Глава XV

ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ

Реальная политическая жизнь показывает, что на

протяжении столетий самой большой тайной политики

остается тайна принятия (выработки и одобрения) по-

литических решений, хотя известно, что в этом про-

цессе участвует множество субъектов, и внешне этот

процесс имеет преимущественно публичный характер.

С наибольшей вероятностью и уверенностью можно

лишь сказать, что процесс принятия политических ре-

шений есть политическое действие.

1. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ КАК ПОЛИТИЧЕСКОЕ

ДЕЙСТВИЕ

1.1. Сущность, структура и функции политического

решения

Политические решения - это политические дейст-

вия по преобразованию социальных потребностей об-

щества и многообразных интересов социальных групп в

наиболее приемлемые формы отношений. Через кон-

кретные политические действия политическая власть

взаимодействует с обществом, трансформирует полити-

ческую волю в непрерывный управленческий процесс? в

таких политических действиях находят воплощение при-

тязания различных субъектов (политических акторов),

их амбиции относительно власти, Но прежде всего по-

литические решения представляют собой технологию

властвования, которая имеет определенные компонен-

ты и динамику развития,! испытывающую на себе влия-

ние различных субъективных и объективных факторов

рационального и иррационального характера.

Процесс властвования всегда обусловлен принципа-

ми, на которые опирается власть.Эти принципы прояв-

ляются в методах формирования государственных

структур и политических институций, то есть в характе-

ре политического режима.Даже поверхностный подход

к типологии политических режимов (тоталитарный, ав-

торитарный, демократический) позволяет увидеть раз-

личия в процессе принятия политических решений при

каждом из них. Но существует и нечто общее: во всех

14 "Политология"

417

режимах процесс этот является "черным ящиком" по-

литической системы. Результат действия этого "черного

ящика", его эффективность сказывается на уровне под-

держки политического режима обществом.

Эффективность политического режима определяется

его способностью решать проблемы, отвечать на вопро-

сы и запросы, которые поступают из общества. В поли-

тической науке в качестве критериев эффективности

деятельности политической власти принято считать на-

личие у нее способности: 1) определять приоритеты в

системе противоречивых требований; 2) наиболее оп-

тимально использовать ресурсы; 3) координировать

конфликтующие цели; 4) возмещать ущерб властным

группам; 5) репрезентовать многочисленные неоргани-

зованные интересы как хорошо организованный общий

интерес; 6) обеспечивать выполнение государственной

политики; 7) обеспечивать политическую стабильность;

8) представлять интересы государства на международ-

ной арене; 9) управлять политическими противоречия-

ми так, чтобы они не переросли в гражданскую войну

[См.: Weaver R. Kent and Rockman Bert. Do institutions

matter? Goverment Capabilities in the USA and abroad. -

Washington B.C., 1993.- P.6].

Таким образом, политические решения - это поли-

тичебкие действия, целью которых является распро-

странение и поддержка традиционных ценностей, веро-

ваний, распределение и контроль за использованием

ресурсов общества], Американский политолог Д. Ронг

определяет решения как проявления силы и авторитета

власти. Еще один западный исследователь, Ж.-Д. Дю-

россель, говорит о политическом решении как о поли-

тическом действии информированного субъекта власти

по реализации своей цели в общении с равноправными

субъектами власти других государственных образований.

Данные определения политического решения акценти-

руют внимание на его рациональном содержании. Одна-

ко следует изначально учитывать, что решения прини-

мают (вырабатывают и одобряют) всегда в атмосфере

напряженности, повышенной эмоциональности. Это во

многом обусловлено нехваткой времени для взвешенного

изучения проблемы и возможных последствий решения,

постоянным давлением со стороны заинтересованных

групп, политического лобби. Поэтому политические

418

решения почти всегда принимаются в крайне неблаго-

приятной психологической атмосфере. Это значительно

сужает перспективы поиска рационального и оптималь-

ного варианта, превращается в некий поспешный и не-

продуманный "компромисс между ресурсами и убежде-

ниями" [Wildavsky A. Speaking truth to power. The art and

craft of policy analysis. - New Brunswick, 1987.- P.27].

Как политическое действие, решение выполняет оп-

ределенные функции:

1) регулятивно-координационную - в политическом

процессе всегда действует огромное количество участ-

ников с различным уровнем информированности, вклю-

ченности в политику, представляющих порой взаимоис-

ключающие интересы, что требует согласования усилий

в изменяющихся обстоятельствах и ситуациях;

2) корреляционно-ограничительную - из-за крайней

подвижности ситуаций возникает постоянная необхо-

димость изменять тактику и корректировать стратегию

политических субъектов;

3) ограничительно-программирующую - выбор наи-

более адекватного сочетания целей, средств и методов

реализации потребностей и интересов в обществе и для

общества, поиск наиболее рационального варианта

осуществления политики.:

В силу того, что решаются крайне сложные пробле-

мы, на характер решений воздействует множество фак-

торов. Американский политолог Р. Даль выделил сле-

дующие факторы, от которых зависят политические

решения: 1) выбор решения зависит во многом от того,

существует ли выбор политических курсов; если возмо-

жен лишь один политический курс, невозможно при-

нять решение; 2) характер решения основывается на

возможных последствиях каждого из альтернативных

курсов; 3) характер решения зависит от значения ре-

зультатов каждого из альтернативных курсов действия;

4) в сомнительных ситуациях характер принимаемого

решения зависит от возможности достичь определенных

результатов; 5) в сомнительных ситуациях характер при-

нимаемого, решения зависит от психологической подго-

товки к риску, учета фактора непредсказуемости, спе-

куляций [См.: Dahb'R, Political Analysis.- 1979.- P. 89].

На решение оказывает воздействие множество фак-

торов, но и оно влечет за собой целую череду следст-

вий. Американский основоположник теории принятия

14*

419

политических решений Г. Саймон в работах "Админи-

стративное поведение" (1947), "Новая наука управлен-

ческих решений" (I960) выделил следующие группы

следствий: 1) изменение поведения индивидов и соци-

альных групп; 2) структурирование и переструктуриро-

вание общества. Итак, политические решения по своему

влиянию всегда носят общезначимый характер. Резуль-

таты принятия политических решений отражаются в

ответной реакции общества на деятельность властных

структур. Сами же решения фиксируются в соответст-

вующих документах: программах партий, постановлени-

ях государственных органов - от высших до местных

уровней (законы, директивы, распоряжения, инструк-

ции, договоры).

В зависимости от характера решений выделяют сле-

дующие их типы: национальные и региональные; гло-

бальные и специфические; стратегические*'и тактиче-

ские; эмпиричные и интуитивные; рутинные (шаблонные)

и новаторские; радикальные и инкрементальные. Стра-

тегическим решениям присущи перспективность и

масштабность, тактическим - постепенное продвиже-

ние к цели в соответствии со стратегическим замыслом,

оперативные решения принимаются для регулирования

текущих процессов, требующих немедленной реакции.

Радикальные решения отличает моментальность, не-

ожиданность и решительность, они содержат в себе

элементы деструктивности, ибо нарушают привычный

порядок. Инкрементальным решениям свойственны по-

степенность, поэтапность, приращение, что обеспечи-

вает преемственность государственной политики.

Американский политолог Дж. Сартори выделяет та-

кие типы политических решений в зависимости от чис-

ла участников процесса: а) индивидуальные; б) груп-

повые; в) коллективные; г) коллективизированные.

В соответствии с этой классификацией, индивидуаль-

ные решения каждый принимает независимо от внеш-

них и внутренних факторов, могущих воздействовать на

него. Групповые принимаются тесно сотрудничающими

индивидами, осознанно участвующими в принятии по-

добных решений. Коллективные решения западные по-

литолога определяют как решения среднего уровня

(средние решения): их принимает большинство коллек-

тива, которое не может быть представлено публично в

силу его многочисленности. Коллективизированные ре-

420

шения объединяет с коллективными их неиндивидуаль-

ный характер. Но, в отличие от индивидуальных, груп-

повых и коллективных, -, в 'коллективизированных не

содержится ссылки на какой-то определенный субъект.

Эти решения навязывают обществу, независимо от то-

го, приняты они одним лицом или целой группой. Ос-

новной его критерий - диапазон действия: кто бы его

ни принимал, выполнение данного решения обязатель-

но для всех членов общества. Главные особенности кол-

лективизированных решений: а) им принадлежит вер-

ховенство, так как они могут отменить любой закон,

уже принятый и действующий; б) решения распростра-

няются в территориальных границах, которые опреде-

ляют гражданство; в) они санкционируемы, потому что

поддерживаются монополией государства на легитим-

ное насилие.

Независимо от уровня, на котором принимается по-

литическое решение, от количества участников, заин-

тересованных в этом процессе, такое действие имеет

определенную структуру: 1) оценка ситуации субъекта-

ми процесса выработки и принятия политического ре-

шения; 2) выявление проблемы в структуре субъекта и

объекта власти; 3) определение проблемы экспертами;

4) определение проблемы и привлечение к ней внима-

ния; 5) разработка проблемы экспертами; 6) выбор цели

и способов ее достижения; 7) обсуждение и принятие

резолюции по проблеме. Саму структуру политического

решения составляют: 1) субъекты власти; 2) эксперты;

3) опосредованно средства массовой информации; Та-

кая сложность структуры политического решения уже

говорит о том, что его природа неоднозначна, проти-

воречива и многопланова, как и природа самой полити-

ческой деятельности. Значимость политических решений в

общественных процессах определила необходимость

создания теории принятия политических решений. Она

появилась в годы Второй мировой войны в США и с

тех пор интенсивно развивается западной политической

наукой.

1.2. Концепция и модели принятия политических решений

В основе многочисленных теорий принятия полити-

ческих решений - классическая концепция социаль-

ного действия М. Вебера, ориентированная на созна-

421

тельность, рациональность. Это - фундамент типоло-

гии действий по их отнесенности к цели, ценности,

традиции и аффекту. Уже упоминавшийся американский

политолог Г. Саймон строил свою модель принятия по-

литических решений на теории рационального выбора,

которая утверждает целерациональность действий инди-

вида. Это позволило ученому в процессе принятия поли-

тического решения выявить следующие виды деятельно-

сти: 1) информационная - поиск проблем, требующих

решения; 2) конструктивная - выработка намерений и

определение путей принятия решений; 3) альтернатив-

ная - оценка и выбор конкретного варианта решения.

Этот процессуальный уровень отрабатывает наиболее

типичные, стабильные, повторяющиеся формы управ-

ления, последовательность осуществления функций по-

литического решения. Наиболее эффективны, с точки

зрения Г. Саймона, решения ценностно-нейтральные,

которые вырабатываются и принимаются на базе имею-

щегося фактического материала.

Нормативный подход, основанный на теории рацио-

нального выбора, акцентируя внимание на рациональ-

ности, предполагает, что любое политическое решение

может быть просчитано и предсказано. У истоков лю-

бого решения всегда находится "конфликтность ситуа-

ции"' то есть проблема. Для успешного преодоления

"конфликтной ситуации" необходимо изучить основные

компоненты проблемы, ресурсы, обеспечивающие ее

решение, выработать политический курс. С этой целью

следует: 1) комплексно изучить проблему и найти ее

ключевое звено; 2) четко обозначить проблему; 3) об-

ладать чувством времени, то есть своевременно прини-

мать решение.

Безусловно, такой подход выделяет в самом процес-

се человеческой деятельности только рациональное,

используется так называемый "методологический инди-

видуализм";. Последний же утверждает, что каждый по-

литический субъект эгоистичен и рационален, стремит-

ся наиболее полно удовлетворять свои потребности и

добиться максимального с минимальными затратами

сил и ресурсов. Для этого создаются иерархии ценно-

стей, которые определяют поведение людей. На основе

рациональных предпочтений "проигрываются" альтер-

нативные варианты решений, их следствия и результа-

422

\

ты, избираются средства и методы достижения цели

с минимальными затратами.

. Нормативный подход создал ряд методов принятия

политических решений, среди которых наиболее прове-

ренными и почти безошибочными, с точки зрения

американского специалиста в области управления

Ч. Линд блюма, являются два! рационально-универсальный

и инкрементальный (метод последовательных ограниче-

ний - "метод ветвей"). В основе первого метода лежит

идеальный план решения проблемы, как результат ра-

ционально организованного правильного мышления и

наличия всесторонней и полной информации. Кроме

того, три формулировке целей и выборе средств из-

держки сведены к минимуму. Нет нужды говорить, что

подобный метод в реальной политике в данной форме

трудно применим, ибо зачастую политики действуют

быстро, эмоционально, с минимальной информацией о

проблемной ситуации, не успевая определить свои цели

и предпочтения.'

С точки зрения нормативного подхода, в реальной

политике наиболее приемлем инкрементальный метод -

метод последовательных ограничений. Он предполагает

внесение и внедрение в политико-управленческий про-

цесс постоянных, но частичных изменений. Такие дей-

ствия позволяют достигать промежуточных целей, кото-

рые, даже противореча общестратегическим целям,

помогают элите добиваться успеха. Этот метод снижает

вероятность больших ошибок в политике, управлении

государством и может быть использован в стабильно

развивающемся обществе, но в обществе реформируе-

мом он не обеспечит серьезных успехов, ибо чаще по-

добное общество нуждается в радикальных решениях,

мероприятиях и действиях. "Метод ветвей" снижает не-

предсказуемость, вероятность катастрофических про-

счетов. Но для его успешной реализации необходимо

соблюдение следующих условий: предвидение возмож-

ных результатов; сохранение существующего консенсуса

между субъектами политического процесса; принятие

такого решения, которое бы удовлетворяло наибольшее

число участников.

Следует выделить бюрократический метод, который

также базируется на теории рационального выбора и

пытается преодолеть неэффективность принимаемых

423

решений. Он предполагает стратегическое взаимодейст-

вие политических субъектов, имеющих определенные

общие интересы, ценности и ресурсы. Для достижения

успеха необходимо разрабатывать коллективные и индиви-

дуальные стратегии предпочтения, создавать кампании,

идти на компромиссы и таким образом постепенно

продвигаться к поставленной цели.-Итогом стратегиче-

ского взаимодействия может оказаться лишь кратковре-

менное разрешение ценностного конфликта, но не уст-

ранение его причины. Неэффективным политическое

решение становится при его взаимной невыгодности

как для объектов, так и для субъектов политического

процесса. Поэтому'при вынесении решения по крите-

рию эффективности нужно учитывать затраты и выго-

ды, которые будут достигнуты впоследствии^Вместе с

тем, государственные решения балансируют между

справедливостью и эффективностью. При этом выдавая

справедливость за всеобщее благо, необходимо убедить

общественность, что оно является и эффективным. А это

требует, в свою очередь, необходимой убедительности

для рядовых граждан, чтобы они действовали в соответ-

ствии с принятыми решениями. Если не соблюдаются

данные условия, то решение может иметь прямо проти-

воположные последствия.

Сломощью нормативного подхода и методов, кото-

рые на нем базируются, а также теории рационального

выбора и теории игр, аналитики пытаются определить в

политическом решении рациональное и его критерии.

Но математическое моделирование социально-поли-

тических процессов, моделирование решений наиболее

успешно применимо к относительно простым ситуациям,

в которых невелик фактор личности самого политика,

его прошлый опыт, воспитание, окружение и т. д.

Этот недостаток нормативного подхода пытается

преодолеть поведенческая теория, которая рассматривает

процесс принятия политических решений, как специ-

фическое взаимодействие индивидов, имеющих свои

особенности, которые воздействуют на этот процесс в

каждой конкретной ситуации. Вместо рационализма и

технократизма данная теория подчеркивает роль не-

формализованных процедур, которые зависят от лич-

ного опыта лидеров, от интуиции и персональных связей

чиновников и экспертов, а также случайности. Фактор

случайности лег в основу модели так называемого

424

"мусорного ящика". Ее сторонники утверждают, что

любое решение может быть результатом случайного со-

единения людей и возможностей. Индивиды с опреде-

ленными представлениями о решении проблем случайно

оказываются вместе на какое-то время и вынуждены

принимать какое-то одно решение, что естественно

сказывается на его результатах.

Английский ученый X. Химмельвайт предложил по-

требительскую модель, где он проводит параллель между

принятием политического решения и решением поку-

пателя в магазине о выборе того или иного товара.

Очень часто в политическом решении индивид ищет

максимальное соответствие своих привязанностей пре-

имуществам, а это означает, что "образ жизни наших

друзей или коллег направляет наши пристрастия".

Таким образом, нормативный и поведенческий под-

ходы в теории политических решений позволяют уви-

деть наличие рационального и иррационального факто-

ров, взаимодействие формализованных процедур и

формальных институтов с неформализованными проце-

дурами и психологическими особенностями политиче-

ских субъектов. В политических решениях власть, власт-

ные институты реализуют свое влияние с помощью

персональных связей (что привносит непредсказуемость

и неожиданность в процесс управления) и регламенти-

рующих правил и процедур, которые упорядочивают

политическую жизнь. Подобный симбиоз рационально-

го и иррационального по-разному взаимодействует^ на

различных стадиях принятия политических решений и

коррелирует с политическим режимом: уровнем поли-

тического плюрализма, типом избирательной и полити-

ческой систем, формой политического правления и го-

сударственного устройства.

2. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ

Процесс принятия политических решений состоит

из нескольких стадий: 1) получение информации о

проблеме (проблемах), требующих решения, их иерар-

хизация по уровню актуальности, то есть политический

анализ; 2) постановка проблемы и ее разработка экс-

пертами; 3) разработка альтернативных политик; 4) вы-

бор и детализация альтернативной политики, то есть

425

политическое прогнозирование; 5) принятие резолю-

ции по данной проблеме; 6) мониторинг проводимой

политики и оценка ее результатов для определения но-

вого политического курса или его корректировки.

СТАДИИ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ

РЕШЕНИЙ

Проблема,

проблемная ситуация,

ее детализация

1

Л

Мониторинг

реализуемой

политики

о

!

Принятие

резолюции

по данной проблеме

5

Постановка

проблемы,

разработка ее экспертами

2

L

Выбор и детализация

альтернативной

политики

Разработка

альтернативных

политик, прогнозирование

3

2.1. Политический анализ и прогнозирование

Любой процесс принятия политических решений

начинается с владения политической информацией или

информацией, могущей приобрести политический ха-

рактер (например, авария на Чернобыльской АЭС в

1986 г.). Ввод информации (требований и ожиданий,

доминирующих в социуме) осуществляют "приврат-

ники" (политические партии, группы интересов, обще-

ственные движения, средства массовой информации,

лоббистские группировки в законодательных и испол-

нительных органах власти). Центры власти или центры

по принятию политических решений фильтруют посто-

янный поток информации. На этот отбор оказывает

влияние множество факторов: 1) уровень доходов и со-

циальный статус субъектов решений; 2) образователь-

ный уровень и профессиональный статус; 3) этническая

принадлежность и личные (родственные) привязанно-

426

сти политиков и экспертов; 4) политические симпатии

и предпочтения. Французский политик М. Рокар отме-

чал, что принятие решения "предопределяется множе-

ством факторов: более или менее беспристрастным тол-

кованием интересов общества, оценкой информации,

не всегда точной; неоднозначной игрой многочислен-

ных групп давления, стремлением принимающего ре-

шение человека обеспечить себе символические пре-

имущества, желанием рассчитаться с партнером или

одержать победу над ним, силой идеи и попросту (хотя

это весьма важно) физическим состоянием, боевитостью

или, напротив, склонностью ответственного лица к со-

мнениям, нажимом со стороны его окружения и т.д."

[Рокар М. Трудиться с душой.- М., 1991.- С.НО].

На этой стадии подготовки решения активное уча-

стие принимают различные информационные службы и

аналитические центры. Термин "политический анализ"

впервые был использован американским политологом

Ч. Линдблюмом еще в 1958 г. Он предложил применять

в аналитическом процессе методы количественного

анализа, при активном использовании и метода качест-

венного анализа, что является необходимым условием

изучения воздействия ценностей на политические про-

цессы. Составляющие политического анализа таковы:

- сбор и обработка политически релевантной ин-

формации;

- комплексный анализ политической проблемы в

связи с социально-политическими изменениями на

региональном и федеральном уровнях;

- математическое моделирование альтернатив по-

литического выбора со скрупулезным подсчетом всех

"за" и "против";

- подбор и интерпретация политической информа-

ции (это могут быть технические, экономические, пра-

вовые, социальные, религиозные и другие данные,

дающие представление об уровне политической культуры

и политического сознания, степени поддержки власт-

ных структур со стороны народа, состоянии междуна-

родных отношений, степени включенности политиче-

ских субъектов в неформальные отношения);

- определение адекватности целей и средств ре-

сурсному обеспечению решений.

В американской политической науке политический

анализ определяется как мониторинг выполняемости,

427

политической жизнеспособности альтернативных поли-

тических действий (планов, программ), стратегий по

реализации поставленных задач и последствий данного

политического выбора [См.: Patton С., Sawick D. Basic

Methods of Policy Analysis and Planning. - New Jersey,

1989.- P.83].

В зависимости от характера проблемы выделяют сле-

дующие типы политического анализа. Дескриптивный

анализ - отвечает на вопросы "Что случилось?", "Были

ли достигнуты цели?" и фокусирует свое внимание на

событиях прошлого, знание о котором необходимо для

решения современных злободневных проблем. Анализ,

акцентирующий свое внимание на возможных послед-

ствиях действий, состоит из предиктивного и прескрип-

тивного. Предиктивный (предсказывающий, прогнози-

рующий) предполагает возможные следствия реализации

каждой модели действий, прескриптивный содержит

различные рекомендации для получения наиболее эф-

фективного результата. Предвидение результатов дейст-

вия и возможные средства для его получения органично

связаны между собой и проявляются на любом уровне

принятия политических решений. Адекватность целей,

средств, предсказуемость результатов - показатели дее-

способности политического режима.

На* стадии политического анализа интегрируется

качественная и количественная информация относи-

тельно перспектив и вариантов решения проблемы, ис-

пользуются методы для тестирования выполнимости

предполагаемого выбора. Как вид политической дея-

тельности, анализ требует определенных качеств и на-

выков. Основными критериями профессиональной

пригодности являются способности к: 1) изучению

ключевой проблемы; 2) определению методов и средств

для аналитического осмысления проблемы; 3) коррект-

ности и рациональности. Главная заповедь политиче-

ского аналитика: "Ты даешь рекомендации, но не при-

нимаешь решений".

Изучение проблемы на стадии политического анали-

за формирует цель и предполагаемые результаты дейст-

вий. Поэтому уже на этапе прогнозирования активно

используются прогностические карты, которые пред-

ставляют собой проработанные варианты сценариев

развития социально-политических процессов, динамику

428

изменяющейся региональной и общенациональной си-

туации, состояние экономики, темпов инфляции, ко-

лебаний массовых настроений в обществе, соотношение

политических сил. Предсказуемость решений зависит во

многом от адекватно составленных прогностических

карт. Уровень предсказуемости повышает принцип аль-

тернативности, который лежит в основе составления

карт. Он предполагает создание веера возможных вари-

антов политических событий, процессов, последующих

в результате тех или иных акций и действий (варианты

причинно-следственных зависимостей).

Современное политическое прогнозирование ис-

пользует математический анализ, теорию вероятностей,

законы больших чисел, компьютерную обработку мас-

сива данных. Это позволяет с помощью массива (банка)

данных просчитывать возможные изменения настрое-

ний в обществе, динамику взаимодействия внутри по-

литической оппозиции, возможные перемещения и

"расколы" внутри правящей элиты. С целью повышения

эффективности прогнозов в политической науке актив-

но используются некоторые методы, заимствованные

из социологии, экономики. Наиболее распространен

метод экстраполяции, который переносит исторические

сюжеты в настоящее и пытается на основании этого

опыта предсказать возможные последствия принимае-

мого решения.

Для обеспечения более высокой точности прогноза

часто используют метод Дельфи. Он предполагает соз-

дание коллективной экспертной оценки с использова-

нием ЭВМ и письменных ответов независимых экспертов

на поставленные вопросы. Главная цель данного мето-

да - исключение воздействия субъективных факторов.

Поэтому важнейший принцип его применения - по-

следовательная работа нескольких групп экспертов по

данной проблеме. Условным критерием завершения

экспертно-оценочной деятельности служит "заземлен-

ность" вопросов и ответов, получаемых на них. Конеч-

ный продукт применения метода Дельфи - "дерево

прогнозов", как серия гипотетических прогнозов-моде-

лей по определенным критериям.

Для снижения предвзятости коллективных эксперт-

ных оценок используют метод "мозговой атаки". Он

предусматривает привлечение к анализу уже разрабо-

429

тайных сценариев специалистов с широкой эрудицией

и не подчиняющихся по своему служебному статусу за-

интересованным лицам. Использование этого метода

позволяет снизить уровень воздействия субъективности

и предвзятости непосредственных участников принятия

политических решений. Сочетание различных методов в

политическом прогнозировании позволяет принимать

адекватные политические решения, основными крите-

риями которых являются: очевидность, ситуативность,

достоверность, логическая доказательность, экспери-

ментальность проверки. Использование перечисленных

методов прогнозирования, безусловно, предполагает

стабильную политическую систему, но и в этих услови-

ях велика роль интуиции, превращающая процесс при-

нятия политического решения в некую игру по опреде-

ленным правилам и привносящая в политику элементы

искусства, художественного творчества, артистизма.

Прогноз какого-либо события - лишь выявление

какой-то одной тенденции среди множества других. Но

предвидение того или иного события не всегда устраня-

ет риск неопределенности. Игнорирование других тен-

денций как второстепенных, влияет на их течение. Это

может усугубить негативные или позитивные действия и

эффекты, что подталкивает к жизни только одну тен-

денцию и обеспечивает ее доминирование, ускоряет ее

приближение и превращает ее в неизбежность. Поэтому

прогнозирование может сыграть абмивалентную роль:

ускоряет или тормозит событие. Это побочное действие

в социальных науках носит название Эдипова эффекта.

Комплексное исследование различных методов в поли-

тическом прогнозировании может снизить вероятность

появления этого эффекта.

На основе проведенного анализа и составленных

прогностических карт формулируются конкретные по-

литические цели и определяются средства и методы их

достижения, то есть создается "повестка дня". В со-

ответствии с целью, которая может быть краткосрочной

и долгосрочной, промежуточной и конечной, перво-

степенной и второстепенной, выкристаллизовывается

конкретная практическая цель. Надо иметь в виду, что

она может и противоречить целям, декларируемым на

официальном политическом уровне, назначение кото-

рых - способствовать победе над противником на по-

литическом рынке.

430

L

Определение, формирование и конкретизация ре-

альных целей происходит в точках взаимодействия раз-

личных центров власти. И здесь решающая роль принад-

лежит механизму принятия политических решений, что

во многом определяется характером политического ре-

жима. Прежде всего, на процедуру принятия решения

влияют тип избирательной системы, уровень политиче-

ского плюрализма, структура законодательных и испол-

нительных органов (однопалатный/двухпалатный пар-

ламент), тип избирательной системы: мажоритарный,

пропорциональный или смешанный. Но, несмотря на

высокий уровень политического плюрализма и разви-

тость демократических процедур, характер принятия

политических решений может быть либо элитарно-

демократическим, либо элитарно-авторитарным [См.:

Баталов Э. Политическая культура современного аме-

риканского общества.- М., 1990.- С. 225].

В тоталитарных режимах отсутствие демократических

институтов значительно сужает поступление импульсов

в центры принятия политических решений и закрывает

коммуникативные и информационные каналы между

управляющими и управляемыми. Практика же рекрути-

рования элит на основе системы гильдий превращает

процесс принятия политических решений в некое за-

крытое действие в неформализованных процедурах, что

постепенно снижает легитимность существующей поли-

тической власти, создает угрозу для стабильности поли-

тического режима.

В обществах переходного типа, где разрушены вер-

тикальные и горизонтальные социально-экономические,

социокультурные и политические связи, где растет на-

турализация и архаизация производства, усиливается

социальная напряженность, в центрах по принятию по-

литических решений зачастую доминируют принципы,

унаследованные от предшествующего режима. Процесс

принятия решений здесь такой же скрытый, лишенный

обоснованности и рациональности, что делает их, в

конечном счете, непродуманными и неэффективными.

Необходимым условием эффективности решения яв-

ляется использование рациональной дискуссии, в кото-

рой принимают участие представители власти, аналити-

ки и эксперты, средства массовой информации. В ходе

обсуждения могут использоваться методы консенсуса и

голосования.

431

Метод консенсуса эффективен, если интересы сто-

рон частично совпадают и существуют ценности и нормы,

объединяющие всех участников процесса. В пирамиде

ценностей для национального государства приоритет-

ными являются его целостность и независимость. Дан-

ный метод широко применяется в процессе принятия

политических решений, особенно в международных

организациях (ООН), во время дипломатических пере-

говоров. Вместе с тем консенсус наиболее вероятен и

возможен, если его участники обладают равными ре-

сурсами и объемами власти. Если же в целом такое рав-

новесие отсутствует, то попытки достичь консенсуса на

стадии вынесения резолюции обречены на неудачу, и

тогда более практичен метод голосования.

Перед процедурой голосования разворачиваются

длительные дебаты, в ходе которых уточняются еще раз

позиции всех сторон, определяются доминирующие

мнения и предложения, в пользу которых может прого-

лосовать большинство. Несмотря на то, что этот метод

наиболее распространен в политической практике, он

обладает рядом существенных недостатков. Благодаря

ему только большинство обеспечивает доминирование

того или иного решения. Но мнение большинства дале-

ко не4 всегда является наиболее взвешенным и рацио-

нальным. Поведение депутатов во время парламентских

дебатов демонстрирует чаще избыток иррационального

в принятии политических решений. Многие принятые

резолюции бывают продиктованы не рациональным

расчетом, а взаимным эмоциональным состоянием. Сам

ход обсуждения подталкивает нередко к более риско-

ванным действиям, которые нанесут заведомый ущерб,

и потому решения просто не могут быть выполнены.

Процедура голосования и предшествующее ей обсужде-

ние в больших залах заседаний демонстрируют пример

группового мышления, существование которого повы-

шает риск.

Особенности поведения участников парламентских

собраний были отмечены еще Густавом Лебоном, кото-

рый определил их как особый вид толпы с присущими

ей чертами: "односторонность идей, раздражительность,

восприимчивость к внушению, преувеличение чувств,

преобладающее влияние вожаков" [Лебон Г. Психология

народов и масс.- СПб., 1995.- С.291].Безусловно, на-

432

I

личие подобных качеств значительно снижает возмож-

ность принятия эффективного и рационального решения,

о чем свидетельствует практика принятия парламентами

политических решений.

Одним из средств смягчения недостатков является

обеспечение безусловного права меньшинства на собст-

венное мнение и возможность представлять и защищать

его. Для этого меньшинство должно проводить опреде-

ленные акции с целью придания проблеме публичного

характера, увеличения числа ее сторонников, вынесе-

ния ее на суд общественного мнения с помощью

средств массовой информации.

В силу того, что процесс принятия политических

решений происходит через различные уровни властных

структур, и на любом из них есть вероятность привне-

сения каких-то, на первый взгляд, незначительных из-

менений, они, накапливаясь, могут радикально изменить

само содержание политического решения. Причинами

данных метаморфоз могут быть факторы объективного и

субъективного порядка: нехватка информации, непро-

фессионализм участников процесса, очень сильное дав-

ление заинтересованных групп и политического лобби,

отсутствие необходимых психологических и нравствен-

ных качеств. Как пишет М. Рокар, "громоздкость госу-

дарственных машин такова, что серьезный политиче-

ский деятель не может обещать, что решение будет

принято. Но он может твердо пообещать бороться за то

или иное решение [Рокар М. Указ. соч. - С. 110]. Это

снижает легитимность политической власти, и при реа-

лизации решений возрастает необходимость использо-

вания репрессивного аппарата.

Центры принятия решений на стадии их реализации

используют многочисленные методы, среди которых

можно выделить убеждение, приказ, прямое и непрямое

манипулирование, прямое и непрямое принуждение, мо-

ральное и материальное стимулирование. Поступая в

политическую систему, решения вызывают определен-

ные реакции.Они влияют на достижение целей и зави-

сят от того, в какой степени готовы люди подчиниться

этим решениям. Поэтому одна из задач центров при-

нятия политических решений - вызвать у населения

высокую ответную реакцию и готовность подчиниться

решениям, поощрить людей на действия, способные

433

ускорить достижение желаемых целей. Эти усилия назы-

ваются руководством и контролем. Главная задача мно-

гочисленных социотехник состоит в том, чтобы воздей-

ствовать на поведение индивидов и социальных групп в

нужном направлении для активного и безусловного вы-

полнения необходимых требований. Основное условие

успешного воздействия - объекты не знают, что на

них влияют и ими манипулируют властные структуры.

Процесс манипулирования осуществляется с помощью

различных средств: активизации соответствующих мате-

риальных, духовных и социальных потребностей инди-

видов и социальных групп, создания речевого кода и

символической реальности, идеологического обеспече-

ния действий. Например, чтобы убедить население в

необходимости военных действий, нужно создать образ

врага в лице предполагаемой жертвы - так начинались

и начинаются многие войны.

Поэтому политические власти нуждаются в постоян-

ной обратной связи, информации об общественной ре-

акции на свои решения и об их последствиях, чтобы

корректировать действия, приближающие достижение по-

ставленных целей. Этот поток информации как бы за-

вершает цикл принятия политического решения и, по-

рождая новую ситуацию, разворачивает новый виток в

процессе.

Теперь относительно выражения интересов в поли-

тическом решении. Если взять в качестве критерия спо-

собность реагировать на конфликт, то можно выделить

следующие методы:

1. Индифферентный - наиболее характерен для авто-

ритарных и тоталитарных систем, где вся палитра инте-

ресов в обществе игнорируется, как и конфликты; тре-

бования групп не находят своего выражения, так как

никакая группа не имеет доступа к центрам власти и не

может влиять на принятие решения;

2. Метод давления - применяется для того, чтобы

ослабить или свести на нет способность какой-либо

группы представить и отстоять свой интерес, используя

принуждение.

3. Метод командного принятия решений - индивиды

и группы, участвующие в принятии решений, волевым

методом их принимают, игнорируя какие-либо другие

подходы.

434

4. Консенсусно-переговорный метод - различные фор-

мы взаимодействия политических субъектов, которые

позволяют частично удовлетворить те или иные требо-

вания либо предоставить какие-то льготы, преимущест-

ва в других сферах.

В конечном итоге, многоуровневость процесса при-

нятия политического решения так или иначе предпо-

лагает использование всех перечисленных выше методов

и средств.

*Щ. Принятие политических решений в демократических

режимах

Процесс принятия политических решений в демо-

кратических режимах представляется по сравнению с

тоталитарными и авторитарными более гибким, рацио-

нальным и сбалансированным. По мнению Дж. Сарто-

ри, прямая демократия всегда оказывается настоящим

раем для активного меньшинства, которое обычно со-

ставляет не более 10%. Политическая практика под-

тверждает тезис Г. Моски о том, что в обществе всегда

управляет меньшинство. Большинство может быть мо-

нолитным и даже осуществлять управление - то есть

быть "напряженным большинством" - лишь по очень

ограниченному кругу проблем, именно поэтому боль-

шие группы в принятии решений являются "эфемер-

ными совокупностями".

Как считают политические аналитики, процесс

принятия решения в развитых демократиях имеет фор-

му некоторого соглашения. В комитетах по принятию

политических решений происходит довольно сложная

процедура согласования (механизм группового согла-

шения состоит в подчинении "неинтенсивных интен-

сивным"). Но феномен политического лоббирования

легко позволяет устранять подобные явления, регулируя

как принятие, так и непринятие политического реше-

ния: отправить какой-то проект на доработку в различ-

ные комитеты и подкомитеты, поручить окончательный

вариант решения принять комиссии, либо чрезвычайно

загруженной своими проектами и своими проблемами,

либо не имеющей реального политического веса во вла-

стных структурах.

Комитет, в котором происходит процедура голосо-

вания, представляет собой, по мнению Дж. Сартори,

435

малую взаимодействующую закрытую группу. По чис-

ленности эта группа может иметь не менее трех членов,

максимальное число может быть размытым и неопреде-

ленным (и 10, и 30 и т.д.).Это будет определяться спо-

собностью к операционности (то есть возможности ре-

шать или не решать). Такой комитет является достаточно

устойчивой и организованной группой. Он занимается

выработкой текущих решений, то есть находится в не-

прерывном потоке политических решений, что Дж. Cap-

тори называет "решенческим контекстом" (дискретные

решения или радикальные по глобальным проблемам

могут приниматься на референдуме). Решения прежде

всего изучаются, обсуждаются внутри одного или (что

бывает гораздо чаще) нескольких комитетов, и только

правительство, которому принадлежит право оконча-

тельного слова, его принимает.

Чтобы решение было эффективным, техника его

принятия должна базироваться не на мажоритарном

принципе, а на принципе единогласия.Единогласно же,

с точки зрения Дж. Сартори, решение принимается

потому, что каждый входящий в данную группу ожида-

ет взамен на свою уступку ответную уступку, как на-

граду за лояльность и терпимость при обсуждении дру-

гого вопроса. Дж. Сартори называет это "оперативным

ходом": я даю, чтобы получить взамен. Таким образом,

путем взаимных услуг, сделок, компромиссов каждый

член группы молчаливо ожидает достижения некоей

"золотой середины". "Оперативный ход" предполагает,

что никто из членов комитета не будет накладывать ве-

то во время процедуры принятия политического реше-

ния. Если же кто-то начинает пользоваться этим правом

и препятствует принятию решения, то рано или поздно

он исключается из процесса взаимного обмена посто-

янными уступками. Данный процесс предполагает со-

блюдение некоторых условий: неравная интенсивность

предпочтений, поток поступающих решений.

Система принятия решений с большим числом ус-

ловий является достаточно гибкой, работающей, то

есть способной производить решения в политическом

процессе. Она основывается на реальных стимулах и

вознаграждениях, "на отложенной или отсроченной

взаимной компенсации, это развивает и укрепляет уве-

ренность каждого члена комитета в том, что рано или

436

поздно он будет вознагражден за свои компромиссы.

Это поддерживает заинтересованность в конечных по-

зитивах и эффективных результатах" (Дж.Сартори).

Частое использование мажоритарного принципа го-

ворит о нарастании дисфункциональных тенденций в

центрах по принятию политических решений. Нулевой

итог, получаемый в результате использования этого

принципа, создает благоприятные условия для роста не-

довольства внутри самого комитета или центра власти.

Принцип согласования, процедура взаимных уступок

и ожиданий вознаграждения за компромиссы существу-

ет не только внутри комитетов, но и является основой

взаимодействия между различными комитетами, то есть

основанием для целой системы комитетов. Данная же

система подотчетна широким слоям общества, так как

все представители названных комитетов избираются на

основе свободных выборов: как говорит Дж. Сартори,

"система принятия решений напоминает уличное дви-

жение, которое регулируется на нескольких стратегиче-

ски важных перекрестках". Поэтому главной задачей

создания системы комитетов принятия политических

решений является выбор стратегических узлов, контро-

лируемых представительной демократией. '

Но важной проблемой в демократических режимах

является соотношение между микродемократией и

макродемократией: соотношение между долей участия

народа в управлении и конечным результатом в распре-

делении благ, соотношение эффективности и справед-

ливости, рынка и воли. Предпочтение же отдается сба-

лансированному удовлетворению народных нужд и ожи-

даний в результате принятия решения меньшинством.

РАЗДЕЛ Ш

ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПОЛЕ