III.3.7. Актуальные направления прокурорского надзора

за исполнением законов о несовершеннолетних.

Законы

об образовании

При осуществлении надзора за исполнением законов об образовании прокурор истребует из соответствующих ведомств (учреждений) приказы, распоряжения и разъяснения за проверяемый период, необходимые статистические данные (информацию о численности детей 6 – 7 лет и необучающихся детей и подростков в возрасте до 18 лет; отчетность о выбытии учащихся из общеобразовательных и профессиональных школ и учебных заведений). Эти данные сопоставляются со сведениями военкомата, отдела внутренних дел о числе допризывников и призывников, имеющих низкий уровень образования, об образовании несовершеннолетних, совершивших преступления.

Анализ этих данных позволит запланировать для проверки конкретные микрорайоны, населенные пункты, школы, училища, учреждения и предприятия, где наиболее неблагополучно сложилось положение дел с исполнением законов.

Законы

о трудоустройстве

и трудовой занятости

несовершеннолетних

При проведении проверок исполнения законов о труде несовершеннолетних прокурор выявляет следующие нарушения: несоблюдение законов об охране труда подростков, о режиме рабочего времени и отдыха, об установленных льготах, о порядке увольнения.

Во всех случаях прокурор проверяет законность увольнения несовершеннолетних. При этом важно установить: как при увольнении несовершеннолетнего по инициативе администрации соблюдаются общие правила увольнения; имеется ли обязательное согласие комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и инспекций труда (ст. 269 Трудового кодекса РФ). При увольнении подростка по собственному желанию прокурор проверяет, сообщалось ли об этом в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав в трехдневный срок с момента подачи заявления.

Рекомендуется, по согласованию с общественными организациями, выступить на собраниях рабочих и служащих по вопросам, вытекающим из результатов проведенных прокурором проверок.

Комиссии по делам

несовершеннолетних

и защите их прав

В их деятельности прокурор проверяет: 1) исполнение законов комиссиями по предупреждению безнадзорности и правонарушений среди подростков и охране их прав; 2) законность постановлений комиссий о применении мер воздействия; 3) исполнение законов комиссиями по предупреждению повторных правонарушений подростков.

Для этого следует ознакомиться с содержанием комплексных планов, протоколами заседаний, проверочными материалами, постановлениями комиссий.

Осуществляя надзор за законностью применяемых комиссиями мер воздействия к несовершеннолетним, прокурор устанавливает, предусмотрены ли совершенные общественно опасные действия, правонарушения и иные антиобщественные поступки Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (в редакции от 25 февраля 1993 г.). Если меры, примененные к подросткам, не предусмотрены Положением, прокурор обязан опротестовать такие постановления комиссии.

Следует обращать внимание на индивидуализацию применяемых комиссией мер воздействия, обоснованность решений ходатайствовать перед судом о помещении подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения.

Подразделения по делам

несовершеннолетних

органов внутренних дел

В предмет надзора за этими подразделениями входят:

полнота выявления и законность постановки на профилактический учет подростков, родителей и лиц, их заменяющих;

законность и эффективность проведения профилактической работы с этими лицами;

законность доставления в ОВД несовершеннолетних и принятия мер к каждому из них (вопросы административной ответственности), а также в отношении заблудившихся, подкинутых, оставшихся без родительского попечения детей и подростков, т.е. беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних.

В предмет надзора должна быть включена, прежде всего, защита личности несовершеннолетнего от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.

При подготовке к проверке необходимо ознакомиться со статистическими данными органов внутренних дел, с результатами рассмотрения жалоб на действия работников этих органов, частными (особыми) определениями судов, представлениями следователей. Следует истребовать из органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, суда, неврологического диспансера и других учреждений пофамильные списки несовершеннолетних, родителей, лиц, их заменяющих, подлежащих постановке на профилактический учет.

В ходе проверки истребованные пофамильные списки сопоставляются с учетными данными. Результаты такого сопоставления позволяют выявить, насколько полно осуществляется постановка на профилактический учет. Проверяются также документы, являющиеся основанием для постановки на учет.

Прокурор должен установить, законно ли снимаются несовершеннолетние и родители с профилактического учета. В профилактическом деле или учетно-профилактической карточке должны содержаться сведения, свидетельствующие об исправлении подростка и о прекращении антиобщественного образа жизни родителей и лиц, их заменяющих (характеристики с места работы и жительства, акты обследования, заключения участкового инспектора и т.д.).

При проверке законности доставления детей и подростков в подразделения по делам несовершеннолетних необходимо ознакомиться с соответствующим журналом, где указаны основание и время доставления, а также принятые меры.

Органы дознания

и предварительного следствия

Специфика методов осуществления прокурорского надзора по делам о преступлениях несовершеннолетних состоит в том, что в стадии разрешения заявления или сообщения о преступлении, совершенном несовершеннолетним, прокурор должен проследить за тем, чтобы органами дознания или следствия были получены документальные данные, подтверждающие возраст подростка, условия жизни и воспитания, уровень психического развития и иные особенности его личности, а также влияние на несовершеннолетнего старших по возрасту лиц, что прямо вытекает из требований закона (ст.421 УПК РФ).

При совершении несовершеннолетним преступления небольшой или средней тяжести необходимо особо тщательно рассмотреть вопрос о целесообразности привлечения его к уголовной ответственности и применения к нему уголовного наказания. В этих целях прокурор обращает внимание на сбор и объективный учет сведений о личности подростка.

Соглашаясь с отказом в возбуждении уголовного дела, проверив его законность и обоснованность, прокурор должен убедиться в том, что со стороны органов дознания и следствия приняты или принимаются надлежащие меры для предотвращения новых правонарушений несовершеннолетним (беседы с подростком, его родителями, лицами, их заменяющими; проведение собраний по месту учебы, работы, жительства; требование о назначении наставника). Не следует соглашаться с отказом в возбуждении уголовного дела с применением принудительных мер воспитательного воздействия в силу лишь факта несовершеннолетия, если не ясны существенные обстоятельства содеянного, или в тех случаях, когда виновный несовершеннолетний не достиг возраста уголовной ответственности, если имеются данные о наличии других соучастников или взрослых подстрекателей. Эти вопросы должны решаться в процессе расследования.

При осуществлении прокурорского надзора по уголовным делам в отношении несовершеннолетних должны соблюдаться требования, связанные с порядком производства в отношении лиц, не достигших к моменту совершения преступления возраста восемнадцати лет, с учетом особенностей, предусмотренных главой 50 УПК РФ.

С 1 июля 2002 г. в соответствии с УПК РФ изменяется подследственность уголовных дел о преступлениях несовершеннолетних, расследовать их будут все следственные органы.

Практика свидетельствует о том, что прокуроры не всегда уделяют должное внимание выполнению следователями требований закона о выявлении взрослых подстрекателей.

При производстве по делам несовершеннолетних приоритетными вопросами являются задержание несовершеннолетнего подозреваемого и избрание обвиняемому несовершеннолетнему меры пресечения, которые в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие УПК РФ» (ст. 10) до 1 января 2004 г. решает прокурор.

Эта мера пресечения может быть избрана только по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, а в исключительных случаях – преступлениях средней тяжести. Кроме того, предусматривается при решении вопроса об избрании меры пресечения обязанность в каждом случае обсуждать возможность отдачи несовершеннолетнего под присмотр.

Прокурору необходимо обеспечить надзор за законностью требований УПК РФ, в частности, касающихся допроса несовершеннолетнего. Следует обратить внимание на новые положения закона, которые отражены в ст. 425 УПК РФ, а именно: на ограничения, связанные со временем допроса; на обязательность участия педагога или психолога при допросе несовершеннолетнего, страдающего психическим расстройством или отстающего в психическом развитии; на ряд других положений.

УПК РФ существенно расширяет права законных представителей и защитников несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых, что также является гарантией соблюдения их прав и свобод. В статьях 53 и 426 УПК РФ раскрываются в полной мере полномочия законных представителей и защитников по охране прав несовершеннолетних (что не достаточно обеспечивалось УПК РСФСР) по наиболее значимым аспектам обвинения.

Прокурорский надзор по этой категории дел должен гарантировать защиту каждого несовершеннолетнего от необоснованного уголовного преследования.

Рассмотрение

дел в судах

Предмет доказывания по уголовному делу о преступлении несовершеннолетнего всегда шире общего предмета доказывания (ст. 421 УПК РФ).

В судебное заседание вызываются законные представители несовершеннолетнего подсудимого (ст. 428 УПК РФ).

При этом прокурору необходимо иметь в виду, что законный представитель осуществляет защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего, и в случае конфликта с интересами несовершеннолетнего суд вправе устранить его от участия в судебном заседании (ч.2 ст.428 УПК РФ).

На время исследования обстоятельств, которые могут оказать на несовершеннолетнего подсудимого отрицательное воздействие, судом может быть принято решение об удалении его из зала судебного заседания (ст. 429 УПК РФ). В необходимых случаях ходатайство об этом следует заявлять государственному обвинителю.

В случаях, когда законный представитель может помочь суду выяснить комплекс вопросов, касающихся личности несовершеннолетнего, условий его жизни и воспитания, а также обстоятельств, проясняющих причины совершения им преступления, государственному обвинителю следует заявить ходатайство о допросе его в качестве свидетеля.

В обвинительной речи прокурор, излагая свое мнение по существу обвинения, должен остановиться на тех обстоятельствах, которые способствовали совершению преступления несовершеннолетним, и в случае необходимости ходатайствовать о вынесении судом частного определения или постановления, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства, требующие принятия необходимых мер (ч.4 ст.29 УПК РФ).

Обосновывая свое предложение о мере наказания, прокурору необходимо учитывать не только характер и степень общественной опасности совершенного преступления, данные о личности, обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, но также и условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, уровень психического развития, иные особенности личности и влияние старших по возрасту лиц. Следует иметь в виду, что, согласно ст. 61 УК РФ, несовершеннолетие виновного является обстоятельством, смягчающим наказание.

В соответствии с п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о преступлениях несовершеннолетних» от 14 февраля 2000 г. № 7 суд вправе принять решение о назначении несовершеннолетнему наказания в виде лишения свободы лишь тогда, когда исправление его невозможно без изоляции от общества, обязательно мотивировав в приговоре принятое решение. Поэтому прокурору, высказывая суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания в виде лишения свободы, следует мотивировать свое предложение, указав на те установленные судом обстоятельства, которые подтверждают вывод о невозможности исправления подсудимого без изоляции от общества.

В случае, если несовершеннолетний подсудимый впервые совершил преступление небольшой или средней тяжести и его исправление и перевоспитание может быть достигнуто без применения уголовного наказания, то государственному обвинителю необходимо обосновать свое мнение о необходимости освобождения несовершеннолетнего от уголовной ответственности или от наказания и решении вопроса о применении принудительных мер воспитательного воздействия (ст. 90, 92 УК РФ).

Если государственный обвинитель просит применить к несовершеннолетнему в качестве принудительной меры воспитательного воздействия передачу под надзор родителей или лиц, их заменяющих (родственников, опекунов), либо специализированного государственного органа или считает необходимым ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего, то ему следует высказать свое предложение по поводу срока, в течение которого эта мера должна применяться, поскольку продолжительность срока применения этих мер устанавливается судом (ч. 3 ст. 90 УК РФ, ст. 431 УПК РФ).

В соответствии со ст. 432 УПК РФ суд вправе, постановив обвинительный приговор, освободить несовершеннолетнего от наказания и направить его в специализированное учреждение для несовершеннолетних. В специальное воспитательное или лечебно-воспита­тельное учреждение направляются несовершеннолетние, осужденные за совершение преступлений средней тяжести в порядке замены наказания на срок до наступления совершеннолетия, но не более трех лет. Если прокурор в судебном заседании придет к выводу о том, что несовершеннолетнего следует освободить от наказания и направить в специализированное учреждение, то он в своей речи должен обратить внимание суда на законные основания такого решения, и в особенности на обстоятельства, которыми подтверждается, что эта мера будет достаточной для исправления несовершеннолетнего.

В соответствии со ст. 399 УПК РФ прокурор участвует в судебном заседании при рассмотрении вопросов, связанных с исполнением приговора. Прокурором даются заключения при рассмотрении судом вопросов: об освобождении несовершеннолетних, совершивших преступления, от наказания с применением к ним мер принудительного воздействия; о возможности прекращения определенного судом срока пребывания несовершеннолетнего в специальном воспитательном или лечебно-воспитательном учреждении по достижении поставленных целей либо продления его для завершения несовершеннолетним общеобразовательной и профессиональной подготовки; об условно-досрочном освобождении, а также освобождении от наказания по болезни; об отмене условного осуждения или продлении испытательного срока в соответствии со ст. 74 УК РФ.

Участвуя в рассмотрении судом вопроса об отмене условного осуждения или о продлении испытательного срока, прокурору надлежит выяснить: а) соблюдены ли требования закона, предписывающие контролирующему органу выносить условно осужденному предупреждение в письменной форме о возможности отмены условного осуждения в случае уклонения несовершеннолетнего от исполнения возложенных на него обязанностей; б) могут ли допущенные условно осужденным нарушения рассматриваться как систематические и злостные; в) применялись ли к условно осужденному, допустившему нарушения общественного порядка, предусмотренные законом меры административного взыскания.

Участвуя в судебном заседании, прокурор использует имеющиеся в его распоряжении возможности для предупреждения принятия судом решений, не соответствующих закону. Прокурор не только содействует суду в правильном разрешении вопросов, связанных с исполнением приговора, но и вскрывает нарушения закона, допущенные учреждениями и органами, исполняющими приговор. Руководствуясь Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствии со ст. 401 УПК РФ прокурор обязан реагировать на нарушения закона при разрешении судом вопросов, связанных с исполнением приговора, путем внесения кассационного представления.

Методические

материалы

Генеральная прокуратура РФ систематически рассылает указания, обзоры, информационные письма, другие методические материалы, посвященные актуальным вопросам прокурорского надзора по отдельным направлениям охраны прав и законных интересов несовершеннолетних. С 1993 по 2001 гг. разосланы следующие материалы по практике прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних:

Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законов комиссиями по делам несовершеннолетних от 29 июля 1993 г. № 7/5-1-899-93;

Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите детства от 30 декабря 1993 г. № 7/5-1-1230-93;

Обзор практики прокурорского надзора за исполнением Закона Российской Федерации "Об образовании" от 25 апреля 1994 г. № 7/5-407-94;

Обзор практики прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, касающиеся несовершеннолетних, от 28 декабря 1995 г. № 21-3-95;

Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законов, направленных на охрану жилищных прав несовершеннолетних при приватизации жилья и сделок с ним от 17 мая 1995 г. № 21-17-95;

информационное письмо "Об опыте работы прокуратуры Воронежской области по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних" (направлено только в прокуратуры субъектов Федерации) от 26 апреля 1996 г. б\н;

информационное письмо «О недостатках в прокурорском надзоре за расследованием преступлений, совершенных вооруженными бандами с участием несовершеннолетних» от 3 апреля 1996 г. № 21-31-96;

указание «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите материнства и детства» от 27 февраля 1996 г. № 12/21;

информационное письмо «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей» от 19 февраля 1997 г. № 21-22-97;

информационное письмо «О состоянии исполнения законодательства о защите прав детей, оставшихся без попечения родителей» от 12 февраля 1998 г. № 21-20-98;

Обзор состояния исполнения законодательства «О высшем образовании» и практики прокурорского надзора от 17 марта 1999 г. № 21-19-99;

Обзор практики прокурорского надзора за исполнением законов «О профилактике безнадзорности несовершеннолетних» от 24 декабря 1999 г. № 21-3-99;

информационное письмо «О состоянии исполнения законодательства при усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и практике прокурорского надзора» от 23 августа 1999 г. № 21-17-99;

информационное письмо «О состоянии исполнения ст. 43 Конституции РФ и федерального законодательства о начальном и среднем профессиональном образовании» от 1 декабря 2000 г. № 21-19-2000;

Обзор прокурорско-следственной практики по уголовным делам о вовлечении несовершеннолетних в преступную и иную антиобщественную деятельность от 23 апреля 1998 г. № 21-31-98.

методические рекомендации «Прокурорский надзор за соблюдением законности в воспитательных колониях» от 12 ноября 2001 г. № 17-6/32-2001.

В своей работе по защите прав и законных интересов несовершеннолетних прокурор опирается также на региональные законы и программы, принимаемые субъектом Федерации.

Подобные акты ценны тем, что они на основе анализа региональной специфики выделяют актуальные аспекты защиты прав детей и молодежи.