной мере реализована. Однако

всеобщей реорганизации федеральной системы, как это

было заявлено, администрация Рейгана не осуществила.

В целом XX век, особенно его вторая половина, не-

смотря на усилия названных президентов, отмечены

776

изменением баланса властей в пользу национального

правительства. Для этого были веские основания, к чис-

лу которых относятся: 1) увеличение роли государства

в экономике, особенно в период "великой депрессии";

2) осуществление правительством политики, направлен-

ной на повышение благосостояния населения; 3) борьба с

бедностью и расизмом; 4) определенное изменение по-

зиции Верховного Суда, все чаще отдающего предпочтение

общенациональным интересам; 5) овладение умами по-

литиков мысли, что Конституция, а следовательно, и само

государство создавались тринадцатью штатами, а 37 шта-

тов созданы правительством; 6) известная коррекция

политики правительств штатов, которые стали более

профессиональны и выявили заинтересованность в

обеспечении порядка, а не только в защите свободы.

Вместе с тем и в 90-е годы противоборство феде-

ральной власти и штатов продолжается. Исход этой кон-

фликтной ситуации будет определять не теория, а поли-

тическая деятельность.

Американская конституция в явной форме оговари-

вает лишь национальное правительство и правительства

штатов. Однако федеральная система США включает

еще множество местных органов управления. По по-

следним подсчетам их число превысило 82 тысячи. Сле-

довательно, являясь гражданами государства и штата,

американцы попадают также под юрисдикцию других

органов управления. Функции государства, правитель-

ства штата и органов управления города или округа час-

то перекрывают друг друга. Иногда их практически не-

возможно разделить, применяя критерии Мэдисона,

касающиеся значительных совместных и частных инте-

ресов. Основными структурами местных органов управ-

ления являются: муниципальные правления, правления

городов и административных округов. Кроме того,

большинство американцев живут в школьных округах,

ответственных за управление начальным и средним об-

разованием. В дополнение к этому могут существовать

один или несколько особых районов или органов

управления, созданных для выполнения особых функ-

ций, частд в тех случаях, когда данные функции долж-

ны выполняться без учета границ юрисдикции отдель-

ных округов. Примером этому может служить Портовое

управление Нью-Йорка или оздоровительный район

Чикаго и др.

717

Местные органы управления создаются правительством

штата в соответствии с его Конституцией, либо законо-

дательным путем. Это приводит к тому, что их структу-

ра, полномочия, ответственность и эффективность зна-

чительно изменяются от штата к штату. 40 штатов

создали разнообразные формы местных кодексов, даю-

щих им право проводить в жизнь законы в том или

ином административном округе. Предоставляя местным

правительствам возможность самоуправления, местные

кодексы дают городам большую свободу действий, чем

они бы имели в другом случае. Множественность пра-

вительств повышает эффективность управления в обще-

стве. Она дает возможность государству отвечать на

разнообразие условий в различных частях страны. Штаты

и города сильно различаются по числу населения, разме-

рам, экономическим ресурсам, климату и др. Националь-

ное правительство, кроме того, оставляя за собой ре-

шающие прерогативы власти, оказывается ближе к народу,

предоставляя ему возможность участвовать в политиче-

ском процессе и прямо влиять на проводимую политику.

В конечном счете федеральную систему управления

в США можно метафорически изобразить как "забор из

штакетника", где три горизонтальные линии показыва-

ют уровни правительства: федеральный, штатов и мест-

ный, а вертикальные линии - интересы социальных

групп и лобби как внутри, так и снаружи правительства,

а также функции правительства.

Взаимодействие Президента и Конгресса. На вопрос о

том, каков характер этого процесса, можно было бы от-

ветить: сотрудничество и конфликт. Эта формула, хотя

и довольно емкая, но излишне краткая. Чтобы стать

ясной и понятной, она должна быть раскрыта и про-

комментирована. Для этого необходимо прежде всего

охарактеризовать прерогативы Конгресса и Президента

и только затем показывать, как специфическая реализа-

ция их трансформируется в единый политический про-

цесс, во многом отличный от политических процессов

других западных демократий.

Конституция США возлагает на Конгресс "всю пол-

ноту власти". Она одновременно ограничивает ее кон-

кретными (восемнадцатью) полномочиями и расширяет

"эластичным параграфом". При достаточно широком

перечне полномочий наибольшая власть Конгресса за-

ключается в правах принимать законы, напрямую обя-

718

зывающих граждан страны распоряжаться казной дер-

жавы и контролировать деятельность правительства.

Наличие таких полномочий превращает Конгресс в ис-

точник важнейших инициатив. За Конгрессом, скорее,

нежели за президентом или избирателями, остается по-

следнее слово в политике.

Конгресс США отличает глубокая и постоянная

связь с электоратом. Конгрессмены проявляют большую

личную привязанность к своим избирательным округам.

Будучи однажды избранными, они обнаруживают тен-

денцию как можно дольше оставаться в занимаемых

креслах Конгресса. У них относительно высокие оклады,

значительные дополнительные привилегии, великолеп-

ное пенсионное обеспечение. К тому же в избиратель-

ных округах есть влиятельные группы, финансирующие

их избирательную кампанию. В Конгрессе депутаты обре-

тают большую автономность от своих партийных лидеров.

Чтобы сохранить занимаемое положение, парламентарии

внимательно следят за нуждами своих избирателей и

активно отстаивают их. Конгресс США отличается вы-

соким профессионализмом. Его члены - это, как пра-

вило, выходцы из среднего класса, люди высокообразо-

ванные, с большим опытом политической деятельности.

У Конгресса, естественно, есть и слабые стороны.

Это прежде всего: узость его социальной базы, излиш-

ний бюрократизм и неоправданная эмоциональность во

время принятия отдельных решений. Конгрессмены вы-

ступают часто не как депутаты, отражающие интересы

всего общества, а как делегаты, пекущиеся о нуждах из-

бирателей своего округа. А ведь еще во времена принятия

Конетитуции в споре о статусе членов Конгресса: депутат

так делегат - победила первая точка зрения. Она до-

минирует и сегодня. Парламентарии сами критикуют

Капитолий как бюрократическое учреждение. Напри-

мер, член Палаты представителей республиканец Ньют

Гинрич сравнил 100-ю сессию Конгресса (1987-1989 гг.)

с "деспотическим учреждением... Современный Кон-

гресс стал наиболее непредставительным и коррумпи-

рованным учреждением нынешней эры. Это Конгресс,

который страстно желает власти, но избегает ответст-

венности за свои действия" [Разделенная демократия. -

М., 1994. - С. 77].

Определяющее влияние на принятие решений в

Конгрессе стали оказывать председатели постоянных

719

комитетов, которые возникают здесь в 1789 г. К 1810 г.

в Палате представителей их было десять, а в Сенате за

первые 25 лет было создано четыре комитета. В 1913 г.

их насчитывалось соответственно 71 и 74. Роль руково-

дителей постепенно стала настолько весомой, что Вудро

Вильсон в 1885 г. охарактеризовал власть в Конгрессе

как "власть глав постоянных комитетов" [В1че. - 1998. -

№ 11. - С. 146]. С целью уменьшения подобной бюрокра-

тизации во второй половине текущего столетия осуществ-

лено реформирование комитетской системы Конгресса,

которое, как ожидается, должно усилить принцип пред-

ставительности. Законодатели чаще, чем представители

исполнительной власти, руководствуются не холодным

расчетом и разумом, а собственными эмоциями. Не

случайно один из отцов-основателей государства Мэди-

сон сделал вывод о том, что в законодательных учреж-

дениях "страсть никогда не упускает случая вырвать

скипетр у разума" [Разделенная демократия. - С. 29].

Если Конгресс США по сравнительным стандартам

является мощнейшим законотворческим институтом в

мире, то и президентство в этой стране отличается вы-

сочайшим авторитетом. К тому же оно на протяжении

двухсот лет последовательно, по Лельшинству оценок,

расширяло круг своих прерогатив. Здесь довольно редкий

случай, когда обе взаимодействующие ветви власти сильные,

а усиление какой-либо из них, как правило, не сопро-

вождается соответственным ослаблением другой. Прези-

дент, как и Конгресс, по Конституции обладает большим

объемом полномочий. Основные из них названы выше.

Взаимодействие законодательной и исполнительной

властей осуществляется на базе всех выполняемых ими

функций. Но в первую очередь на основе законодатель-

ства и контроля правительства. В отличие от законода-

тельных собраний других стран мира Конгресс США -

рабочий орган, который предписывает обязательные

нормы, вырабатывает и утверждает законы. Он сам со-

вершенствует процедуры их принятия, полагаясь в зна-

чительной степени на собственные ресурсы и средства.

Важный аспект взаимодействий двух ветвей власти -

надзор за соблюдением законности. Это сложная зада-

ча, так как в отдельные периоды законов принимается

довольно много. Контроль деятельности исполнитель-

ной власти осуществляется законодателями в различных

формах. Это и полномочия Конгресса создавать агент-

720

ства и департаменты для исполнительной власти, и ут-

верждение Сенатом кандидатур членов кабинета, послов,

судей и прокуроров до занятия ими своих кресел. Это и

всевозможные слушания типа "Иран-контрас" и многое

другое. Но самый драматический, а потому и редко ис-

пользуемый способ контроля за деятельностью прези-

дента - импичмент. Правда, за всю историю США

только трижды применялась эта процедура, по отношению

к президентам: Эндрю Джексону (не хватило одного голо-

са для формального приговора), Биллу Клинтону (не

было необходимых 2/3 голосов в Сенате) и Ричарду

Никсону (в связи с начавшейся процедурой импичмента

подал в отставку). Угроза импичмента - серьезное сдер-

живающее начало для главы исполнительной власти.

Основные принципы взаимодействия двух ветвей

власти были заложены "отцами-основателями". Они

реализовали план, по которому, с одной стороны, со-

храняется принцип политического представительства,

исходя из идеи Мэдисона, что "законодательные пол-

номочия обязательно доминируют", с другой - создается

сильное национальное правительство, способное кон-

тролировать те полномочия, которыми могут злоупот-

реблять законодатели, а также достаточно изолированное

от народа, обеспечивая тем самым политическую ста-

бильность. Это был по существу выбор сбалансирован-

ной власти, когда "всевластных" законодателей сдержи-

вают сильные исполнительные ведомства. Возможность

сдерживания обусловливалась широкими полномочиями

правительства, особенно в таких сферах как налогооб-

ложение, коммерция, оборонная и внешняя политика.

В этом же направлении действует Сенат, избираемый кос-

венно и на шесть лет. Палате представителей запрещено

предпринимать какие-либо действия без согласия Сена-

та и Президента. Присущим представительному органу

стремительности, переменчивости и излишествам как

будто бы был поставлен надежный заслон.

Однако, несмотря на конституционную расстановку

всех точек над "i" относительно взаимодействия двух

ветвей власти, политическая практика в США колеблет-

ся по широкой амплитуде: от "арестованного прави-

тельства" и "закованного президента" до "законодатель-

ного президентства". Конституционный узел разделен-

ной власти между президентом и Конгрессом остается.

Выработка и реализация политики, отвечающей крите-

721

риям оптимальности, предполагает если и не вовсе раз-

рубить этот конституционный узел, то хотя бы более

четко определить роли Конгресса и президента. Кон-

грессу, как считают многие специалисты, следовало бы

совершенствовать контроль за исполнительной властью

и практику представления интересов, с тем чтобы они

были услышаны.

XX век характеризуется продолжением поисков оп-

тимального взаимодействия законодательной и испол-

нительной власти, особенно в периоды спадов и подъемов

то одной, то другой. "Великая депрессия" способство-

вала формированию режима "нового курса" фр. Руз-

вельта, протянувшегося до Р. Никсона, когда демокра-

тию спасли экспансия бюрократического государства -

более "жесткое" регулирование бизнеса и повышение

социальной ответственности правительства. Вмеете с

тем усилия исполнительной власти, направленные на

развитие демократии и экономики, предпринятые в

первой половине XX в., оказались недостаточными для

его второй половины. 60-70-е годы выдались весьма

бурными для американского общества: террор, жертва-

ми которого стали многие государственные и общест-

венные деятели; гражданское неповиновение, когда

многие города были охвачены расовыми и другими

конфликтами, возникшее ощущение "общего недомога-

ния"* нации, в связи с поражением во Вьетнаме, "Уоте-

ргейтом" и т. п. Рождается новое мировоззрение, свя-

занное с самовосприятием нации как дрейфующего об-

щества, потерявшего свои исторические ориентиры.

В этой ситуации растет понимание недостатков "пре-

зидентского империализма". Законодательная власть

"берет реванш". В 1973 г. был принят закон о военных

полномочиях, в 1974 г. - Акт о бюджете. Они привнес-

ли существенные перемены в процесс реализации вла-

сти, помогли Конгрессу "отнять" у президента часть

полномочий, утерянных в прошлые десятилетия. К то-

му же в 70-е годы были проведены институционные

реформы, которые привели к децентрализации и сде-

лали действия Конгресса более демократичными и...

менее эффективными в законодательной сфере.

Похоже, что конец столетия открыл новую страницу

истории взаимодействия двух ветвей власти США. Опера-

ции "Буря в пустыне" и "Лиса в пустыне", военные

действия против Югославии, а также неудавшийся им-

722

пичмент президенту Б. Клинтону, видимо, приведут к

новой экспансии исполнительной власти, учитывающей

всю совокупность перемен внутри страны и в совре-

менном мире. Однако будущее здесь не за "доминирую-

щим президентом" и не за "агрессивным конгрессом".

Отношения между ветвями власти скорее будут харак-

теризоваться содержанием, хорошо передаваемым ан-

тичной эпиграммой Марциала: "Я не могу жить с то-

бой, но и без тебя не могу тоже".

3.2. Великобритания

(Соединенное Королевство Великобритании

и Северной Ирландии)

Специфический характер становления и развития де-

мократии в стране. Политическая система современной

Великобритании в основных своих параметрах сложи-

лась несколько столетий тому назад. Ее высшее дости-

жение - парламент (XIII в.) - родоначальник парла-

ментов всех демократических стран Западной Европы.

Вместе с тем для стран, ставших на путь демократиче-

ских преобразований в конце XX века, английская по-

литическая система представляет собой образец, кото-

рый можно изучать, но которому трудно следовать.

Великобритания не имеет конституции в общепри-

нятом понимании этого слова. Политическая система

страны опирается на две различные по форме основы -

писаную и неписаную конституцию. Писаную часть

конституции составляют ряд законов парламента, к ко-

торым прежде всего относится Великая Хартия Вольно-

стей 1215 г., Хабеас корпус акт - Закон о неприкосно-

венности личности, принятый парламентом 1679 г.,

Билль о правах 1689 г., Законы о парламенте 1911 и

1949 гг., Вестминстерский устав 1931 г., Акты о минист-

рах короны 1937, 1964 и 1975 гг., Акт о пэрах 1963 г.,

Акты о народном представительстве 1949, 1969 и 1971 гг.,

Акт о местном самоуправлении 1972 г. и многие другие.

К писаной части конституции относятся также судеб-

ные решения, рассмотревшие споры по вопросам прав

и свобод граждан. Неписаную часть конституции со-

ставляют сложившиеся в политической практике обыкно-

венные или так называемые "конституционные соглаше-

ния", к которым относятся: процедура формирования

правительства лидером победившей на выборах полити-

723

ческой партии, парламентская ответственность минист-

ров и другие обычаи. В эту часть конституции включа-

ется и система "общего права", в которую входят судеб-

ные решения, устанавливающие прецеденты.

Из конституционных актов и обычаев следует, что

институты политической системы страны отражают

черты двух эпох - феодальной и буржуазной. С актами

о правах и свободах, парламенте и народном представи-

тельстве соседствуют нормы о монархии и верхней па-

лате парламента - палате лордов, где законодательст-

вуют по праву наследства представители именитых

родов - герцоги, графы, виконты, бароны и частично

пожизненные пэры.

Огромные экономические и социальные перемены,

которые произошли в мире за последние столетия, не

обошли стороной Британские острова. Но если во многих

странах Европы (нагляднее всего во Франции) разрешение

социально-экономических противоречий сопровождалось

крутой ломкой старых, созданием и совершенствовани-

ем новых политических структур (что фиксировалось в

конституциях), то в Великобритании социально-

экономическое развитие сопровождалось параллельным

эволюционным изменением политической системы.

При сохранении существовавших политических инсти-

тутов менялись их место в структуре власти и роль в

принятии политических решений. Одним из важных усло-

вий, облегчающих такое приспособление политической

системы к экономической и социальной ситуации, было

отсутствие конституции как единого писаного акта, в

котором обычно провозглашается принцип разделения

властей и определяются границы компетенции каждого

из институтов государственной власти.

Полномочия политических институтов страны четко

юридически не зафиксированы, они регулируются сло-

жившимися неписаными конституционными соглаше-

ниями, парламентскими актами, не обладающими ус-

тойчивостью, свойственной писаным конституциям.

Такая гибкость английской конституции позволяет по-

литическим институтам легко приспосабливаться к по-

требностям общественного развития. Так, если во вре-

мена королевы Виктории (1835-1901) премьер-министр

в принятии политических решений правительством был

только "первым среди равных" и выполнял роль свя-

зующего звена между Короной и парламентом, то в

724

наши дни, когда ответственность исполнительной вла-

сти за осуществление экономической и социальной по-

литики резко возросла, статус премьер-министра в пра-

вительстве существенно изменился и теперь близок к

статусу президента, а монархия, заметно потеряв былое

влияние на политику, стала не более чем декоративным

фасадом деятельности правительства.

Успешная адаптация старых институтов политиче-

ской власти к реалиям XX века во многом объясняется

и особенностями социально-классовой структуры, ха-

рактером взаимоотношений социальных групп, а также

спецификой политической культуры английского обще-

ства, ценностными ориентирами абсолютного большин-

ства населения страны.

Большинство изучающих английское общество спе-

циалистов указывают на присущую ему (и общую для

всех индустриализированных обществ) дифференциа-

цию - деление на социальные классы и, независимо от

их идеологических ориентации, подчеркивают особен-

ность социально-классовой структуры в Великобрита-

нии - отсутствие существенного социального расслоения.

Понятие "социальный класс", которым оперируют ученые,

отражает объективные явления общественной жизни.

Класс имеет первичную экономическую основу - ис-

точники и размеры получаемых доходов - и включает

вторичные, производственные признаки - доступ к то-

варам и услугам, к чему относится прежде всего воз-

можность получения высшего образования. Так, на де-

сятую чисть самых низкооплачиваемых работников в

Ангщган приходится примерно 2 % национального дохо-

да страны, в то время как в США - только около 1 %;

в Англии десятая часть самых высокооплачиваемых ра-

ботников зарабатывает четвертую часть от националь-

ного дохода, в США и Германии - одну треть.

Интересы различных классов отражают основные

политические партии страны: лейбористы - рабочего

класса, консерваторы (в меньшей мере - либералы)

среднего и высшего классов общества. Отмеченное от-

сутствие существенного социального расслоения, уси-

ливающаяся тенденция "обуржуазивания" рабочего

класса сопровождается сближением политических под-

ходов партий при несении ими бремени правительст-

венной ответственности. Лейбористы часто говорят о

социализме и на своих партийных собраниях поют

725

"Интернационал". Консерваторы заявляют о необходи-

мости отказа от государственного вмешательства в эко-

номику и ликвидации программ социальной защиты.

Но на практике, находясь у власти, обе партии демон-

стрируют удивительное сходство. Лейбористы при осу-

ществлении политического курса исходят из того, что

экономика была и будет базироваться на частной собст-

венности, настаивают на национализации отдельных

отраслей промыпетенноети и увеличении социальных

гарантий для малоимущих. Консерваторы, став прави-

тельственной партией, оставляют фактически без изме-

нений существующую систему социального обеспечения

и национализированный сектор экономики (заметные

изменения произошли только во время правления ка-

бинета М. Тэтчер). Единственное, в чем проявляется

несовпадение подходов политических партий - это в

вопросе о мере государственного вмешательства в эко-

номику и об уровне социального обеспечения.

Сохранять стабильность политической системы и

обеспечивать способность политических институтов по-

степенно приспосабливаться к переменам Англии уда-

етея не только благодаря сложившему*;" характеру

взаимоотношений социальных групп и основных пар-

тий, но и определенному типу культуры политического

поведения правительства и граждан в процессе приня-

тия и исполнения политико-управленческого решения.

Специалисты характеризуют политическую кулиуру

английского общества как "современнонррадационную*.

Важнейшими понятиями, с помощью которых можно

выразить культуру отношения граждаи сараны к дейст-

виям властей, являются уважение, доверие и прагма-

тизм. В наши дни, как и сто лет назад, большинство

подданных королевы проявляют лояльность к сущест-

вующей политической системе. Англичанам присуще

уважительное отношение к власти как таковой и власти

политической элиты, рекрутируемой главным образом

из верхних слоев общества. Большинство граждан дове-

ряют своему правительству и не ставят иод сомнение

необходимость тех средств, которые оно использует в

процессе осуществления политических решений. Ува-

жительное отношение к правительству сопровождается

готовностью подчиниться его предписаниям. Такая пози-

ция граждан основывается на убеждении в достоинствах

существующей политической системы и (как показывают

726

исследования) вере в честность правительства. Со своей

стороны, правительство по отношению к избирателям

проявляет терпимость, доброжелательность и действует

в рамках существующих политических норм. Правитель-

ство Великобритании в значительно большей степени вы-

полняет обещания, данные избирателям победившей в

ходе выборов партией, чем это делается правительством

США. Английские избиратели одобрительно относятся

к своему правительству и из-за его традиционного

стремления к достижению практического .результата. И в

Великобритании во время избирательных кампаний

имеют место идеологические баталии, но, в сущности,

британская политика весьма прагматична. Характеризуя

внешнеполитический аспект деятельности правительст-

ва, У. Черчилъ в свое время заявил, что у Англии нет

постоянных союзников и постоянных врагов, постоян-

ными являются только ее интересы.

Исполнительная власть. Великобритания - унитар-

ное государство, состоящее из четырех частей: Англии,

Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. По форме

правления Великобритания - конституционная монар-

хия. Согласно конституционным соглашениям главой

государства и главой исполнительной власти является

монарх (король, королева). При монархе действует

Тайный Совет, включающий всех членов кабинета ми-

нистров во главе с премьер-министром, бывших членов

кабинета, а также других лиц, назначенных монархом

по рекомендации премьер-министра. Решения Совета

оформляются как "Приказ короля в Совете".

Широкие полномочия принадлежат монарху в об-

ласти внутренней и внешней политики. Он назначает

премьер-министра и министров, распускает Палату об-

шин, накладывает вето на законопроекты, принятые

парламентом, назначает высших военных и граждан-

ских должностных лиц. Монарх определяет внешнюю

политику: объявляет войну и заключает мир, заключает

и ратифицирует международные договоры, представляет

страну во внешних сношениях и т. п.

Монарх как глава государства, - символ всей на-

ции, ее единства и целостности, при осуществлении

своих полномочий обязан действовать от имени всего

народа. Это самая сложная задача, от успешного реше-

ния которой зависело и зависит само существование

монархии как института. По мере расширения возмож-

727

ностей народа как политически активного субъекта

расширялись (с 3% взрослого населения с правом голо-

са 100-150 лет назад - до практически 100% взрослого

населения сегодня), сужались возможности монарха ре-

ально влиять на принятие политических решений [См.:

Государственное право буржуазных стран и стран, ос-

вободившихся от колониальной зависимости. - М.,

1979. - С. 241-242].

В процессе демократизации общества произошел

ставший характерным для английской государственно-

правовой доктрины разрыв между формально-

юридическими и фактическими полномочиями и мо-

нарха, и других институтов политической системы.

Многие из парламентских соглашений, определявших в

прошлом статус монархии в структуре высших органов

власти, сегодня устарели, представляя собой лишь ис-

торический интерес, но формально не отменены и про-

должают действовать как часть английской конститу-

ции. В настоящее время, как и в далеком прошлом,

политические решения по изложенным выше вопросам

внешней политики подписываются наследственным

монархом (королевой) и от его имени публикуются, но

готовят и принимаются эти решения кабинетом мини-

стров во главе с демократически избранным премьер-

министром. Подписанию документа предшествует обстоя-

тельное совещание монарха с премьер-министром и гла-

вами министерств, ответственных за подготовку проекта.

Согласно конституции монарху принадлежит право

вето на законопроекты, принятые парламентом. Однако

со времен королевы Анны (1665-1714) ни один из за-

конопроектов монархом отвергнут не был.

Существует редкая возможность принятия монархом

независимого политического решения. Это может про-

изойти в том случае, если ни одна из основных полити-

ческих партий не набрала на выборах явного большин-

ства. После обязательной консультации с премьер-

министром, находящимся у власти, монарх назначает

нового премьер-министра.

Таким образом, монархия представляет собой в на-

ши дни скорее "почетный", чем действующий институт

в политической системе страны.

Особое место в структуре исполнительной власти

принадлежит премьер-министру. Эту должность с 1902 г.

занимает лидер партии, получившей на выборах в Па-

72*

лату общин большинство депутатских мандатов. Однако

считается, что с формально-юридической точки зрения

выбор премьер-министра осуществляет монарх. Он и

поручает премьер-министру формирование нового пра-

вительства. В силу исторических причин в Англии су-

ществует особое, отличное от других демократических

стран понятие правительства, которое здесь не тождест-

венно кабинету министров.

Термин "правительство" охватывает всех министров

вне зависимости от их положения и ранга или степени

ответственности. Различают несколько категорий мини-

стров: государственные секретари, министры и млад-

шие министры. Существуют также министерские долж-

ности, которые носят иные названия (например,

канцлер казначейства - министр финансов). Различие

между государственными секретарями и министрами

несущественное и состоит оно в том, что первые, в от-

личие от вторых, возглавляют более значимые и пре-

стижные ведомства. Младшие министры "прикреплены"

к министрам для оказания им помощи в управлении

и приобретении необходимого опыта для будущего

продвижения в высшие эшелоны власти. В состав пра-

вительства входят также "министры без портфеля", ко-

торые выполняют обязанности советников по полити-

ческим и другим вопросам. В британском правительстве

существует и ряд других должностей, среди которых -

ассистенты министров, обеспечивающие связь прави-

тельства с парламентом. Английские министры, в отли-

чие от своих американских коллег, остаются членами

законодательного органа, активными политиками в

своих избирательных округах, и, соответственно, долж-

ны выполнять несколько обязанностей одновременно.

Общая численность правительства - около ста человек.

В этом составе правительство на совместные заседания

не собирается и как коллективный орган политических

решений не принимает.

Все полномочия по ведению внешней и внутренней

политики осуществляет создаваемый внутри правитель-

ства кабинет. В состав кабинета входят министры, за-

нимающие "важнейшие посты в правительстве. Числен-

ность кабинета - обычно 18-25 человек. Свои

политические решения кабинет принимает на закрытых

заседаниях. При нем существует ряд комитетов, назна-

чение которых состоит в предварительном детальном

729

изучении вопросов, выносимых на заседание кабинета.

Каждый член правительства имеет своего теневого дуб-

лера, стремящегося занять министерский пост. Из оп-

ределенного числа таких дублеров формируется так на-

зываемый "теневой кабинет", который играет важную

роль в деятельности оппозиции. Лидер оппозиции явля-

ется альтернативным премьер-министром.

Законодательная власть и ее взаимоотношения с ис-

полнительной властью. Парламент Великобритании, со-

гласно ее Конституции, состоит из монарха и двух па-

лат - Палаты общин н Палаты лордов.

Нижняя палата парламента - Палата общин фор-

мируется путем всеобщего и прямого голосования по

мажоритарной системе относительного большинства.

Существуют некоторые ограничения пассивного изби-

рательного права при выборах в этот представительный

орган нации. Они распространяются на такие категории

граждан, как представители духовенства, судьи, послы,

служащие полиции и вооруженных сил, а также пэры.

В состав Палаты общин входят 635 человек. Верхняя

палата - Палата лордов - формируется, главным обра-

зом, по наследственному принципу. В ней заседают

также те депутаты, которые получили титул пэра по-

жизненно. Право последних участвовать в работе Палаты

лордов возникает с издания специального указа монар-

ха яосле предварительных консультаций с правительст-

вом. Благодаря установлению института дарования ти-

тула пэра (1958 г.) количество депутатов-лейбористов в

составе верхней палаты увеличилось, хотя далеко еще не

уравновешивает консервативную часть депутатов. В со-

став палаты входит около тысячи человек.

Важной составной частью английского парламента

являются его комитеты. Их статус и характер работы

непосредственным образом влияют на роль парламента

во взаимоотношениях с правительством при осуществ-

лении законотворческого процесса. По количественным

и качественным характеристикам английские парла-

ментские комитеты в известной мере напоминают ко-

митеты французского парламента и существенно отли-

чаются от комитетов Конгресса США и Бундестага

ФРГ. В Палате обшин английского парламента всего

восемь постоянных комитетов. Постоянной фигурой

комитета является только его председатель, остальные

же члены, отражая партийный состав палаты, включа-

730

ются в него в зависимости от характера подготавливае-

мого законопроекта. Комитеты работают в течение пар-

ламентской сессии. Их задача состоит не в

осуществлении объективной экспертизы или, в случае

необходимости, в изменении самой основы поступив-

ших законопроектов, а в их улучшении и совершенст-

вовании. Законопроекты поступают в комитет после

того, как они были предварительно рассмотрены в пар-

ламенте. Таким образом, возможности комитетов в за-

конодательном процессе весьма ограничены. Представ-

ляя собой Палату общин в миниатюре, они позволяют

правительству доводить законопроекты до нужного ка-

чества без риска для его авторитета при обсуждении

поправок к проектам в парламенте.

Структура парламента и его внутренняя организа-

ция, сложившиеся на протяжении эпох, остались прак-

тически без видимых изменений до настоящего време-

ни. И в наши дни некоторые из характерных

особенностей английского парламента носят отпечаток

средневековья. Войдя в историю как "мать парламен-

тов", английский парламент сегодня, как и в прежние

времена, формально обладает широкими полномочиями

в области законодательства, бюджетно-финансовой и

судебной областях, в области контроля за правительст-

вом. Как и прежде, парламент суверенен - все его ре-

шения становятся законами. Ибо не было и нет меха-

низмов, с помощью которых можно было бы поставить

под сомнение принятые парламентом акты.

Однако в функциональном плане роль парламента

существенно изменилась. Центр принятия политиче-

ских решений постепенно сместился в кабинет. Пред-

ставляя правительственное большинство депутатского

корпуса, кабинет выносит проект решения, и дисцип-

линированные члены партии почти наверняка "ратифи-

цируют" в парламенте это решение партийного руково-

дства. Члены партии хорошо знают, что голосовать про-

тив "своих" равносильно политическому самоубийству.

Признание решающего значения партийной дисцип-

лины для успешного превращения правительственных

решений в* парламентские нормативные акты порожда-

ет вопрос о возможной устарелости сложившихся в

прошлом процедур рассмотрения законопроектов, о том,

что связанная с этим значительная часть работы парла-

мента - ненужная трата времени.

731

Законодательный процесс начинается внесением во-

проса в повестку дня работы парламента, продолжается

обсуждение проекта в Палате общин, затем - в Палате

лордов и завершается королевским одобрением законо-

проекта.

Прохождение законопроекта через упомянутые ста-

дии является обязательным как для проектов, подготов-

ленных по предложению правительства, так и по ини-

циативе отдельных депутатов парламента. Теоретически

оба вида законопроектов имеют одинаковые шансы

быть рассмотренными, но быть одобренными могут

практически только те проекты рядовых членов парла-

мента, которые являются частью правительственной за-

конодательной программы.

Главным источником политического поведения

пришедшего к власти правительства является предвы-

борная программа партии. Переводом политических

идей на язык правовых понятий занимается кабинет.

В кабинете проект закона непосредственно готовит ко-

митет, в состав которого входят представители опреде-

ленных ведомств. Согласованный с представителем гос-

бюджета проект рассматривается всем кабинетом.

После одобрения кабинетом проект направляется в Па-

лату общин, где проводится его первое чтение и печат-

ное распространение среди депутатов. Спустя две-три

недели проводится второе чтение проекта - главный

политический спор на основах законодательства. Если

Общины в принципе с законопроектом согласились,

последний поступает в комитет палаты для детального

изучения и внесения поправок. Доработанный законо-

проект читается третий раз и направляется в Палату

лордов. Поправки к законопроекту, сделанные в верх-

ней палате, должны быть рассмотрены Палатой общин.

Согласованный законопроект в конечном счете получа-

ет королевскую санкцию, которая является автоматиче-

ской. Хотя появление тупиковых ситуаций при прохож-

дении законопроекта через различные стадии его

подготовки в парламенте встречаются редко, конститу-

цией предусмотрены различные процедуры для их пре-

одоления. К ним относятся: право правительства закрыть

дебаты по законопроекту, лимитировать время обсуж-

дения отдельных частей проекта, право Палаты общин

объявить повторно отвергнутый Палатой лордов законо-

проект Актом парламента и ввести его в действие и не-

732

которые другие. Таким образом, партийная дисциплина,

хотя и стала обязательной составляющей законодатель-

ного процесса, она не предопределяет с неизбежностью

его результат. Незначительная часть правительственных

законопроектов так и не становится законами. Наличие

парламентских процедур обеспечивает легальное и

гласное прохождение проекта нормативного акта, по-

зволяет внести в проект, который казался кабинету

вершиной совершенства, поправки, отражающие инте-

ресы различных слоев английского общества.

Свидетельством возросшей роли исполнительной

власти является делегирование кабинету части законо-

дательных полномочий - права издавать общеобяза-

тельные решения по вопросам, требующим оператив-

ного регулирования. При этом контроль за принятыми

кабинетом решениями осуществляет парламентская ко-

миссия по законодательным актам, а в случае необхо-

димости - Палата общин.

Важной составной частью полномочий парламента

является надзор за деятельностью кабинета. Он осуществ-

ляется с помощью двенадцати особых комитетов, которые

функционируют параллельно с ведомствами правитель-

ства. Главное назначение парламентского надзора -

выяснение основных приоритетов правительства во

внешней и внутренней политике и оценка мер по их

реализации. Учитывая то, что британское правительство

работает в условиях строгой секретности, такой кон-

троль парламента позволяет предотвращать возможные

нарушения правовых норм со стороны представителей

исполнительной власти. Механизмом, приводящим в

действие этот процесс, является "час вопросов". С него

начинается заседание парламента (в течение четырех из

пяти дней рабочей недели). В "часе вопросов" принимают

участие все члены британского правительства. Вопросы

формулируются в письменной форме и подаются не

позже чем за 48 часов до начала заседания парламента.

В процессе противоборства двух ветвей власти пар-

ламенту все труднее удерживать свой приоритет. Это

связано с тем, что рычаги политического влияния -

информация, доступ к штату сотрудников и партийная

дисциплина - находятся в руках премьер-министра -

фактического главы исполнительной власти.

В соответствии с доктриной "парламентского суве-

ренитета", краеугольного камня английской конститу-

733

ции, суд не включается в законодательный процесс и,

таким образом, не может осуществлять надзор за ходом

законотворчества. В системе политических институтов,

где парламент имеет наивысший приоритет, отсутству-

ют механизмы, с помощью которых можно было бы

объявить тот или иной принятый парламентом закон

неконституционным.

Роль суда в политическом процессе проявляется в

иной форме - в объявлении решений правительства

такими, которые выходят за пределы его полномочий.

Суд может требовать объяснений действиям правитель-

ства, если нарушается Хабеас корпус акт 1679 г., кото-

рый гарантирует неприкосновенность личности. Акти-

визации деятельности судов в этом направлении

способствовало вступление Великобритании в Европей-

ский союз, одной из задач которого является защита

гражданских прав.

Английская демократия с давних времен складыва-

лась как демократия представительная по своей форме.

Но в последние годы появились признаки того, что в

стране наряду с сохранением традиционных способов

выражения воли народа происходит становление нового

центра принятия политических решений. Начало но-

вой, непосредственной форме демократии положили

проведенные в 70-е годы два референдума: общенацио-

нальный - о вхождении Великобритании в Общий ры-

нок.и местный - о характере власти в Шотландии и

Уэльсе. Официально было объявлено, что итоги рефе-

рендумов будут иметь только рекомендательный харак-

тер. Однако главные политические партии страны при-

знали результаты референдумов обязательными для

властей при принятия ими соответствующих решений.

Местное самоуправление. Его структура, объем пол-

номочий, характер взаимоотношений с центральной

властью определяются парламентским Актом о местном

самоуправлении (1972). В соответствии с законом стра-

на поделена на графства: 6 метропольных, в состав ко-

торых входит 36 округов, и 52 административных

(неметропольных) графства, в составе которых 333 округа.

Общим для метропольных и неметропольных графств и

входящих в них округов является то, что они управля-

ются советами, которые избираются населением терри-

ториального образования. Советы состоят из председа-

теля, его заместителя и советников. Различие между

указанными единицами состоит в распределении ком-

734

потенции между ними. Совет неметрополъного графства

обладает более широкими полномочиями, чем метро-

польного. Он, помимо управления полицией, противо-

пожарной службой, дорогами, ведает также и управле-

нием библиотеками, музеями, социальными службами,

попечением престарелых. Эти последние сферы обще-

ственной жизни в метропольном графстве отнесены

к ведению советов округов.

Низшая структурная единица в системе местного

самоуправления - приходы- Они существуют только в

сельской местности и в ряде городов. Общее количест-

во приходов - около 11 тысяч. Управляются приходы

общими собраниями жителей, решения на которых

принимаются большинством голосов.

Аналогичная реформа местного самоуправления бы-

ла проведена в Шотландии. Система управления Лон-

доном осталась без изменений Он управляется городским

советом, 32 советами городских районов и муниципаль-

ным советом Сити.

Особенность правового статуса органов местного

самоуправления Великобритании в том, что они не яв-

ляются автономными образованиями, В отличие от ор-

ганов самоуправления в США, аналогичные британские

организации находятся под жестким контролем цен-

трального правительства. Эта зависимость обеспечива-

ется прежде всего размерами ассигнований на нужды

местных территориальных коллективов.

Итакг политическая система Великобритании пред-

ставляет собой противоречивое единство возникших

столетия тому назад политических институтов и новых,

современных политических структур^ В результате эво-

люционных изменений в политической еиетеме, обу-

словленных конкретно-историческими условиями раз-

вития английского общества, в стране установилась

форма демократии, невозможная практически ни в од-

ной другой индустриальной стране. Британский парла-

мент, оказавший огромное воздействие на становление

демократии в Европе^ сегодня перестал быть форумом

нации. Поиск политических решений в основном пред-

решен партийной дисциплиной депутатов. Формально

право принимать решения сохранилось за парламентом,

но фактически - центр их принятия переместился в

кабинет, представляющий правительственное большин-

ство в корпусе законодателей. Устойчивость и перспек-

735

тивы политической системы Великобритании во мно-

гом зависят от реформирования верхней палаты парла-

мента, способности правительства создать механизмы,

позволяющие учитывать интересы различных религиоз-

ных групп, решить проблему Северной Ирландии, а

также обеспечить подъем экономики до уровня эконо-

мического развития ее европейских соседей.

3.3. Франция

(Французская Республика)

Первая - Пятая Республики - этапы становления и

развития демократии. Политическая система современ-

ной Франции - одна из наиболее демократических в

мире. Своим местом в группе самых высокоразвитых

государств страна обязана не в последнюю очередь

именно своей политической организации. Созданная на

основе Конституции 1958 г., французская демократия

своими корнями уходит в глубь отечественной истории,

страницы которой прежде чем быть изложенными в по-

литико-правовых понятиях, писались языком огня и

крови миллионов французов в их борьбе за народный

суверенитет, за свободу, равенство и братство людей.

Исторический опыт Франции показал, что сверже-

ние старого режима королевского абсолютизма и про-

возглашение политической формулы о суверенитете на-

рода автоматически само по себе не обеспечивает

демократии. В процессе реализации этой формулы возни-

кает ряд противоречий, принимающих крайне острые

формы, в ходе их разрешения устанавливается опти-

мальное соотношение между исполнительной и законо-

дательной ветвями власти, центральной властью и ме-

стным самоуправлением, представительной и "прямой"

демократиями, между государством и личностью. Отсюда

возникает необходимость в более или менее длительном

периоде социально-политического развития страны,

хронологические рамки которого зависят от характера

решаемых задач, внутренних и внешних условий.

Во Франции этот период начался Великой Француз-

ской революцией, свержением монархии и провозгла-

шением Первой республики, а закончился деколониза-

цией Алжира, провозглашением Пятой республики и

принятием ныне действующей Конституции 1958 г.

Достижения демократии в годы Первой Республики,

провозглашенной в 1792 г., выразились в переходе вла-

736

сти из рук земельной аристократии в руки буржуазии

ограничении влияния католической церкви - духовной

опоры абсолютизма - ив провозглашении власти ра-

зума, перестройке административного деления страны

и провозглашении прав человека.

Однако террор, массовые казни, система реквизиций,

которые продолжали сохраняться с установлением но-

вого режима, и другие причины раскалывали социальную

базу вновь возникшей демократии, создали условия для

прихода к власти сильной личности, какой и стал На-

полеон Бонапарт. Вначале один из трех консулов, затем

президент того, что формально продолжало именовать-

ся республикой, Наполеон провозглашает себя в 1804 г.

императором. Созданные в годы республики институты

медленно эволюционировали, приспосабливались к осу-

ществлению задач сильной исполнительной власти.

В борьбе с объединенными силами феодальной Ев-

ропы Франция потерпела поражение. Но император ос-

тавил после себя великое наследие реформ, которые

расчищали пути становления новых, буржуазных отно-

шений, гражданского общества в стране, способствова-

ли общему социально-политическому прогрессу. К это-

му наследию относятся: отмена феодального налога с

крестьян, кодификация законодательства, создание сис-

темы государственных учебных заведений для подготов-

ки административной элиты, рекрутируемой на основе

личных способностей и заслуг, а не происхождения и

богатства; опыт взаимоотношений законодательной и

исполнительной властей, когда глава последней получа-

ет свои полномочия не от парламента, а от народа

(выборы, референдум) и при исполнении своих полно-

мочий не испытывает никаких препятствий со стороны

сильного парламента. С именем Наполеона вошло в

политический оборот такое понятие, как бонапартизм.

Реставрация в 1814 г. династии Бурбонов, прибывших

в страну в обозе армий антифранцузской коалиции, не

была возвращением к старому режиму. Игнорировать

произошедшие за годы революции перемены было не-

возможно. Франция превратилась в монархию, но это бы-

ла уже конституционная монархия, созданная по анг-

лийскому образцу. Сохранялся парламент, деятельность

которого ограничивалась. Гарантировалось обеспечение

определенных личных прав и свобод.

Однако монархия как форма правления с течением

времени все большим числом французов воспринима-

24 "Политология"

757

лась как исторический анахронизм. Попытки переста-

новки фигур на вершине пирамиды королевской власти

путем передачи ее из рук одной ветви Бурбонов в руки

другой (Орлеанской) не могли привести к долговремен-

ным результатам. Народ поднялся на революцию и в

1848 г. провозгласил Вторую республику. Исполнитель-

ную власть республики возглавил избранный на десяти-

летний срок президент, получивший свои полномочия

от народа, а не как монарх от Бога (согласно теологи-

ческому учению католической церкви), законодатель-

ную власть олицетворял парламент. С провозглашением

в 1852 г. Луи Наполеона императором республика

"плавно" переросла в империю с автократическим ре-

жимом, выражавшим интересы крупной буржуазии. За

время существования режим достиг значительных успе-

хов, прежде всего в экономике: динамическое промыш-

ленное развитие, стабилизация денежной единицы, пе-

рестройка и модернизация столицы страны.

Однако национальный позор Франции в связи с по-

ражением ее армий в войне с Пруссией, неспособность

режима обеспечить надлежащую оборону страны приве-

ли к падению Второй империи. Обострившиеся соци-

ально-экономические противоречия между пролетария-

ми и буржуазией завершились провозглашением

Парижской Коммуны 1871 г. И хотя вскоре Коммуна

была подавлена, она оставила после себя опыт соедине-

ния в одном органе законодательной и исполнительной

властей, который использовали теоретики марксизма

для обоснования характера будущей государственности

социалистического типа, политической формулы, согласно

которой источником государственной власти является

социальный класс, при социализме - пролетариат.

Ассамблея, избранная для заключения мира с Прус-

сией, провозгласила Третью республику (1870). Основ-

ные конституционные положения республики преду-

сматривали существование законодательной н

исполнительной ветвей власти и регулировали отноше-

ния между ними. Глава исполнительной власти - пре-

зидент получал свои полномочия не от народа, как

прежде, а от парламента, который избирал его на семи-

летний срок. Стремление президента игнорировать это

обстоятельство и управлять страной помимо парламента

закончилось неудачей. В ответ на попытку распустить

738

Ассамблею, политический состав которой президента

не устраивал, парламент решительно воспротивился

этому и вынудил главу исполнительной власти уйти в

отставку. С этого времени президенты стали всего лишь

номинальными главами государства, а премьер-министры

и их кабинеты превращались в послушные инструменты

в руках сильного парламента, и их состав менялся или пе-

ресматривался каждые восемь месяцев. Эта нестабильность,

расценивавшаяся многими политиками как органическая

особенность республиканской формы правления с силь-

ным парламентом, способствовала возрождению надежд

монархистов - противников демократии на свержение

республики. Начало немецкой оккупации в 1940 г. по-

ложило конец режиму Третьей республики.

Четвертая республика была учреждена в 1946 г., че-

рез два года после освобождения Франции. Ее Консти-

туция следовала принципам, заложенным в основном

законе предыдущей республики, но в отличие от нее

была более демократической, включала Декларацию

прав человека и гражданина.

Достижения политического режима Четвертой рес-

публики выразились в создании системы долгосрочного

капиталистического планирования экономики, прове-

дении эффективной широкомасштабной социальной

политики, политики деколонизации - отказе от кон-

троля над Индокитаем, Марокко, Тунисом; создании

основ внутриевропейского объединения - Общего рынка.

Слабыми сторонами режима Четвертой республики бы-

ли унаследованная от Третьей республики вместе с явным

преобладанием законодательной власти над исполни-

тельной нестабильность правительства (за двенадцать

лет - двадцать правительств), что снижало эффектив-

ность управления страной, а также неспособность обес-

печить демократию на местах.

Четвертая республика пала в связи с неспособно-

стью режима разрешить алжирскую проблему. Стремле-

ние коренного народа этой колонии к независимости

натолкнулось на сопротивление значительной части на-

селения страны. Более двух миллионов французских

колонистов, предки которых не одно поколение прожи-

ли на этой арабскдй земле, считали Алжир своим до-

мом и неотъемлемой частью Франции.

В Алжире вспыхнул военно-фашистский мятеж.

Возникла реальная угроза гражданской войны в самой

24*

739

метрополии. В условиях кризиса власти лидеры респуб-

лики решили обратиться за помощью к "сильной лич-

ности". Буржуазные партии в Национальном собрании

проголосовали за передачу всей полноты власти герою

Движения сопротивления генералу Ш. де Голлю. Полу-

чив пост премьер-министра, Ш. де Голль потребовал

предоставления ему чрезвычайных полномочий по вы-;

работке нового текста Конституции. Парламент предос-

тавил ему такие полномочия, указав лишь самые общие

требования к будущему Основному закону республики.

Подготовленный в соответствии с политическими

воззрениями Ш. де Голля проект Конституции был

принят, минуя парламент, на народном референдуме в

1958 г. Конституция Пятой республики сохраняла суще-

ствовавшие в предыдущих республиках институты вла-

сти - президент, премьер-министр, двухпалатный пар-

ламент - Национальное Собрание и Сенат, но

устанавливала такое взаимоотношение между ними, при

котором роль исполнительной власти существенно воз-

растала, а законодательной - падала. Конституция за-

крепляла возможность параллельного использования

форм представительной и непосредственной, "прямой"

демократии - референдума. Сохранялись права и сво-

боды, предусмотренные Декларацией прав человека и

гражданина 1789 г. с дополнениями, которые содержа-

лись в Конституции Четвертой республики 1946 г. Кон-

ституция устанавливала общие нормы взаимоотношений

центральной власти и местного самоуправления. Преду-

сматривались различные источники формирования и

сроки полномочий государственных органов как важная

гарантия преемственности и стабильности власти.

Однако если создатели предыдущих конституций

следовали политической традиции, согласно которой в

качестве верховного носителя власти и национального

суверенитета выступает представительное выборное учреж-

дение - парламент, то в основу новой конституции бы-

ла положена концепция "рационализированного парла-

ментаризма", в соответствии с которой парламенту мо-

жет противостоять другое проявление всеобщей воли -

президент, также избираемый всеобщим голосованием.

Основные характеристики французской демократии.

Центральная фигура в политической системе Пятой

республики - президент. Это видно даже из простого

740

сопоставления очередности разделов в конституциях

1958 и 1946 гг. В Конституции 1946 г. на первое место

вынесена глава о парламенте, за ней следует глава об

Экономическом совете и лишь после помещены статьи

о президенте республики и Совете министров. В Кон-

ституции 1958 г. на первом месте - президент, затем

правительство и только потом следуют положения о

парламенте.

Президент избирается независимо от парламента

народным голосованием на семилетний срок. Полно-

мочия президента подразделяются на осуществляемые

им лично и требующие обязательной контрассигнации

премьер-министра или нескольких министров. Прези-

дент назначает премьер-министра и по предложению

последнего - министров. Он имеет полномочия и для

других назначений: послов, высокопоставленных воен-

ных и гражданских должностных лиц. Президент пред-

седательствует на заседаниях правительства и подписы-

вает принятые решения. Но это не значит, что

премьер-министр только номинальный глава. Конститу-

ция дает четкие определения главы государства и главы

правительства. Так, именно премьер-министр, а не пре-

зидент "направляет деятельность правительства", обес-

печивает исполнение законов. Он даже может отменить

и изменять законы, относящиеся к регламентарной вла-

сти, требовать делегирования правительству законода-

тельных полномочий. Правительство обладает приори-

тетом в определении повестки дня работы парламента.

Из юридических разграничений полномочий прези-

дента и премьер-министра можно сделать вывод о су-

ществовании в стране "двухглавой" исполнительной

власти. Однако текст Конституции содержит ряд и та-

ких норм, из которых следует, что в функциональном

отношении оба института исполнительной власти тесно

взаимосвязаны. Так, если одна статья говорит об ответ-

ственности премьер-министра за национальную оборо-

ну, то другая статья называет президента главнокоман-

дующим В9оруженных сил страны, если согласно одной

статье правительство определяет и осуществляет политику

нации, то согласно ^другой - президент является гаран-

том национальной независимости. Отсутствие одно-

значности в конституции на практике трансформирует-

ся в небольшую свободу действий премьер-министра по

741

сравнению с президентом во всех областях, в которых

последний проявляет личную заинтересованность.

По отношению к парламенту президент обладает та-

кими важными полномочиями, как досрочный роспуск

его нижней палаты - Национального собрания и, та-

ким образом, объявления новых выборов. При этом

президент обязан выполнить два условия - "посовето-

ваться" с премьер-министром и распускать Собрание не

раньше, чем через год после его избрания. Президент не

вправе накладывать вето на законопроекты, но он мо-

жет просить парламент пересмотреть законопроект. Кро-

ме того, президент может передать в Конституционный

совет любое постановление парламента, вызывающее

сомнение по поводу его конституционности.

О возросшей роли щрезидекга в системе власти Пя-

той республики говорит т наличке в шшетитуздш ста-

тьи о возможности введения в стране чрезвычайного

положения. В случае, когда независимость нации, цело-

стность ее территории или выполнение международных

обязательств поставлено под угрозу, я функционирова-

ние государственных органов республики нарушено,

президент после официальной консультации с .премьер-

министром и. председателями обеих палат парламента

принимает необходимые меръ! по устранению нависшей

опасности. При этом он наделяется исключительными

полномочиями, сочетая в "воем лице как исполнитель-

ную, так и законодательную власть. Весь период чрезвы-

чайного положения работает созванный по праву пар-

ламент. Парламент не уполномочен отменять решения

президента. Глава государства привлекается к ответст-

венности Верховным судом в случае совершения им го-

сударственной измены. Чрезвычайное положение во

Франции вводилось лишь однажды Ш. да Голлем в свя-

зи с заговором в армии, организованным генералами -

противниками его политики по отношению к Алжиру.

Законодательная власть и ее взаимоотношения с ис-

полнительной властью. Парламент Пятой республики в

структурном отношении сопоставим с парламентами

предшествующих республик. Он состоит из двух палат -

Национального собрания, которое представляет интере-

сы всего населения страны, и Сената, представляющего

интересы территорий республики. Состав Собрания из-

бирается прямым голосованием сроком на пять лет,

члены Сената избираются косвенным голосованием -

742

посредством коллегии выборщиков на девятилетний

срок. Каждые три года обновляется одна треть сенаторов.

Двухпалатная^ структура и внутренняя организация де-

лают парламент Пятой республики подобным парламен-

там предыдущих республик. Однако в функциональном

отношении ныне действующий парламент явно отличав

ется от его предшественников. Еели парламент Четвер-

той республики был в законодательной сфере поистине

всемогущ, то нынешний парламент в своих полномочи-

ях весьма ущемлеш Изменившаяся роль парламента

проявляется в ограничении как сфер юрисдикции, так: и

продолжительности: времени его работы;, процедуре об-

суждения законопроектов и по некоторым другим пока-

зателям;

Конституцией предусмотрена норма (ет. 34)i, которая

четко обозначает сферы, в которых парламент правомо-

чен издавать законы: гражданские права w свободы^

бюджет иг налоги, уголовные правонарушения, органи-

зация судебных органов, национализация и приватиза-

ция^ образование, социальное обеспечение и некоторые

другие. Области общественной жизням находящиеся за

пределами этих сфер, регулируются актами исполни-

тельной власти - декретами президента;, рассматривае-

мыми в кабинете министров^ и декретами премьер-

министра'. Должностные лица более низкого ранга издают

постановление по регулированию отношений в подве-

домственных им областях.

Сужение еферьи законодательного регулирования, а

также наличие возможности делегирования правитель-

ству полномочий принимать решения не вопросам!, не-

посредственно относящимся к компетенции парламента

(что неоднократно практиковалось в годы президентст-

ва ИГ. де Голля), свидетельствует о потере законом тра-

диционно господствующего положения над другими

нормативными актами.

Эффективная законодательная деятельность парла-

мента в указанных выше областях внутренней политики

(а отсюда и его роль) зависят от количества постоянных

комитетод и качества их работы. В' годы Четвертой рес-

публики таких комитетов было более двадцати. Их от-

личал высокий профессионализм, благодаря1 чему гото-

вились ценные законопроекты^ а сами они фактически

становились центрами принятия решений. Комитеты

могли выдвигать "контрпредложения" по отношению

743

к предложениям правительства и, поставив его в затруд-

нительное положение, добиваться отставки Кабинета

министров. В Пятой республике предусмотрено сущест-

вование только шести постоянных комитетов, работают

они в течение строго определенного времени и не могут

выдвигать, как это было в прошлом, "контрпроектов".

Законодательная инициатива членов парламента во-

площается в форму законопредложений, а правительст-

ва - законопроектов. Французское право проводит

четкое различие между ними. Законопроекты прави-

тельства имеют приоритет при составлении повестки

для заседания палат и при их первоначальном обсужде-

нии. В годы Четвертой республики существовала норма,

согласно которой обсуждался проект, поступивший из

парламентской комиссии, независимо от того, был ли

он внесен правительством или депутатами. Законода-

тельная практика парламента Пятой республики свиде-

тельствует, что в общей сумме законов только около

15% имели в своей основе проект, предложенный чле-

нами парламента. При этом большая часть была одоб-

рена только потому, что правительство либо не возра-

жало, либо само поддерживало такие законопроекты.

Принятие законопроектов требует одобрения На-

ционального собрания и Сената. В случае непринятия

идентичного текста, могут быть использованы различ-

нце процедуры: "повторные чтения" в каждой из палат,

выработка компромиссного текста смешанной паритет-

ной комиссией и, при сохранении расхождений между

палатами, принятие по просьбе правительства оконча-

тельного решения Национальным собранием. Тогда Со-

брание в качестве законопроекта рассматривает текст,

подготовленный смешанной комиссией или свой собст-

венный последний текст, измененный при необходимо-

сти одной или несколькими поправками Сената. Если в

силу каких-то причин принятый парламентом законо-

проект нежелателен исполнительной власти, она может

использовать такие процессуальные средства, как право

президента требовать повторного обсуждения, право

президента и правительства ставить вопрос о его кон-

ституционности, медлить с изданием регламентов по

применению закона и т.п.

Полномочий парламента Пятой республики ограни-

чены не только сферами его юрисдикции, но общими и

специальными сроками его работы. Прежде всего уста-

744

новлена максимальная продолжительность сессий пар-

ламента - пять с половиной месяцев в год, а внеоче-

редных сессий, созываемых по просьбе премьер-

министра или большинства депутатов - двенадцать

дней. Конституцией предусмотрен 70-дневный срок, в

течение которого парламент должен принять бюджет

финансового года: если за это время парламенту не уда-

ется обсудить (практически утвердить проект, поскольку

поправки к нему со стороны парламентариев не допус-

каются, если они уменьшают прибыли и увеличивают

расходы), бюджет вводится декретом правительства.

Правительству принадлежит решающий голос в том,

сколько времени должно быть отведено для дебатов по

отдельным частям законопроектов, внесенных по его

инициативе.

Наряду с законодательством другой важной обла-

стью парламентских полномочий является контроль за

деятельностью правительства. Он осуществляется глав-

ным образом в таких формах, как депутатский запрос и

принятие резолюции порицания. Депутатский запрос (в

письменном или устном виде) адресуется конкретному

члену кабинета министров. Ответ по истечении опреде-

ленного срока может давать как сам министр, так и его

представитель высокого государственного ранга. (Заседа-

ние парламента для обсуждения депутатских запросов и

ответов правительства проводится один раз в неделю).

При этом депутаты, если ответы правительства их не

удовлетворяют, не имеют права выражать ему свое не-

доверие. Для этого существует особая процедура. Нацио-

нальное собрание может выражать кабинету министров

свое недоверие путем принятия резолюции порицания,

что должно привести к отставке правительства. Для по-

становки на обсуждение такой резолюции требуются

подписи не менее одной десятой части общего числа

депутатов Собрания. Резолюция порицания принимает-

ся простым большинством голосов по истечении 48 ча-

сов ("период остывания") с момента ее внесения. За

годы Пятой республики в Национальном собрании де-

сятки раз вносились предложения о недоверии прави-

тельству. Однако только одно из них (октябрь 1962 г.)

набрало необходимое количество голосов. Президент

Ш. де Голль на этот демарш Собрания ответил его рос-

пуском и тем самым аннулировал результаты вотума

недоверия.

745

О характере взаимоотношений законодательной и

исполнительной властей можно судить и по практике

деятельности Конституционного совета. Этот государст-

венный институт состоит из девяти членов, каждая треть

которых назначается президентом, председателем На-

ционального собрания и председателем Сената сроком на

девять лет. Пожизненно входят в состав Совета бывшие

президенты республики. На Совет возложена обязан-

ность судить о конституционности парламентских уставов

и процедур референдума, следить за ходом президентских

выборов и делать выводы об их результатах, выражать свое

мнение о введении чрезвычайного положения, следить за

конституционностью принятых парламентом законопро^

ектов. Однако Конституционный совет не располагает

полномочиями по контролю за нормативными актами ис-

полнительной власти. Соответствие таких актов Основно-

му закону определяет Государственный совет, статус

которого устанавливается исполнительной властью.

Из сказанного о взаимоотношении двух ветвей власти

следует, что законодательные полномочия парламента

весьма ограничены, а его возможности по контролю за

деятельностью правительства малоэффективны. Тем не

менее парламент был и остается единственным орга-

ном, борьба за места в котором между политическими

партиями, представляющими различные группы фран-

цузского народа, неизменно носит острый характер.

Составной частью французской демократии является

непосредственное участие народа в принятии важных

политико-управленческих решений - референдум.

К таким решениям относятся конституционные поправки^

законы об организации государственной власти и меж-

дународные договоры, требующие ратификации. Основ-

ной закон предусматривает, что альтернативой рефе-

рендуму может стать специально созванный парламент,

состав которого на объединенной сессии способен тре-

мя пятыми поданных голосов принять проект предло-

женного ему документа. Выбор центра принятия поли-

тического решения зависит от президента. Инициатива

пересмотра Конституции принадлежит как президенту

(после предварительной консультации с премьер-мини-

стром), так и парламенту; Предметом пересмотра не

может быть целостность территории страны и республи-

канская форма правления. С момента образования Пя-

той республики во Франции бьио проведено несколько

746

референдумов, значительная часть которых - по ини-

циативе президента Ш. де Голля.

Во Франции - классической стране политического

плюрализма - действует несколько десятков политиче-

ских партий и партийных объединений. Одни из них

имеют общенациональное значение, другие - местное,

а остальные представляют собой не больше, чем поли-

тические клубы.

В Конституции 1958 г. подчеркивается, что полити-

ческие партии и группировки создаются и осуществляют

свою деятельность свободно. Они обязаны уважать

принципы национального суверенитета м демократии.

Назначение партий и группировок - "содействовать

выражению мнений голосованием" ,(сх. 4).

В аналогичном политико-правовом положении на-

ходились политические партии и в период действия Ос-

новного закона 1946 г. И тем не менее с учреждением

Пятой республики партийная система страны, .продол-

жая выполнять роль посредника между народом и госу-

дарственными институтами, претерпела значительные

изменения. Это выразилось в тенденции к поляризации

социально-политических сил: сокращении числа поли-

тических партий в парламенте и их перестройке в два

лагеря, как это -имеет место ^ США, Англии или

ФРГ. Истоки такой тенденции коренятся в уроках Чет-

вертой республики, парламент .которой, будучи ireqpe-

тически всевластным, практически в кризисных ситуациях

оказывался парализованным фракционностью. Осно-

ванная на пропорционаяьном предетавшЕельешве изби-

рательная система, действовавшая в годы республики,

позволяла многим мелким партиям получать места в пар-

ламенте. Парламентская деятельность 'бошашшегша пар-

тий диктовалась конъюиктурньши соображениям! и

сводилась к "политической игре" - своевременной

смене направления !(левого шли зцаавеш), перехода <от

группы поддержки правительства в оппозицию.

Такая парламентская праюэша партий вызывала у

генерала Ш. де ГЕШЛЯ и ^многих -франщгашв вполне по-

нятную неприязнь. Система выборов в Мащионалъное

собрание, введенная в 1958 г., вынудила партии сделать

выбор еще до того, как их иредогавшели станут депута-

тами. Оказалось, что многие партии к такому выбору

были не готовы. Функционирующая в Пятой республике

избирательная система основана на одночленном участ-

747

ке: кандидат в Собрание должен набрать абсолютное

большинство голосов всех избирателей. Если этого не

случилось, то назначается второе голосование, в ходе

которого кандидату достаточно набрать относительное

большинство голосов. При этом кандидаты от партий,

которые набрали менее 2,5 % голосов, ко второму туру

голосования не допускаются. Стремление к достижению

практического результата побуждает близкие по соци-

альному составу и политическим приоритетам партии к

созданию коалиций, заключению соглашений о взаим-

ной поддержке их кандидатов или снятию своих канди-

датов во втором туре выборов.

В настоящее время все места в парламенте Франции

принадлежат наиболее крупным политическим партиям,

среди которых различаются три пары "идеологических

семейств": коммунисты и социалисты, католики и ра-

дикалы, консерваторы и голлисты.Эти пары по приня-

той терминологии могут рассматриваться, соответст-

венно, как левые, центристы и правые.

Местное самоуправление. Местное самоуправление и

его оптимальное соотношение с центральной властью -

важный фактор политической стабильности - занимает

особое место в системе французской демократии. В Кон-

ституции Пятой республики этой проблеме посвящен

отдельный раздел, а в общественной жизни - это тема

острйгх политических дебатов в парламенте и за его

пределами. При этом обсуждается круг вопросов о пол-

номочиях самоуправляющихся коллективов, их разме-

рах, финансировании, возможностях обеспечения не-

обходимой степени участия граждан в политической

жизни страны. Один из результатов таких дискуссий -

рождение важных законопроектов.

По Конституции республики основными местными

коллективами являются коммуны и департаменты. Вся-

кие иные местные коллективные образования учрежда-

ются текущим законодательством. Особенности правового

статуса местных коллективов состоят в том, что они -

самоуправляющиеся и в то же самое время и админист-

ративные единицы французского правительства.

Франция - метрополия, состоящая из 96 департа-

ментов, 324 округов, более чем 36 000 коммун и других

территориальных и функциональных единиц. Остано-

вимся на их правовом статусе и месте в системе фран-

цузской демократии. Департамент как автономное обра-

748

зование имеет выборный Генеральный совет с широкими

полномочиями по решению вопросов жизнеобеспечения

проживающего на данной территории населения. К ним

относятся формирование бюджета, местные налоги и

ссуды, принятие нормативных актов по жилью, дорогам,

культурным и общеобразовательным программам (в до-

полнение к общегосударственным, принятым прави-

тельством) и т. д. Генеральный совет избирает своего

председателя. Подотчетный Совету, он не несет ответ-

ственности за положение дел на территории департа-

мента перед правительством республики.

Подконтрольность департамента центральной власти

обеспечивается иным должностным лицом - префек-

том. Он хотя и получает свою должность в результате

избрания, но является представителем правительства в

регионе. Префект несет ответственность перед кабине-

том министров за национальные интересы, админист-

ративный контроль и соблюдение законов на данной

территории. Для осуществления своих функций префект

наделен необходимыми полномочиями. Он имеет право

налагать вето на бюджет, отменять акты Совета и даже

при определенных условиях смещать с поста председа-

теля. Префект опирается на комитет, который форми-

руется на профессиональной основе и состоит из спе-

циалистов различных отраслей народного хозяйства.

Префекту помогают подпрефекты округов. Значение ок-

ругов состоит в том, что они являются базовыми при

проведении парламентских выборов.

Следующая административная единица - кантон.

На этом уровне содержатся подразделения национальной

жандармерии, налоговые и дорожные службы. На основе

кантонов избираются Генеральные советы департамен-

тов. Последняя, но в то же время самая важная единица

в системе самоуправления - коммуна. Это понятие охва-

тывает как населенный пункт с численностью до 100 че-

ловек, так и многомиллионную столицу страны. В ре-

зультате ряда причин некоторые из коммун в сельской

местности стали настолько малыми, что не в состоянии

самостоятельно выполнять необходимые функции по

самообеспечению. Поэтому они вынуждены объединять-

ся с соседними коммунами или сотрудничать с ними.

Отношения между местными самоуправляющимися

коллективами и центральной исполнительной властью

усложнены существованием функциональных единиц,

749

пересекающих их территориальные границы. К ним от-

носятся 22 региона, в которых сгруппированы 96 депар-

таментов, что позволяет координировать их деятель-

ность, 25 "академий", контролирующих осуществление

общеобразовательных программ как в начальных, так и

в высших учебных заведениях, 16 регионов для осуще-

ствления программ по социальному обеспечения, а

также шесть военных округов. Все они созданы нацио-

нальным правительством и являются собственно адми-

нистративными образованиями.

Характер участия населения в формировании орга-

нов местного самоуправления - важный барометр по-

литики центрального правительства. Это видно, в част-

ности, на муниципальных выборах, которые проходят

примерно в два раза чаше президентских и парламент-

ских. Изменение партийного состава муниципальных

советников и мэров коммун сигнализирует правитель-

ству о недовольстве его политикой и дает возможность

ее своевременно скорректировать.

Важной заключительной составляющей характери-

стики французской демократии является характер взаи-

моотношений между государством и гражданином как

носителем определенных прав и свобод.

Конституция Пятой республики включает в качестве

составных частей Декларацию прав человека и гражда-

нин^ 1789 г. и Преамбулу к Конституции 1946 г., под-

твердившую и дополнившую эти права. На это обстоя-

тельство неоднократно (впервые в 1979 г.) указывал

Конституционный совет.

Гарантированные Конституцией права граждан мо-

гут быть нарушены как ненамеренно в силу недостаточ-

ной правовой компетентности авторов законопроектов

и других нормативных актов, принимаемых исполни-

тельной властью, так и сознательно из-за бюрократиче-

ского искажения законов и злоупотребления властью

при их применении. С тем, чтобы предотвратить появ-

ление таких нормативных актов, Государственный совет

дает экспертную оценку проектов правовых документов

под углом зрения их соответствия Конституции страны.

Жалобы граждан об ущемлении их прав, включающие

обвинения представителей государственной админист-

рации в нарушении Конституции, рассматриваются в

административных судах департаментов. Если граждане не

удовлетворены принятым судом решением, они обраща-

750

ются в Государственный совет, который в этом случае

выступает в роли апелляционного суда. Недостатком та-

кой процедуры рассмотрения исков граждан явилась

возможность ее затягивания. Иногда проходило не-

сколько лет, прежде чем подобные иски рассматрива-

лись Государственным советом.

Недавним нововведением стал парламентский по-

средник - специально уполномоченный по рассмотре-

нию жалоб граждан. О его высоком статусе говорит то,

что по рекомендации парламента назначается он самим

президентом сроком на шесть лет. Проверяя жалобы

граждан "правозащитник" имеет право запрашивать в

любом ведомстве интересующую его информацию и

требовать судебного разбирательства по делам прови-

нившихся перед законом должностных лиц. На основе

изучения практики действия законов он может вносить

в правительство предложения по их совершенствова-

нию. Обращения граждан с жалобами к "правозащитни-

ку" не оплачиваются, но поступают к нему не непо-

средственно, а через сенатора или депутата парламента.

Таким образом, выдвинутая в ходе Великой Фран-

цузской революции формула о народе как источнике

власти, пройдя через ряд этапов политической истории,

наиболее полно воплотилась в демократии Пятой рес-

публики. В соответствии с основными критериями оцен-

ки политических систем - стабильность институтов

власти и прогресс экономики - о достоинствах совре-

менной французской демократии можно сделать сле-

дующие выводы. Возникшие в ходе исторического раз-

вития политические институты сохранены, но их

функциональные отношения рационализированы. Ис-

полнительная власть значительно расширила свои пол-

номочия и использовала их достаточно эффективно. Ус-

пешно адаптировавшись к условиям Европейского

общего рынка, Франция превратилась в экономически

процветающую державу, жизненный уровень граждан

которой не уступает жизненному уровню американцев.

В стране созданы механизмы, которые могут предот-

вращать несрастание противоречий - результаты ди-

намики внутренних социальных перемен - в политиче-

ские кризисы, которые приводили к падению прежних

политических режимов. Существующее конституционное

устройство одобряется большинством политических

партий и основной массой населения.

751

3.4. Германия

(Федеративная Республика Германии)

Исторические условия и предпосылки возникновения

германского демократического государства. Демократиче-

ская Германия - явление относительно новое на поли-

тической арене Западной Европы. Ее политическая сис-

тема, фундаментом которой стала Конституция 1949 г.,

возникла не столько как достижение политической

культуры немцев, как логически закономерный резуль-

тат внутреннего развития, сколько как следствие внеш-

него влияния, поддержанного частью демократически

настроенной политической элиты. И тем не менее изу-

чение немецкой политической истории имеет несо-

мненный интерес. Прежде всего Германия одна из не-

многих стран, которая стала своеобразной социальной

лабораторией, где в течение века прошли испытание на

эффективность различные политические системы. Более

того, в одно и то же время в различных частях страны

соперничали два социально-политических строя, во-

площавших марксистско-ленинское (ГДР) и юридиче-

ское (ФРГ) мировоззрения. Это значит, что большинство

важнейших политических и идеологических движений

могут быть оценены не столько по программным целям

и намерениям лидеров, сколько по германскому поли-

тическому опыту. Кроме того, достижения послевоен-

ного развития Германии показывают способность наро-

да преодолеть отрицательный опыт, унаследованную

страной политическую традицию, сложившуюся в усло-

виях Второго и Третьего рейхов, а также изменить ха-

рактер политической культуры.

Политическая история Германского государства на-

чинается с 1871 г., когда Пруссия удачно осуществила

попытку объединить многочисленные немецкоговоря-

щие княжества и королевства. Империя была создана

благодаря, главным образом, усилиям прусского пре-

мьер-министра Отто фон Бисмарка, проводившего по-

литику "крови и железа". Пруссия при Бисмарке побеж-

дала в войнах с Данией (1864), Австрией (1866) и

Францией (1870).Успех такой политики привлек на сто-

рону "железного канцлера" империи многих стремя-

щихся к объединению Германии представителей парла-

ментской либеральной элиты, которые после 1871 г.

стали больше государственниками, чем либералами.

752

В стране был установлен авторитарный политический

режим с элементами демократии. Ключевой фигурой

в системе власти стал кайзер. Он назначал канцлера и

определял состав правительства. Последнее частично

контролировалось парламентом, который состоял из

двух палат - нижней и верхней. Верхняя палата, в ко-

торой доминировала Пруссия, могла блокировать боль-

шинство инициатив нижней палаты парламента. Выбо-

ры были неравные - система голосования давала

непропорциональное представительство верхним сло-

ям общества. Внутренняя безопасность, военная и ино-

странная политика находились в основном в руках тра-

диционной прусской элиты: военных, бюрократии и

земельной аристократии. Позиция парламента по отно-

шению к правительству была оборонительной и выра-

жалась формулой: "Пока парламент обсуждал, прави-

тельство действовало".

За время существования империи Германия стала

одной из наиболее развитых в экономическом и военном

отношениях стран. Благодаря быстрой индустриализации

произошли глубокие изменения в социальной структуре

общества. Однако каких-либо изменений в структуре

политической власти не произошло. Таким образом, в

Германии сложилось вполне современное общество, но

управлялось оно старой феодальной элитой.

Осознавая нарастающую угрозу своей власти со сто-

роны рожденных промышленным развитием классов и

групп, старая политическая элита прибегала к просто-

му, но надежному средству - агрессивному национа-

лизму, с помощью которого ей удалось смягчить проти-

воречия в социально-экономической и политической

сферах, укрепить единство общества и вместе с тем

свои властные позиции. При этом не было нужды ис-

кусственно конструировать образ врага. Уже с момента

создания рейха Германия приобрела много реальных

врагов в Европе, особенно во Франции, которая в ре-

зультате франко-прусской войны 1870 г. потеряла про-

винции Эльзас и Лотарингию. Обоснованно опасалась

роста военно-морской мощи и стремления Германии к

переделу уже поделенных заморских колоний Англия.

Были свои причины настороженно относиться к Герма-

нии и у России. Только благодаря политическому искус-

ству Бисмарка рейху удалось в течение двадцати лет

(1871-1890) поддерживать тонкое равновесие между

753

внешней и внутренней политикой, избежать создания

альянса Англии, Франции и России против Германии.

Империя, созданная Бисмарком, не смогла пере-

жить Первой мировой войны. Внутренние противоре-

чия, приглушенные военными успехами на фронте,

выходят наружу как только Германия стала терпеть по-

ражения, а окончание войны затягивалось. Особое зна-

чение для власть имущих имела позиция рабочего клас-

са - второго по революционному потенциалу после

рабочего класса России. Первые выступления промыш-

ленных рабочих, на плечи которых пали основные тяго-

ты и лишения военного времени, ускорили развитие

событий. Весной 1918 г., когда наступление немецкой

армии потерпело неудачу, представители военного ко-

мандования, роль которого на принятие важнейших по-

литических и экономических решений в последние годы

войны существенно возросла, обратились к кайзеру с

предложением отречься от власти, а руководству пар-

ламента - провозгласить республику и вступить в мир-

ные переговоры с воюющими странами. Так, в результате

поражения в войне и обострения внутренних противо-

речий пал авторитарный режим в Германии. Однако

практикуемый этим режимом во внешней и внутренней

политике национализм не исчез со Вторым рейхом.

Пришедшая на смену империи республика вошла в

историю под названием Веймарской - по названию го-

рода, в котором избранная немецким народом Ассамб-

лея приняла в 1919 г. Конституцию страны. Основной

закон послевоенной Германии по степени и формам

выражения народного суверенитета находится в одном

ряду с наиболее прогрессивными конституциями мира.

Однако из-за неблагоприятных условий, в которых ока-

залась республика, она не смогла реализовать заложен-

ный в Конституции потенциал. Прежде всего народ как

главная действующая политическая единица был глубоко

расколот. Часть рабочего класса и одетых в солдатские

шинели крестьян поддержала марксистов, которые по-

пытались совершить социалистическую революцию. По-

пытка удалась лишь частично. В нескольких городах Гер-

мании возникли советы рабочих и солдатских депутатов,

а в Баварии непродолжительно существовала социали-

стическая республика. Другая часть населения разделяла

авторитарные ценности империи и поддерживала кон-

сервативных националистов, которые пропагандировали

754

миф о том, что Версальский мирный договор был не

результатом проигранной Германией войны, а преда-

тельского удара в спину "ноябрьских преступников" -

социалистов, коммунистов, либералов и евреев. Значи-

тельная часть немцев разделяла демократические цен-

ности, заложенные в Конституции, и поддерживала

партии прореспубликанской ориентации - социал-

демократов, партию Центра (католики) и Демократи-

ческую партию (либералы).

Вначале 20-х годов большинство депутатских мест в

парламенте принадлежало партиям демократической

коалиции. Однако с ухудшением экономической ситуа-

ции, особенно с мировой депрессией 1929 г., ростом

безработицы (более одной трети рабочих) и неспособ-

ностью демократических лидеров к эффективным дей-

ствиям соотношение сил в парламенте стало быстро

меняться. Доля голосов, поданных за демократические

партии, снизилась наполовину и составляла около 30%,

а партий настроенных оппозиционно - нацистов

(справа) и коммунистов (слева) - возросла и состави-

ла более половины парламентских мест. Нацисты стано-

вятся самой большой партией в парламенте. В этих усло-

виях создать прочную парламентскую коалицию и

сформировать авторитетное правительство становится

невозможным. Поскольку парламент потерял свое глав-

ное назначение - центра принятия политических

управленческих решений и стал ареной политической

борьбы между многочисленными партиями, обязанно-

сти по управлению государством целиком сосредоточи-

ваются в руках президента, который достаточно полно

реализовал свою власть, издавая исполнительские дек-

реты без согласования с парламентом.

Молодая немецкая демократия не выдержала испы-

тание глубоким кризисом, поразившим все общество.

Исключительная сложность условий, в которых она бы-

ла поставлена, все больше трансформировалась в обще-

ственном сознании как слабость самой республикан-

ской формы правления обществом. Единственная

партия, которая преуспевала в этом кризисе, была пар-

тия нацистов с ее динамичным лидером Гитлером. Не

лишенный ораторских способностей, он умел разгова-

ривать с самыми разнообразными по своим интересам

аудиториями потенциальных избирателей, говорить о

том, что они хотели услышать. Так, апеллируя к пат-

755

риотическим чувствам, Гитлер осуждал Версальский

мирный договор, безработным рабочим обещал работу,

представителям деловых кругов - защиту от угрозы на-

ционализации ближайшими соперниками его партии -

коммунистами, фермерам и мелким предпринимателям

обещал общественное признание их труда и защиту от

разорения. Среди ответственных политиков мало кто

всерьез воспринимал речи и печатные выступления (в том

числе автобиографическую "Майн кампф") Гитлера, но

общественностью он и его партия воспринимались как

сила, которая в сложившейся кризисной ситуации спо-

собна в отличие от других партий "сделать хоть что-

нибудь".

Началом нового этапа политической истории Гер-

мании, связанного с Третьим рейхом, можно считать

январь 1933 г., когда президент страны фон Гинденбург

предложил Гитлеру как лидеру самой крупной партии

сформировать правительство республики. Президент и

его окружение полагали, что они смогут с помощью

конституционных норм надежно контролировать Гитле-

ра, если бремя правительственной ответственности бу-

дет лежать на его плечах. Однако два месяца спустя на-

цистской партии удалось протолкнуть через парламент

так называемый "Правовой акт", который давал Гитле-

ру неограниченную власть. Деятельность конституции,

функционирование парламента и гражданские свободы

объявлялись приостановленными. Все сферы общест-

венной жизни в соответствии с нацистскими представ-

лениями "синхронизировались", и к 1934 г. в Германии

установился тоталитарный политический режим.

Третий рейх, как и его предшественник, рухнул в

результате поражения Германии в развязанной им вой-

не. Но в отличие от прошлого, это поражение режима

не было вызвано также и внутренними противоречия-

ми, углубленными недовольством народа, испытавшего

лишения и тяготы военного времени. Нацисты ценой

грабежа и эксплуатации захваченных ими регионов ста-

рались обеспечить высокий уровень жизни народа. Си-

туация резко изменилась с окончанием войны, когда

прекратился поток продовольственного снабжения и

бесплатной рабочей силы с оккупированных террито-

рий, и население Германии оказалось на полуголодном

рационе и в неотапливаемых помещениях зимой в горо-

дах. Однако резкое падение жизненного уровня не вы-

756

звало даже запоздалого осуждения нацистского режима.

Показательно, что пять лет спустя после войны (1951)

около половины населения равнодушно относились к

перспективе возможного прихода к власти новой наци-

стской партии. Преобладающая часть народа ориентиро-

валась на ценности, доставшиеся ему от функциониро-

вания предшествующих авторитарного и тоталитарного

режимов. Что касается опыта демократии Веймарской

республики, то он оставил негативные впечатления да-

же у убежденных демократов. Другого демократического

опыта у немецкого народа не было.

В отличие от поражения в Первой мировой войне

для Германии окончание Второй мировой войны озна-

чало полную капитуляцию и исчезновение как поли-

тической реалии. Территория страны была поделена по-

бедившими союзниками на несколько зон военной

оккупации, из которых в 1949 г. было создано два новых

государства: Федеративная Республика Германии (аме-

риканская, английская и французская зоны) и Герман-

ская Демократическая Республика (советская зона).

Правовой основой создания ФРГ явились решения

проходившей в 1948 г. Лондонской конференции шести

западных стран - США, Англии, Франции, Бельгии,

Голландии и Люксембурга. В соответствии с этими ре-

шениями военные губернаторы американской, англий-

ской и французской оккупационных зон поручили пре-

мьер-министрам правительств германских земель

организацию разработки и принятия проекта Основного

закона будущего государства. Созданная премьер-мини-

страми конституционная комиссия подготовила проект

конституции, который был обсужден и принят 8 мая

1949 г. специально избранным от земель органом -

Парламентским советом. Вся работа Парламентского

совета находилась под постоянным контролем военных

губернаторов оккупационных зон. Принятый Парламент-

ским советом документ оперативно в течение трех дней

был ратифицирован ландтагами германских земель и

стал Основным законом ФРГ 23 мая 1949 г. Предусмот-

ренные Конституцией политические институты власти

стали функционировать с сентября 1949 г., когда в Бонне

собрался избранный на основе всеобщих выборов Бундестаг,

был избран президент и сформировано правительство.

Содержание и специфика германской демократии. Со-

гласно Конституции источником государственной вла-

757

сти является народ. Народ осуществляет власть непо-

средственно путем голосований, а также через систему

представительных органов, которая строится по прин-

ципу их разделения на органы законодательной, испол-

нительной власти и правосудия.

Первый раздел Основного закона ФРГ посвящен

проблеме гражданских прав и свобод. Конституция

страны исходит из того, что неприкосновенные и не

отчуждаемые права человека являются единственной

основой человеческого общества, мира и справедливо-

сти. Эти права в их совокупности рассматриваются как

непосредственно действующее право, которым обязаны

руководствоваться все три ветви государственной вла-

сти - законодатели, исполнительная 'власть и правосу-

дие. Однако здесь следует отметить специфичность тер-

манской Конституции. Особенность подхода Основного

закона ФРГ к проблеме прав и свобод - заложенная в

нем возможность противопоставления статуса государ-

ственного служащего статусу рядового 'гражданина. Эта

возможность превратилась в действительность в 1972 г.,

с принятием центральным ^правительством и правитель-

ствами земель так называемого "декрета о радикалах".

Декрет объявил государственную службу несовместимой

с поддержкой и принадлежностью к партиям, "аетро-

енцым антиконститупионноЖ таким партиям документ

относил коммунистов 31 правое крыло национал-демо-

кратов, хотя официального их запрещения Федералъ-

ньш конституционным судом не было.

Структура центральных политических институтов,

объем компетенции и характер их взаимоотношений,

определенные новой Конституцией, свидетельствуют (r)

том, что ;в Германии учрежден строй парламентской

республики. Главой ФРГ является президент.'Его избра-

ние проводится специальным Федеральным собранием.

При этом 'создатели Конституции учитывали опыт

функционирования политической системы Веймарской

республики, хогда лрезидент избирался агеносредетвен-

но народом, являясь ;не только главой государства, но я

главой исполнительной власти (другим главой был

канцлер), что в силу ряда причин усложнило процесс

демократизации общества. Полномочия президента

длятся пять лет. Он может быть переизбран только один

раз. Различные сроки полномочий президента л Бундес-

тага призваны обеспечить преемственность власти и не-

758

зависимость президента от принявшей участие в его из-

брании нижней палаты парламента, срок полномочий

которой четыре года.

Президент обладает обычными для главы парламен-

тарного государства полномочиями: представляет стра-

ну во внешних сношениях с другими государствами,

заключает с ними соглашения; принимает и аккредиту-

ет послов; Он назначает и увольняет федеральных судей

и иных высокопоставленных гражданских и военных

должностных лиц. Вместе с тем президент - активный

участник внутриполитического процесса; Он предлагает

кандидатуру канцлера для' избрания: Бундестагом, объяв-

ляет состояние законодательной необходимости, участ>

вует в заседаниях правительства!, промуЛБГирует (обна"-

родует) закэны и т.п. Большинство решений президента

предполагает обязательную контрассигнацию федераль-

ною канцлера или соответствующего министра. Прези-

дент, нарушивший Конституцию или федеральный закон,

отстраняется от должности Конституционным судом,

Исполнительная власть* Федеральное правительство,

состоящее из канцлера и министров, является главным

звеном в системе политической вяасти ФРГ. В: период

Веймарской республики существовала "двуглавая" ис-

полнительная: власть, представляемая президентом,

е одной], и канцлером, - с: другой стороны. Однако

в действительности из-за частой смены правительств

(20 правительств за 13 лет) канцлер стал только номиг-

налъным главой; Президент же; напротив, значительна

расширил свои полномочия, в том числе иг за счет пар-

ламента, что особенно проявилось в последние годы

существования республики.

Согласно ныне действующей Конституции едино-

личным главой исполнительной вяасти является канц-

лер. Это видно из характера его легитимации и объема

полномочий;. Свои полномочия федеральный канцлер

получает от парламента. В соответствии с установленной

процедурой Бундестаг без прений большинством голо-

сов избирает главу правительства, кандидатуру которого

предлагает президент. Возможно избрание канцлера и по

инициативе не менее чем четвертой части законного

числа членов Бундестага, что должно осуществляться в

течение не более двух недель"

Канцлер формирует состав правительства, фактиче-

ски сам назначает и увольняет федеральных министров.

759

По предложению канцлера президент утверждает кад-

ровые изменения. Конституция возлагает на правитель-

ство обязанности руководства страной. Канцлер опреде-

ляет основные направления внутренней и внешней

политики. Руководствуясь политической линией главы

правительства, министры самостоятельно ведут дела

порученной им отрасли. Ответственность за результаты

проводимой правительством политики перед парламен-

том несет канцлер. Правительство не только выполняет

законы, принятые парламентом, издает общеадминист-

ративные предписания, но и само активно участвует в

процессе законотворчества. Особенно возрастает роль

правительства, когда президент по его инициативе и с

согласия Бундесрата объявляет состояние законода-

тельной необходимости. В этом случае законодательный

процесс осуществляется без участия Бундестага.

Первое послевоенное правительство было сформи-

ровано Конрадом Аденауэром. Приступив к исполнению

своих обязанностей в возрасте 73 лет, он показал при-

мер эффективного использования данных ему Консти-

туцией полномочий: германское "экономическое чудо",

членство в Европейском сообществе, союз с США.

Законодательная власть и ее взаимоотношения с ис-

полнительной властью. Парламент ФРГ состоит из двух

палат - Бундестага, который представляет интересы всего

населения федерации, и Бундесрата, который создан для

участия субъектов федерации - земель в законодатель-

ном процессе и управлении страной. Состав Бундестага

избирается по различным избирательным системам: по-

ловина депутатов в округах - по мажоритарной системе

относительного большинства путем прямого голосования,

другая часть - по партийным спискам, выдвигаемым

в землях по пропорциональной системе. Срок полномо-

чий Бундестага - четыре года.

Состав Бундесрата включает представителей прави-

тельств земель, которые их назначают и отзывают. Ко-

личество представителей от земель зависит от числен-

ности проживающего на определенной территории

населения. Земли с населением до двух миллионов

обладают тремя, от двух до шести - четырьмя, свыше

шести - пятью мандатами в Бундесрате. При голосова-

нии члены Бундесрата выражают мнение представляе-

мых ими правительств земель. Голоса представителей

той или иной земли подаются как единый голос.

760

Основные направления деятельности парламента -

законотворчество и контроль правительства. В общест-

венном сознании немцев парламент как основа демо-

кратии оставил негативное впечатление, так как не

смог справиться с задачами, стоявшими перед ним, а

после одобрения в 1933 г. нацистского "Правового акта"

он перестал существовать как политический институт.

Исходя из прошлого политического опыта и учитывая

конституционную практику США, Англии и других де-

мократических стран, составители Основного закона

Германии определили полномочия парламента таким

образом, чтобы так называемая модель "законодатель-

ного бездействия" не повторилась в будущем политиче-

ском развитии страны. Законодательные полномочия

парламента охватывают комплекс вопросов внутренней

и внешней политики, которые частично относятся к

исключительной компетенции федерации, частично -

к конкурирующей компетенции федерации и земель, а

также вопросов, по которым федерация уполномочена

издавать общие предписания. К исключительной законо-

дательной компетенции парламента относятся внешние

сношения, оборона, защита демократического строя от

посягательств изнутри, денежное обращение, таможен-

ное и торговое единство территории, средства комму-

никации - почта, радио, телеграф и другие сферы.

К конкурирующей компетенции федерации и земель

относятся судоустройство, вопросы гражданских, хо-

зяйственных, трудовых и уголовных правоотношений,

социальное страхование, обобществление земли и

средств производства, содействие культурному, научно-

техническому прогрессу, энергетика, здравоохранение,

борьба с шумом и т. п. Однако приоритет в сфере кон-

курирующей законодательной компетенции принад-

лежит парламенту. Земли обладают правом законода-

тельства лишь тогда и постольку, когда и поскольку

парламент не использует свои полномочия и своими

нормативными актами не противоречит интересам дру-

гих земель и государства в целом. Парламент (при со-

блюдении^ порядка, установленного для нормотворчест-

ва в области конкурирующей компетенции) правомо-

чен издавать общие предписания по правовому статусу

государственных служащих, распределению земли и

организации территории, охране природы, принципах

высшего образования и некоторые другие.

761

Конституция вместе с тем предусматривает возмож-

ность передачи парламентом федеральному правитель-

ству, федеральному министру или правительству земель

полномочий по изданию постановлений.

Сказанное о структуре и законодательных полномо-

чиях парламента позволяет сделать вывод о наличии

сущностного сходства высшего органа власти ФРГ с ана-

логичными парламентами в других демократических

странах, а также о присутствии чисто немецкой специ-

фикиу отражающей опыт политической истории страны;

В процессе принятия и исполнения законов парла-

мент вступает в определенные отношения с правитель-

ством;, что дает возможность определить действительное

место законодательного органа, призванного выражать

волю народа..

Как и в других странах парламентаризма, право зако-

нодательной инициативы в ФРГ принадлежит парламенту

и правительству - депутатам Бундестага, Бундесрата и

федеральному правительству. Законы принимаются Бун-

дестагом и приобретают силу после одобрения Бундес-

ратом. Затем они промультируются президентом и пуб-

ликуются в специальном издании.

Вместе с тем^ (ж в этом состоят некоторые особенно-

сти немецкого законотворческого процесса)) законо-

проекты правительства поступают в Бундестаг не неяо-

средетвенжц а через Бундесрат, откуда с мнением

последнего^ направляются в нижнюю палату парламента.

И напротив* законопроекты Бундесрата направляются в

Бундестаг через федеральное правительство, которое

также высказывает о них свою точку зрения;

Все законопроекты, которые поступили в Бундестаг,

первоначально обсуждаются в специальных комитетах.

Их количественный состав и процедура* "слушания де-

ла" во многом напоминают практику Конгресса

США. Однако система немецких парламентских коми-

тетов в отличие от их американского прототипа менее

влиятельная, но более авторитетная, чем в Англии и

Франции. Комитеты отражают узкопартийный состав

депутатов всего парламента, а должности председателей

комитета распределены пропорционально численности

мест, которые занимают партии в Бундестаге. Таким об-

разом, партия (партии) парламентского большинства, ко-

торая формирует правительство, возглавляет большее,

чем оппозиционная партия (партии меньшинства), коли-

762

чество комитетов. Это обстоятельство с учетом высокого

уровня партийной дисциплины отражается на характере

критического отношения комитетов к правительствен-

ными законопроектам. Как правило, все (обычно четы-

ре из пяти) правительственные законопроекты, хотя и

сопровождаются рядом замечаний и поправок, но по-

лучают положительную оценку парламентских комите-

тов. Основательная критика правительственного законо-

проект вгожег расцениваться как попытка сместить

канцлера. В $ех случаях, когда правительство видит, что

прохождение его законопроекта вызывает серьезные

трудности, оно обычно отзывает проект на доработку

до того, как будет проведено официальное голосование

в комитете. Конституцией страны предусмотрено, что в

случае несогласия Бундесрата с принятым Бундестагом

законопроектом, могут быть использованы различные

процедуры: создание иарите-ивой комиссии из членов

Бундестага и Бундесрата, отклонение Бундестагом про-

теста Бундесрата тем жв количеством голосов, которым

тот был принят в верхней палате.

В финансовой области полномочия парламента сводят-

ся практически только к заслушиванию и утверждению

предложенного "правительством бюджета. Ибо согласно

Конституции поправки парламента к правительственному

проекту, следствием которых предполагается увеличение

расходов или уменьшение денежных поступлений, допус-

каются только с согласия федерального правительства.

Составной частью парламентских полномочий явля-

ется право Бундестага контролировать правительство.

Это право реализуется в различных формах, некоторые

из которых заимствованы из английской парламентской

практики. Чаще всего ответственность федерального

правительства осуществляется с помощью депутатских

запросов (в устном или письменном виде) и крайне

редко в форме недоверия правительству, чт(c) связано с

введением Конституцией ФРГ так называемого "кон-

структивного вотума". В отличие от деструктивного во-

тума недоверия, практикуемого в других демократиче-

ских странах, "юиетрукгивный вотум* предполагает,

что для его вынесения, кроме ^негативного голосования

большинства депутатов нижней палаты парламента, не-

обходимо еще иметь конкрегяую кандидатуру на пост

главы кабинета правительства, поддерживаемую боль-

шинством в парламенте.

763

Учреждение такой конституционной процедуры

смены правительства явилось реакцией на ситуацию в

парламенте, которая сопровождала почти всю историю

Веймарской республики. В то время в Рейхстаге регулярно

создавалось неустойчивое большинство партийных фрак-

ций, которое без труда смещало очередное правительство,

но не могло сложиться в устойчивое большинство для

создания стабильного правительства. В условиях кризиса

власти, когда парламент как законодательный орган в

результате бесконечных межпартийных распрей парали-

зован, а правительство как важнейший институт исполни-

тельной власти бездействует, возникает и усиливается

тенденция возврата к авторитарным методам принятия

и исполнения политико-управленческих решений.

Нынешний канцлер, в отличие от своих предшест-

венников времен Веймарской республики, может рас-

считывать на твердую поддержку большинства в парламенте

на протяжении периода своих полномочий. В послевоен-

ной истории Германии конструктивный вотум недове-

рия правительству применялся только дважды: в апреле

1972 г. и в октябре 1982 г. В первом случае оппозицион-

ный блок ХДС/ХСС сделал безуспешную попытку сме-

стить социал-демократическое правительство В. Брандта,

во втором случае такая попытка оказалась удачной -

на смену канцлеру Г. Шмидту пришел Г. Коль. Редкое

применение этой процедуры воздействия парламента на

правительство свидетельствует о силе сложившейся но-

вой политической системы.

Важнейшими составляющими механизма молодой

германской демократии, звеном, связывающим систему

политических институтов государственной власти с на-

родом, являются общественно-политические объедине-

ния, прежде всего политические партии. Политические

партии согласно Основному закону призваны содейст-

вовать "формированию политической воли народа" и

рассматриваются в этой связи как полугосударственные

институты. Эту роль политических партий Германии

трудно переоценить, особенно в ситуации, которая

сложилась в стране в результате военного и политиче-

ского поражения режима во Второй мировой войне. Ее

характерными чертами были: с одной стороны, полити-

ческая пассивность большинства населения, уставшего от

политики, от непрерывных идеологических призывов к

самопожертвованию, ведению войны до победного

764

конца и не готового к демократии; с другой стороны,

на основе Конституции 1949 г. была создана система

политических институтов, которая отражала достиже-

ния мирового демократического опыта и учитывала

негативный опыт демократии Веймарской республики.

Политические партии послевоенной Германии суме-

ли выполнить возложенную на них задачу - в полной

мере использовали заложенный в Основном законе де-

мократической потенциал и направили его в конструк-

тивное для республики русло. Успешной деятельности

партий способствовал ряд обстоятельств.

Во-первых, их соперники по прежнему режиму -

национал-социалисты, слившиеся с государственной

бюрократией, армией, земельной знатью и крупным

бизнесом, были дискредитированы из-за связей с фа-

шистским режимом. Во-вторых, возродившиеся партии

демократической ориентации с самого начала своей

деятельности пользовались доверием и поддержкой ок-

купационных властей, что гарантировало их особую

роль в процессе становления и функционирования за-

падногерманского государства. В-третьих, пользуясь

прочным исходным конституционным и политическим

положением возродившиеся партии были уверены в

том, что важные должности в административном аппа-

рате центрального и местного уровней будут заняты их

приверженцами. И наконец, вклад партий в становле-

ние новой немецкой государственности закономерно

сопровождался широкой общественной финансовой

поддержкой как их повседневных нужд, так и нужд,

связанных с избирательными кампаниями.

В результате этих и некоторых других изменений в

стране сложилась качественно новая система политиче-

ских партий, которые никогда до этого не пользовались

таким авторитетом. Воздействуя на парламент, прави-

тельство и бюрократический аппарат, политические

партии оказались способными организовать и контроли-

ровать политический процесс. Прежняя система слабых,

нестабильных, многочисленных партий, сложившаяся

во времена.Веймарской республики, когда около 100 пар-

тий соперничали на выборах, а четверть из них, пред-

ставленные в парламенте, оказывались не в состоянии

создать устойчивое правительство, ушла в прошлое.

В первых послевоенных выборах в парламент (1949)

участвовало всего 17 политических партий, а к 1961 г. их

765

осталось только четыре: Христианско-демократический

союз (ХДС), Христианско-социальный союз (Баварский

филиал ХДС), Социал-демократическая партия (СДПГ)

и Свободная демократическая партия (СвДП).

Христианско-демократический союз и его Баварский,

партнер - Христианско-социальный союз, прежде чем

стать партией, возник как движение, которое на прин-

ципах и ценностях христианства попыталось объединить

различные группы немецкого народа и прежде всего ка-

толиков и протестантов, поскольку раскол между ними

в довоенное время облегчил победу национал-социа-

лизма. ХДС/ХСС окончательно оформился в 1950 г. и

вскоре стал главной политической силой страны - ко-

личество голосов, подаваемых за партийный блок даже

в период, когда он находился в оппозиции (1969-1982),

не опускался ниже 45% электората. Своим успехом пар-

тийный блок ХДС/ХСС обязан предельно широкой по-

становке программных задач и отказом от идеологиче-

ских догм (что явилось разрывом со сложившейся

традицией при определении программы партии), а так-

же послевоенным подъемом страны.

Социал-демократическая партия (СДПГ) - единст-

венная политическая партия, которая была воссоздана

(1946) вслед за крушением Третьего рейха. Наследница

богатой марксистской традиции, СДПГ объявлялась вне

закона и преследовалась во времена Второго и Третьего

рейхов. В отличие от других веймарских партий социал-

демократы обладали репутацией последовательных бор-

цов с национал-социализмом. Проголосовав против

гитлеровского "Правового акта" (1933), они, неся тяже-

лые потери, повели борьбу с нацистским режимом в

подполье. Однако свой явный моральный приоритет

СДПГ не сумела превратить в избирательный успех, и на

первых послевоенных выборах в 1949 г. оказалась в оп-

позиции. Последующие выборы в 1953 и 1957 гг. показа-

ли, что партия может рассчитывать на поддержку не

более 30% электората. В поисках причин своих неудач

СДПГ отказалась от основных марксистких положений

своей программы: национализации средств производства,

централизованного экономического планирования, клас-

совой борьбы.Вкачестве основы обновленной партийной

программы (Бад-Годесберг, 1959) социал-демократы вы-

двинули концепцию "демократического социализма" и

признали прозападный внешнеполитический курс -К. Аде-

766

1

науэра, поддерживали экономическую политику свобод-

ного рынка, стали на путь поиска диалога с церковью.

Новые ориентиры СДПГ обеспечили ей возрастаю-

щую поддержку электората. Между 1957 и 1969 гг. число

голосующих за социал-демократов возросло с 23 до

43%, что позволило партии войти в коалицию с

ХДС/ХСС и разделить правительственную ответствен-

ность (1966). А три года спустя СДПГ, вступив в коали-

цию со свободными демократами, сформировала пра-

вительство во главе с лидером партии В. Брандтом.

В 1982 СДПГ после 16-летнего правления вернулась к

статусу оппозиционной партии.

Нынешняя СДПГ - классовая по происхождению,

но общенациональная по существу - самая крупная

(780 тыс.членов) партия страны. На'парламентских вы-

борах 1998 г. она заметно опередила правящую ХДС/ХСС

и сформировала коалиционное левоцентристское пра-

вительство. Партнером по коалиции стала партия "зеле-

ных", которая впервые в своей истории вышла на пра-

вительственную арену.

Свободная Демократическая партия (СвДП) воз-

никла в 1948 г. и оказалась единственной из малочис-

ленных партий, которой удалось выжить в условиях

двухпартийной системы. По программным целям и за-

дачам СвДП находится где-то посередине между на-

званными выше крупными политическими партиями.

Свободные демократы выступают за свободу предпри-

нимательства и реформы, которые позволили бы смяг-

чить крайности капитализма. В экономических вопросах

СвДП ближе к ХДС/ХСС, но в социальных вопросах

таких как образование, гражданские права и свободы и

т. д. партия имеет больше общего с СДПГ. Обладая не-

сколько больше 5% голосов избирателей, свободные

демократы, вступая в коалицию то с одной, то е дру-

гой крупной партией, влияют на результаты выборов.

Составная часть политической системы ФРГ - пра-

воеудие.Хотя в Германии количество судей на душу на-

селения в 2 раза меньше, чем в США, а независимость

судей, будучи защищена законом, все же ограничена

статусом гражданских служащих, Германию смело мож-

но характеризовать как общество закона и суда. В со-

ответствии со ст. 92 Конституции этого государства, "су-

дебная власть вверяется судьям; она осуществляется

Федеральным Конституционным судом, федеральными

767

судами... и судами земель". Федеральный Конституцион-

ный суд состоит из двух сенатов. Судьи и другие члены

суда избираются в равном числе Бундестагом и Бундес-

ратом и не могут принадлежать ни законодательным,

ни исполнительным органам власти любого уровня.

Бюджет суда и другие административные вопросы ре-

шаются в ходе прямых переговоров с парламентским

судебным комитетом, что укрепляет независимость судей.

Суд обладает широкими полномочиями - от толкова-

ния Конституции до проверки соответствия Основному

закону решений государственных властей, затрагиваю-

щих вопросы прав и свобод граждан. Он обязан рас-

сматривать все заявленные нарушения Основного зако-

на, включая законодательные акты. При определении

компетенции суда составители Конституции находились

под определяющим воздействием американской окку-

пационной администрации, правовой доктрины США и

учли трагическую роль судов в период Третьего рейха.

Вся остальная система немецкого суда обширна и

строго специализирована. Существуют пять основных

судебных единиц.

1. Обычные суды рассматривают гражданские и уго-

ловные дела. Эти суды организованы на местном, ре-

гиональном, "высшем" региональном и национальном

уровнях. 2. Трудовые суды (всех уровней) рассматривают

трудоуправленческие конфликты. В большинстве этих

дел группа адвокатов для рабочих предоставляется тру-

довым союзом. 3. Административный суд разрешает

конфликты между гражданами и государственной бю-

рократией. Они также имеют региональный и апелляци-

онный уровни. 4. Социальные суды благосостояния, рас-

сматривают широкую сферу проблем, связанных с

социальной безопасностью и системой здравоохранения.

5. Налоговые суды улаживают специфические проблемы

граждан и организаций с системой налогообложения.

Соответственно этому на общефедеральном уровне функ-

ционируют: Верховный федеральный суд, Верховный

суд по трудовым делам, Верховный административный

суд, Верховный суд по социальным вопросам, Верхов-

ный финансовый суд.

Для обеспечения единства судебной практики созда-

ется общее собрание указанных судов, функционирова-

ние которого регламентируется федеральным законом.

Центр управляет страной главным образом через ад-

министративные структуры земельных правительств. Та-

768

кой механизм осуществления национального законода-

тельства - источник как центробежных, так и

центростремительных тенденций. Сепаратистские настрое-

ния могут возникнуть по идеологическим и политиче-

ским соображениям в тех землях, где к власти приходят

партии, находящиеся в оппозиции к правительству

(Бавария при социал-демократическом правительстве

В. Брандта.) Однако определяет отношение центральной

власти с земельными правительствами несравненно бо-

лее сильная центростремительная, заложенная в самой

природе немецкой федерации, тенденция. Дело в том,

что земли как субъекты федерации принимают участие

в управлении не только на стадии исполнения политико-

управленческих решений, но благодаря их членству в

Бундесрате имеют широкий доступ к выработке и при-

нятию таких решений на национальном уровне. (О воз-

можности земель влиять на политический процесс мо-

жет свидетельствовать и тот факт, что сегодня почти

две трети всего федерального законодательства подчи-

нены вето Бундесрата). Усилению единства федерации

способствует также заложенный в Конституции при-

оритет центра в области конкурирующего законодатель-

ства, права на издание общих предписаний, финансо-

вая заинтересованность земель (дотации, различные

субсидии) в успешной деятельности центрального пра-

вительства.

Самоуправление, его структура и характер связи ме-

стных территориальных единиц с центром неотделимы

от федеративной формы государственного устройства

страны. Федерация в послевоенной Германии сложилась

не в результате договора между субъектами, отражав-

шими национальные, экономические и культурные

различия (Германия - однонациональное государство),

а вследствие императивных указаний западных оккупа-

ционных держав.

Согласно Конституции территория страны делится

на земли, округа и общины. Управляются местные кол-

лективы представительными органами, избираемыми

населением территории в ходе всеобщих, прямых, рав-

ных и тайных выборов. В общинах выборный орган мо-

жет быть заменен общим собранием коллектива.

Основной закон разграничил компетенцию феде-

ральных и земельных органов власти, предоставив по-

следним право принимать нормативные акты по вопро-

25 "Политология"

769

сам, не отнесенным к ведению центра. При этом сфера

исключительной компетенции земель в Основном зако-

не не указана. К их ведению относится главным образом

правовое регулирование местных вопросов (культура,

строительство, местные финансы). Конституция предос-

тавляет общинам право решать в рамках закона все дела

местного коллектива, при этом они несут ответствен-

ность за последствия своих решений. Такими же правами

наделяются и союзы обида! {ст. 28 Конституции ФРГ).

йстекшяе десятилетия функционирования полити-

ческой системы ФРГ дают достаточный материал для

определения ее особенностей, а также оценки эффек-

тивности и видения перспектив развития.

Наиболее общей характерной чертой немецкой де-

мократии является ее усложненность - существует не-

сколько центров власти. Успешное принятие и испол-

нение политико-управленческих решений поэтому с

необходимостью предполагает наличие социально-

экономического консенсуса. Отсутствует возможность и

прямого избрания народом высших должностных лиц

страны - президента или канцлера. Партии являются

полугосударственными образованиями.

Такая заложенная в Основном законе особенность

механизма осуществления демократии имела вполне

онределешную цель. В условиях, когда абсолютное €оль-

шинство немецкого народа ориентировалось на ценности

предыдущих авторитарного и тоталитарного режимов, а

экономика страны находилась в руинах, сохранение

традиционных для демократических стран норма проте-

кания политического процесса допускало бы возмож-

ность прихода к власти неонацистской партии.

Первоначально немцы были вынуждены исполнять

распоряжения оккупационных властей. Рад лет их поли-

тическое участие сводилось только к жюещввдда изби-

рательных участков из "чувства долга". Понадобилось

примерно тридцать лет функционирования политиче-

ской системы, чтобы Германия и ее народ неузнаваемо

изменились. Проведенная федералъиым правительством

послевоенная рекоиструкция и рациональное планиро-

вание позволили ФРГ стать наряду со США и Японией

одной из самых экономически процветающих стран. Вы-

сокой эффективностью отличается социальная полити-

ка государства. Общий расход по социальным програм-

мам достиг одной трети валового продукта страны. По

770

оценкам многих специалистов, немцы самый удовле-

творенный существующей политической системой на-

род. Большинство населения страны поддерживает де-

мократический режим, связывает с ним экономический

прогресс, успехи во внутренней и внешней политике и

верил в его фундаментальные ценности.