- •Введение
- •Раздел I.
- •Общие положения организации
- •И деятельности прокуратуры
- •Российской федерации
- •I.1. Структура и основные направления
- •I.1.1. Система органов и учреждений прокуратуры и ее
- •I.1.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры
- •I.1.3. Функции и направления деятельности органов
- •Понятие функции
- •I.1.4. Правовые основы деятельности прокуратуры Россий-
- •Конституционные
- •Федеральный закон «о прокуратуре Российской Федерации»
- •Нормативные
- •Генерального
- •I.1.5. Прокуратура в государственно-правовой системе
- •Прокуратура
- •Прокуратура и суды общей юрисдикции, арбитражные суды
- •I.2. Организация работы. Планирование.
- •Распределение обязанностей
- •Аналитическая работа в прокуратуре
- •I.3. Организация делопроизводства и рассмотрениЯ обращений граждан в прокуратуре города (района)
- •I.3.1. Понятие делопроизводства в прокуратуре района.
- •I.3.2. Порядок движения уголовных дел.
- •Требование на получение архивных материалов из архива прокуратуры
- •I.3.3. Правила хранения документов и уголовных дел.
- •I.3.4. Организация приема граждан в прокуратуре района
- •I.3.5. Организация работы с письменными обращениями
- •I.3.6. Анализ характера обращений граждан и реализация
- •I.4. Служба в органах и учреждениях прокуратуры
- •I.4.1. Общие условия службы.
- •I.4.2. Условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры.
- •Состояние здоровья
- •Испытание при приеме на службу
- •I.4.3. Аттестация прокурорских работников.
- •I.4.4. Присвоение классных чинов, воинских званий работникам органов и учреждений прокуратуры.
- •I.4.5. Резерв прокурорских кадров для выдвижения.
- •I.4.6. Подготовка и повышение квалификации прокурорских кадров.
- •I.4.7. Поощрение, а также дисциплинарная и иная ответственность прокурорских работников.
- •I.4.8. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры.
- •I.4.9. Обеспечение социально-материальных условий служ-
- •I.5. Правовые средства прокурорского надзора*
- •I.2.1. Средства выявления нарушений закона.
- •I.2.2. Средства устранения нарушений закона.
- •I.2.3. Средства предупреждения правонарушений.
- •I.6. Компьютеризация органов прокуратуры
- •I.6.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности прокуратуры.
- •I.6.2. Организация работ по компьютеризации органов прокуратуры.
- •I.6.3. Законы и нормативные акты, регулирующие вопросы
- •I.6.4. Системы общего назначения.
- •Интегрированная база данных статистики
- •Информационное обеспечение кадровых подразделений органов прокуратуры
- •I.6.5. Автоматизированные системы для обеспечения прокурорского надзора и расследования преступлений.
- •I.6.6. Организационные и правовые вопросы использования сети Интернет в деятельности прокуратуры.
- •Структура сети Интернет
- •Передача информации
- •I.6.7. Государственный контроль в российском сегменте сети Интернет.
- •I.6. Компьютеризация органов прокуратуры
- •I.6.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности прокуратуры.
- •I.6.2. Организация работ по компьютеризации органов прокуратуры.
- •I.6.3. Законы и нормативные акты, регулирующие вопросы
- •I.6.4. Системы общего назначения.
- •Интегрированная база данных статистики
- •Информационное обеспечение кадровых подразделений органов прокуратуры
- •I.6.5. Автоматизированные системы для обеспечения прокурорского надзора и расследования преступлений.
- •I.6.6. Организационные и правовые вопросы использования сети Интернет в деятельности прокуратуры.
- •Структура сети Интернет
- •Передача информации
- •I.6.7. Государственный контроль в российском сегменте сети Интернет.
- •I.6. Компьютеризация органов прокуратуры
- •I.6.1. Общая характеристика информационного обеспечения деятельности прокуратуры.
- •I.6.2. Организация работ по компьютеризации органов прокуратуры.
- •I.6.3. Законы и нормативные акты, регулирующие вопросы
- •I.6.4. Системы общего назначения.
- •Интегрированная база данных статистики
- •Информационное обеспечение кадровых подразделений органов прокуратуры
- •I.6.5. Автоматизированные системы для обеспечения прокурорского надзора и расследования преступлений.
- •I.6.6. Организационные и правовые вопросы использования сети Интернет в деятельности прокуратуры.
- •Структура сети Интернет
- •Передача информации
- •I.6.7. Государственный контроль в российском сегменте сети Интернет.
- •Раздел II.
- •II.2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- •II.2.1. Предмет надзора и правовые полномочия прокурора
- •II.2.2. Надзор за соблюдением законодательства о свободе
- •II.2.3. Надзор за соблюдением конституционного права
- •II.2.4. Надзор за соблюдением избирательных прав граждан.
- •II.2.5. Надзор за исполнением законодательства о средствах
- •II.2.6. Надзор за соблюдением законодательства о правах
- •II.2.7. Надзор за соблюдением прав граждан на свободу
- •II.2.8. Надзор за соблюдением прав граждан на осуществле-
- •II.2.9. Надзор за соблюдением трудовых прав граждан.
- •II.2.10. Надзор за исполнением законодательства о защите
- •II.2.11. Надзор за соблюдением жилищных прав граждан.
- •II.2.12. Надзор за исполнением законодательства
- •II.2.13. Надзор за исполнением Закона рф «о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
- •II.2.14. Надзор за исполнением законодательства о правах ветеранов.
- •Рекомендуемая литература
- •Протест
- •Протест
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений законодательства об охране труда
- •Требую:
- •II.3. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
- •II.3.1. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности
- •1. Указы Президента рф:
- •2. Постановления Правительства рф:
- •3. Подзаконные правовые акты судебных органов:
- •4. Межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты:
- •II.3.2. Особенности субъекта и предмета надзора в сфере орд.
- •II.3.3. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за
- •II.3.4. Вопросы организации и методики надзора.
- •II.3.5. Меры прокурорского реагирования на нарушения зако-
- •Рекомендуемая литература
- •II.4. Надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия
- •II.4.1. Понятие, задачи и сущность прокурорского надзора
- •II.4.2. Полномочия прокурора при осуществлении надзора
- •II.4.3. Правовые акты прокурорского надзора за исполнени-
- •II.4.4. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела.
- •II.4.5. Прокурорский надзор за исполнением законов
- •III.4.6. Прокурорский надзор за исполнением законов
- •II.4.7. Прокурорский надзор за исполнением законов
- •II.4.8. Особенности прокурорского надзора при принятии
- •Рекомендуемая литература
- •II.5. Надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и назначаемых судом мер принудительного характера
- •Раздел III.
- •III.1.1. Организация надзора за исполнением законов в
- •III. 1.2. Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности.
- •III.1.3. Надзор за исполнением законов о приватизации.
- •III.1.4. Надзор за исполнением налогового законодательства.
- •III.1.5. Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства и законностью решений, принимаемых органами антимонопольного контроля по фактам нарушений законов и прав потребителей.
- •III.1.6. Надзор за исполнением земельного законодательства.
- •III.1.7. Надзор за исполнением законодательства о внешне-
- •III.1.8. Надзор за исполнением законодательства о лицензи-
- •III.1.9. Надзор за исполнением бюджетного законодательства.
- •III. 1.10. Надзор за исполнением законодательства
- •Рекомендуемая литература
- •Представление об устранении нарушений законодательства об управлении государственной собственностью
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений законодательства о приватизации государственного имущества
- •Протест на Закон Энского края от 18 ноября 2000 г. № 32
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений антимонопольного законодательства
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений земельного законодательства
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений законодательства о внешнеэкономической деятельности
- •Представление об устранении нарушений Федерального закона «о лицензировании отдельных видов деятельности»
- •Требую:
- •Представление об устранении нарушений бюджетного законодательства
- •Требую:
- •Требую:
- •Представление
- •Об устранении нарушений законодательства
- •О защите прав и законных интересов инвесторов
- •На рынке ценных бумаг
- •Требую:
- •Заявление (в порядке ст. 41 апк рф, ст. 6 и 40 Федерального закона «о несостоятельности (банкротстве)»)
- •Заявление
- •Протест на п. 4 постановления губернатора от 17 апреля 2000 г. № 140
- •Требую:
- •III.2. Надзор за исполнением законодательства в природоохранной сфере
- •III.2.1. Содержание, предмет, задачи, пределы прокурорско-
- •Содержание
- •Предмет
- •III.2.2. Компетенция и полномочия прокуроров при осуще-
- •III.2.3. Характеристика законодательства в сфере экологии.
- •III.2.4. Общая характеристика состояния законности
- •III.2.5. Основные недостатки в организации и осуществле-
- •III.2.6. Особенности взаимодействия прокуратуры с приро-
- •Рекомендуемая литература
- •Об устранении нарушений экологического законодательства
- •Предостерегаю:
- •III.3. Надзор за исполнением законов по охране прав и законных интересов несовершеннолетних
- •III.3.1. Информационно-аналитическая работа
- •III.3.2. Планирование работы прокуратуры
- •III.3.3. Формы и методы выявления, устранения и преду-
- •III.3.3.1. Истребование и проверка законности правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних.
- •III.3.3.2. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о проведении проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов и должностных лиц.
- •III.3.3.3. Требование к руководителям учреждений, предприятий и организаций о выделении специалистов для выяснения вопросов, возникающих при осуществлении надзора.
- •III.3.3.4. Проверка исполнения законов.
- •III.3.3.5. Проверка законности административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения.
- •III.3.3.6. Получение от должностных лиц и граждан объяснений.
- •III.3.3.7. Использование материалов судебно-следственной практики и дел об административных правонарушениях подростков.
- •III.3.3.8. Устное обращение прокурора к должностным лицам об устранении выявленных нарушений законов.
- •III.3.3.9. Опротестование незаконных правовых актов, издаваемых предприятиями, учреждениями, организациями, незаконных действий должностных лиц.
- •III.3.3.11. Предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона.
- •III.3.3.12. Принятие мер к обеспечению (в установленном порядке) возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона.
- •III.3.3.13. Представление об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий.
- •III.3.3.14. Направление информаций в органы управления города (района) и области.
- •III.3.3.15. Участие прокурора в работе местных управ, их комиссий и советников, органов местного самоуправления.
- •III.3.4. Координация и взаимодействие в работе прокурора
- •III.3.5. Систематизация законодательства о воспитании,
- •III.3.6. Участие прокуратуры в пропаганде законов
- •III.3.7. Актуальные направления прокурорского надзора
- •III.2.8. Правоприменительная практика –
- •Представление
- •Представление
- •Протест
- •Протест
- •Протест
- •III.4. Надзор за исполнением законодательства
- •III.4.1. Общие положения.
- •III.4.2. Законодательство, регламентирующее организацию
- •III.4.3. Нарушения законодательства о судебных приставах
- •III.4.4. Источники информации о нарушениях законодательства об исполнительном производстве.
- •III.4.5. Проверки прокурора по исполнению федеральных
- •III.4.6. Меры прокурорского реагирования.
- •Энской области
- •Педставление
- •Предлагаю:
- •III. 5. Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения*
- •Глава 3 КоАп рф регламентирует вопросы административного наказания, в том числе цели и виды.
- •Рекомендуемая литература
- •III.6. Оказание взаимной правовой помощи по уголовным делам*
- •Порядок сношений по вопросам взаимной правовой помощи
- •Требования, предъявляемые к форме и содержанию ходатайств об оказании
- •Порядок исполнения ходатайств об оказании правовой помощи
- •Ограничения в использовании информации
- •Раздел IV. Иные направления и функции деятельности органов прокуратуры
- •IV.1. Участие прокурора в рассмотрении
- •Судами уголовных дел
- •IV.1.1. Участие прокурора в стадии назначения судебного
- •IV.1.2. Сущность и значение функции поддержания
- •IV.1.3. Организация работы по поддержанию государственного обвинения и участие прокурора в судебном разбирательстве.
- •IV.1.4. Обжалование прокурором судебных решений в
- •Список рекомендуемой литературы
- •IV.2. Прокурор в суде с участием присяжных заседателей
- •IV.2.1. Участие прокурора в предварительном слушании.
- •IV. 2.2. Особенности участия прокурора в судебном разбирательстве в суде присяжных.
- •IV.2.3. Порядок принесения кассационного представления на не вступившие в законную силу приговоры и постановления суда присяжных.
- •Рекомендуемая литература:
- •IV.3. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел
- •IV.3.1. Правовые основания участия прокурора
- •IV.3.2. Участие прокурора в судебном разбирательстве.
- •IV.3.3. Рассмотрение некоторых категорий гражданских дел с участием прокурора.
- •IV.3.4. Участие прокурора в рассмотрении дел
- •IV.3.5. Участие прокурора в рассмотрении иных гражданских дел, возбуждаемых в суде по его инициативе.
- •Рекомендуемая литература
- •IV.4. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве
- •IV.4.1. Особенности системы арбитражных судов Российской
- •IV.4.2. Характеристика правового статуса прокурора
- •IV.4.3. Исковое заявление как средство прокурорского
- •IV.4.4. Деятельность прокурора по выявлению
- •IV.4.5. Требования к оформлению материалов, направляемых в арбитражные суды. Поддержание исков прокурором.
- •IV.4.6. Обжалование и опротестование прокурором
- •IV.4.7. Полномочия прокурора на стадии исполнения решений.
- •Рекомендуемая литература
- •IV.5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*
- •IV.5.1. Общие положения.
- •Приоритеты координации
- •IV.5.2. Формы и методы координационной деятельности.
- •IV.5.3. Организация работы координационного совещания.
- •Состав и полномочия участников
- •Постоянно
- •Секретариат
- •IV.5.4. Организация координации деятельности правоохранительных органов.
- •Контроль выполнения
- •Особенности координации
- •IV.6. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступности
- •IV.7. Психологические аспекты управленческой деятельности прокурора
- •IV.7.1. Психологическое самочувствие сотрудников
- •IV.7.2. Престиж органов прокуратуры и его влияние
- •IV.7.3. Организационно-управленческие факторы
- •IV.7.4. Роль руководителя в формировании
- •Сведения об авторах
- •Коллектив авторов Настольная книга прокурора Научный редактор о.Я. Радченко
- •Типография
II.3.4. Вопросы организации и методики надзора.
В осуществлении оперативно-розыскной деятельности, как это явствует из ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», принимает участие значительное число правоохранительных органов и их подразделений от районного до федерального уровня. Важным условием полноты и эффективности прокурорского надзора за исполнением ими требований законов является четкое распределение обязанностей между городскими, районными, вышестоящими территориальными, а также специализированными прокуратурами и входящими в их штат уполномоченными прокурорами. Такое определяющее пределы компетенции каждого прокурора распределение обязанностей производится в соответствии с приказами, указаниями, распоряжениями Генерального прокурора РФ и подчиненных ему руководителей нижестоящих прокуратур.
В компетенцию городских и районных прокуратур по общему правилу входит надзор за законностью осуществления ОРД действующими на соответствующей территории органами внутренних дел, налоговой полиции, а в некоторых случаях – и ФСБ. Их руководителям направляется для сведения копия приказа прокурора субъекта Федерации или выписка из него с перечнем прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за законностью ОРД, а также данные о лице или лицах из числа работников соответствующей прокуратуры, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.
Если в горрайпрокуратуре надзор за законностью ОРД уполномочены осуществлять два и более работника, горрайпрокурор распределяет обязанности между ними, руководит их работой и контролирует ее, организует планирование надзорных мероприятий, принимает личное участие в их проведении, в аналитической работе, следит за исполнением приказов Генерального прокурора РФ и Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, отвечает за состояние и представление отчетов по надзору за ОРД. Особого внимания с его стороны требует проверка законности и обоснованности разрешения жалоб на нарушения законов и прав граждан при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Для полноценного обеспечения вверенного ему участка надзора уполномоченному прокурору необходимо владеть информацией о состоянии и динамике преступности, о раскрываемости преступлений, а также сведениями об объеме и о результатах работы поднадзорных органов, в том числе по розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, пропавших без вести. Он должен располагать сведениями о подлежащих раскрытию преступлениях, уголовные дела о которых приостановлены или не окончены производством в установленный законом двухмесячный срок, о делах, приостановленных за нерозыском обвиняемых. Заслуживает одобрения практика работы городских и районных прокуроров, которые имеют списки таких дел с указанием времени их возбуждения, приостановления, направления соответствующих поручений органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Представляется полезным получение прокурорами перечня находящихся в производстве поднадзорных органов дел оперативного учета с указанием оснований, сроков их заведения и полученных результатов.
Следуя правилам, изложенным в Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, каждый уполномоченный прокурор создает накопительную базу информации, необходимую для эффективного надзора за законностью ОРД. Предложенная в приложении к Инструкции примерная номенклатура нарядов позволяет систематизировать имеющиеся документы, облегчая поиск нужной информации. В этих нарядах содержатся:
переписка с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за оперативно-розыскной деятельностью;
переписка о состоянии прокурорского надзора за ОРД, справки о результатах проведенных прокурорами проверок поднадзорных органов;
представления, протесты, письменные указания, постановления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и переписка по ним;
статистические отчеты о работе по надзору за ОРД.
Приведенный перечень не является обязательным. С учетом особенностей работы по надзору за законностью ОРД в конкретной прокуратуре он может быть скорректирован. При небольшом объеме документов допускается их сосредоточение в одном наряде. Важно специальные наряды по надзору за ОРД вести и хранить надлежащим образом, обеспечивая неразглашение содержащихся в них секретных сведений, чтобы уполномоченные прокуроры имели возможность использовать содержащуюся в этих нарядах информацию: в процессе аналитической работы по надзору за ОРД; выбирая актуальные вопросы при планировании надзорных мероприятий; при слежении за исполнением оперативными подразделениями письменных указаний прокурора и поручений следователей, за своевременностью и адекватностью реагирования на направленные в их адрес и адрес вышестоящих руководителей протестов и представлений; при подготовке к проведению предстоящих надзорных проверок.
Из материалов обобщения практики прокурорского надзора за законностью ОРД видно, что далеко не во всех прокуратурах этому участку деятельности придается должное значение. Во многих случаях работа страдает существенными недостатками: низкая активность; формальное проведение надзорных мероприятий; их односторонняя направленность; игнорирование при выборе подлежащих проверке вопросов особенностей криминальной ситуации и состояния борьбы с преступностью (в целом и по отдельным видам наиболее опасных и распространенных преступлений); неполнота и неадекватность мер прокурорского реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий. В справках о результатах проверок состояния надзора за ОРД со стороны вышестоящих прокуратур нередко обращается внимание на неисполнение требований приказов и указаний Генерального прокурора РФ по организации работы на данном участке надзора, отсутствие и формализм планирования, ненадлежащий контроль за выполнением запланированных мероприятий.
Мероприятия, включаемые в план, должны носить вполне определенный конкретный характер с указанием срока проведения и участвующих в них должностных лиц. Это может быть:
проверка исполнения подразделением уголовного розыска ГУВД/РУВД требований закона об установлении и о розыске лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности:
по уголовным делам о нераскрытых убийствах;
по уголовным делам, приостановленным за истекший год;
по уголовным делам, находящимся в производстве следователей свыше установленного законом двухмесячного срока;
по уголовным делам о нераскрытых преступлениях прошлых лет;
проверка исполнения поднадзорными органами поставленных в ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» задач по розыску без вести пропавших;
проверка соблюдения прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий с применением технических средств;
проверка исполнения соответствующими оперативно-розыскными подразделениями требований закона о выявлении, пресечении, раскрытии преступлений в сфере экономики и т.д.
Кроме проверок поднадзорных органов в планы целесообразно включать мероприятия аналитического характера, в частности проведение анализов, обобщений по итогам работы по надзору за ОРД.
Наряду с плановыми проверками в обязанность уполномоченных прокуроров входит большой объем текущей работы, не поддающейся заблаговременному планированию. Это рассмотрение поступающих в прокуратуру жалоб и обращений по поводу нарушений закона и прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий, проверка исполнения поручений следователей, указаний прокурора, определений суда по конкретным уголовным делам и проч.
Эффективность плановых и внеплановых проверок законности ОРД во многом зависит от их предварительной подготовки. Готовясь к проверке, прокурор изучает и анализирует имеющиеся в прокуратуре сведения, в том числе полученные из статистической отчетности, собственных учетов, из уголовных дел, затем выясняет необходимые вопросы у следователей, сверяет данные из уголовных дел о времени совершения преступления и возбуждения дела, дачи поручения следователя, указания прокурора, вынесения определения суда с представленными оперативными подразделениями сведениями о времени заведения дел оперативного учета, о сроках проведения ОРМ, связанных с вторжением в конституционные права граждан. При проверке обоснованности жалобы, обращения о нарушениях закона при проведении ОРД прокурор вправе получить объяснение лица, подавшего жалобу, подписавшего обращение. Все это позволяет ему сделать выводы о своевременности заведения дел оперативного учета и об исполнении поднадзорными органами требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» о мерах по установлению и розыску преступника, по выполнению поручения следователя, указания прокурора, определения суда и наметить перечень вопросов, требующих особого внимания в процессе проверки.
Проверку исполнения оперативными подразделениями предписаний закона по частным вопросам прокурор может производить как по месту расположения поднадзорного органа, так и в прокуратуре, куда ему доставляются для ознакомления необходимые оперативно-служебные документы. Обычно это отдельные дела оперативного учета.
Место, время, порядок проведения проверки прокурор согласовывает с руководителем оперативно-розыскного подразделения либо с лицом, в подчинении которого он находится, так как обязанность представления прокурору оперативно-служебных документов возложена законом именно на руководителя соответствующего органа (ч. 2 ст. 21 Федерального закона). Он же несет персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий (ст. 22).
При подготовке и проведении надзорных проверок, принятии мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения прокурору целесообразно иметь в виду, что "должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику" (ст.16). Поэтому к последнему, а при необходимости – вышестоящему ведомственному руководителю должны быть обращены требования прокурора.
Уполномоченные прокуроры обязаны выполнять предписания Генерального прокурора РФ (п. 5 приказа № 56) о необходимости при проведении проверок обращать внимание на следующие вопросы:
1) законность и обоснованность принятия решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также при использовании результатов оперативно-розыскной деятельности;
2) обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета по каждому случаю, требующему проведения оперативно-розыскных мероприятий; законность постановки на учет и снятия с учета лиц, в отношении которых такие мероприятия проводятся или проводились;
3) соответствие направленности проводимых оперативно-розыскными подразделениями мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а их характера и содержания – тем оперативно-розыскным мероприятиям, перечень которых установлен ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;
4) недопустимость использования в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий информационных систем и средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей, причиняющих вред окружающей среде;
5) наличие предусмотренных законом оснований, соблюдение условий, порядка, сроков проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст.7 – 8 Федерального закона);
6) своевременность уведомления судей о проведении без их разрешения оперативно-розыскных мероприятий в случаях, не терпящих отлагательства в связи с необходимостью предотвращения опасных последствий (п. 3 ч. 2 ст. 8);
7) наличие надлежащих полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
8) соблюдение принципов законности и добровольности привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими ОРД.
Кроме того, в связи с вступлением в силу УПК РФ, повышенную актуальность в надзоре за законностью ОРД и предварительного расследования приобретает надзор прокурора за правильным исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и следователями предписаний нового уголовно-процессуального закона, направленных на усиление их взаимодействия при раскрытии и расследовании преступлений, повышение эффективности использования результатов ОРД в уголовном процессе.
Наряду с нормами, воспроизводящими ряд важных положений УПК РСФСР (о порядке производства ОРМ по уголовным делам, принятым к производству следователем, даче прокурорами указаний, а следователями – поручений органам, осуществляющим ОРМ, и др.), в УПК РФ впервые включены нормы, содержащие прямой запрет совмещения одним должностным лицом функций ОРД и дознания (ч. 2 ст. 41), регламентирующие порядок использования в доказывании результатов ОРМ (ст. 89), позволяющие следователю привлекать должностных лиц, осуществляющих ОРД, к производству следственных действий (ч. 7 ст. 164), прямо указывающие на возможность привлечения должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, к работе следственных групп (ч. 2 ст. 163).
Представляются полезными разработанные прокуратурой города Москвы методические рекомендации по надзору за законностью ОРД, согласно которым начинать проверку целесообразно с ознакомления с учетными документами поднадзорного органа: журналом учета жалоб и заявлений о нарушениях закона должностными лицами этого органа; журналом учета заявлений и сообщений о преступлениях (КУП); журнала учета сигналов, поступивших от негласных источников (АС); журнала регистрации дел оперативного учета (ДОУ).
Имеющиеся в журналах данные целесообразно сопоставить по регистрационным номерам, датам и другим показателям между собой, а также с имеющимися у прокурора сведениями по уголовным делам о нераскрытых преступлениях, об объявленных в розыск лицах, о поручениях следователей и со сведениями, полученными прокурором при изучении конкретных дел оперативного учета. При этом можно выявить неполноту и несвоевременность заведения тех или иных дел оперативного учета, а вместе с тем – неисполнение требований закона по фактам подготавливаемых, совершаемых и совершенных преступлений.
При изучении дел оперативного учета прокурор проверяет наличие и содержание документов, подтверждающих законность их заведения. Это документы, фиксирующие основания проведения оперативно-розыскных мероприятий:
а) наличие возбужденного уголовного дела либо первичной информации, полученной из гласных и негласных источников, о признаках подготавливаемого, совершаемого, совершенного преступления, о лицах, подготавливающих, совершающих, совершивших преступление, и ее достаточности для возбуждения уголовного дела;
б) наличие сведений о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической, экологической безопасности страны;
в) о лицах, скрывающихся от органов расследования и суда, уклоняющихся от уголовного наказания;
г) о лицах, пропавших без вести, об обнаруженных неопознанных трупах.
Основанием для проведения ОРМ служат также поручения следователя, указания прокурора, определения суда по находящимся в их производстве уголовным делам, а применительно к прокурору – также по делам, находящимся в производстве поднадзорных ему органов, осуществляющих оперативно-розыскные мероприятия в установленном законом порядке, запросы международных организаций и правоохранительных органов иностранных государств, сделанные в соответствии с международными договорами Российской Федерации, постановления уполномоченных на то органов о применении мер безопасности в отношении некоторых категорий лиц (ст. 7 Федерального закона).
В задачи прокурора не входит проверка организации, методики и тактики осуществления оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов. Эти вопросы и выбор конкретных оперативно-розыскных мероприятий, с помощью которых достигается решение поставленных перед ОРД общих и частных задач, являются прерогативой органов, осуществляющих ОРД, в лице начальников оперативно-розыскных подразделений и тех, кто осуществляет ведомственное руководство ими. Дело прокурора – поставить перед этими органами задачи, требующие применения оперативно-розыскных средств, проверить законность, своевременность, полноту их разрешения, а также решения задач, поставленных перед названными органами в установленном законом порядке другими органами и должностными лицами.
Вместе с тем в случае недостижения в срок, установленный законом либо подзаконным правовым актом, ожидаемых результатов, а также в целях предупреждения возможного неисполнения требований закона, прокурор обязан убедиться в том, что работа по конкретному делу ведется достаточно интенсивно, а выбор средств соответствует требованиям закона и поставленной перед поднадзорным органом задаче. В этих целях прокурор знакомится с материалами дел оперативного учета: планами работы, постановлениями и другими подлинными оперативно-служебными документами о проведении оперативно-розыскных мероприятий, прежде всего требующих решения суда, о полученных результатах, об их реализации. Он анализирует все эти материалы с позиций соответствия требованиям закона и обеспечения прав граждан, полноты, своевременности, адекватности принятия предусмотренных законом мер по раскрытию преступлений, розыску преступников, полноты и своевременности информирования следователей о результатах ОРМ, имеющих значение по уголовному делу.
Для того чтобы сделать правильные выводы по последним вопросам, прокурор должен предварительно ознакомиться с материалами уголовного дела. Представляется правильной сложившаяся во многих прокуратурах практика, когда проверка дел оперативного учета, заведенных по конкретным уголовным делам, поручается тому прокурору (заместителю, помощнику прокурора), который осуществляет надзор за законностью их расследования. Однако при этом в отношении данного прокурора должны быть надлежащим образом оформлены его полномочия по надзору за ОРД и допуск к работе с документами, содержащими государственную тайну. Судя по результатам проведенного изучения, это не всегда соблюдается.
Наиболее типичные нарушения закона, которые выявляют прокуроры при осуществлении надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности:
1) незаконное заведение и прекращение дел оперативного учета в целях улучшения показателей статистической отчетности по ОРД;
2) нарушение установленного законом порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, вторгающихся в конституционные права граждан (отсутствие достаточных оснований для их проведения; осуществление ОРМ, требующих предварительного решения суда, без получения такового; необоснованное использование предусмотренного законом порядка проведения ОРМ, не терпящих отлагательства, с последующим уведомлением суда; нарушение сроков их проведения и уведомления суда; использование для проведения ОРМ, вторгающихся в конституционные права граждан, не уполномоченных на это частных охранных предприятий);
3) отсутствие оснований и нарушение порядка проведения других оперативно-розыскных мероприятий, в том числе проведение ОРМ параллельно с расследованием по уголовному делу без поручения и согласования со следователем, нарушение сроков ведения дел оперативного учета, волокита, формализм при выполнении поручений следователей, преждевременное проведение ОРМ не уполномоченным на то или некомпетентным лицом, ненадлежащее оформление документов по проведению и результатам ОРМ;
4) сокрытие в делах оперативного учета заявлений и сообщений о преступлениях, требующих разрешения в установленном уголовно-процессуальным законом порядке (ст. 140 – 148 УПК РФ);
5) приобщение к делам оперативного учета подлинных протоколов допросов и других следственных действий, зачастую произведенных с нарушением требований уголовно-процессуального законодательства работниками оперативно-розыскных подразделений, а также протоколов об административных нарушениях, требующих разрешения в установленном законом порядке;
6) включение в планы оперативно-розыскных мероприятий незаконных и необоснованных действий, не предусмотренных Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», в том числе административных задержаний "разрабатываемых" лиц;
7) нарушение прав и законных интересов лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД, на конфиденциальной основе: их внедрение без согласия в преступные группы; поставление в условия, при которых они вынуждены участвовать в совершении преступных акций; рассекречивание и предание огласке без получения от них согласия данных об их личности и роли в разоблачении истинных преступников.
Большое значение для повышения эффективности вклада оперативных подразделений в раскрытие преступлений и изобличение лиц, их совершивших, имеет своевременное выявление и устранение прокурором нарушений закона, связанных с реализацией результатов ОРД (ст. 11 Федерального закона). В надзорной практике прокурорам приходится сталкиваться со случаями, когда в материалах дел оперативного учета имеются данные, достаточные для возбуждения уголовного дела, но не реализованные надлежащим образом в нарушение требований закона. Это могут быть не только заявления и сообщения о преступлениях, требующие разрешения в порядке ст. 140 – 148 УПК РФ, но и оперативно-служебные документы о результатах проведения оперативно-розыскных мероприятий, из которых можно сделать обоснованный вывод о наличии предусмотренных ч. 2 ст. 140 УПК РФ оснований для возбуждения уголовного дела. Поводом для возбуждения дела становится "сообщение о совершенном или подготавливаемом преступлении, полученное из иных источников" (п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ). Такое сообщение применительно к реализации результатов оперативно-розыскной деятельности подлежит оформлению с соблюдением требований ч. 2 и 3 ст. 11 Федерального закона, а также ст. 143 УПК РФ. В противном случае возбуждение уголовного дела может быть признано незаконным со всеми вытекающими отсюда последствиями, в том числе в случае признания судом незаконным всего производства по уголовному делу.
В деятельности оперативно-розыскных подразделений органов внутренних дел и других ведомств распространены нарушения предписаний ч. 4 ст. 157 УПК РФ, связанные с несвоевременным и неполным информированием следователей о результатах оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам, находящимся в их производстве. Поскольку следователь не вправе знакомиться с делами оперативного учета, основная ответственность за предупреждение и устранение таких нарушений ложится на ведомственный контроль и прокурорский надзор.
Как известно, результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы по уголовному делу в качестве ориентирующей информации при построении версий, выборе методики, тактических приемов расследования и, что не менее важно, – в процессе непосредственного формирования доказательств. В ч. 2 ст. 11 Федерального закона подчеркнуто, что это делается "в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств", т.е. с нормами раздела III УПК РФ. Характерно, что в УПК РФ впервые включена специальная статья 89, содержащая прямой запрет использования в доказывании результатов ОРМ, если они не отвечают требованиям, предъявляемым этим Кодексом к доказательствам.
Использованию результатов ОРД в доказывании по уголовному делу нередко препятствуют нарушения закона при документировании проведения оперативно-розыскных мероприятий и представлении полученных результатов в орган дознания, следователю, прокурору, в суд. Доказательства, полученные с такими нарушениями, признаются не имеющими юридической силы, что влечет за собой возвращение уголовных дел прокурором для дополнительного расследования, их прекращение, вынесение судом оправдательных приговоров. Своевременное предупреждение, выявление и устранение таких нарушений прокурорами способствует предотвращению вредных последствий.
Решение о представлении названным должностным лицам и органам результатов ОРД и конкретных оперативно-служебных документов принимается после определения их относимости и значимости для уголовного судопроизводства. Знакомясь с делом оперативного учета, прокурор проверяет обоснованность сделанных по этим вопросам выводов работников оперативно-розыскных служб, учитывая результаты предварительного изучения соответствующего уголовного дела. При необходимости он дает указание о представлении органу расследования дополнительных материалов, в том числе результатов ОРД, зафиксированных с помощью технических средств на материальных носителях информации: фонограммах, видеограммах, кинолентах, фотопленках, фотоснимках, магнитных, лазерных дисках, слепках и проч.
Постановление о представлении результатов ОРД подготавливается согласно Инструкции только в одном экземпляре. Оно подписывается руководителем соответствующего органа и приобщается к материалам дела оперативного учета или соответствующего номенклатурного дела. Поэтому важно, чтобы прокурор, знакомясь с такими делами, тщательно проверял законность и обоснованность упомянутого постановления. Он должен иметь в виду, что оперативно-служебные документы и материальные носители, содержащие информацию, подпадающую под признаки государственной тайны, могут быть представлены для использования лицам, осуществляющим уголовный процесс, лишь после рассекречивания. По этому поводу руководителем соответствующего органа должно быть вынесено специальное постановление, законность и обоснованность которого также подлежит прокурорской проверке в порядке надзора.
Как показывает практика, особого внимания прокурора требует проверка законности и обоснованности предания гласности данных, раскрывающих личность негласных сотрудников спецслужб и их конфиденциальных помощников, строгого выполнения положений ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» о наличии на это письменного согласия указанных лиц.
Следует иметь в виду, что, несмотря на приведенные выше предписания Инструкции, суды в ряде случаев обоснованно требуют приобщения к уголовному делу постановления руководителя соответствующего органа о представлении результатов ОРД для правильного решения вопроса об относимости и о допустимости представляемых материалов, а вместе с тем – получаемых в результате их проверки процессуальным путем доказательств. В постановлении руководителя органа, осуществляющего ОРД, должны найти отражение сведения о том, что результаты ОРД получены надлежащими субъектами с соблюдением требований закона и нормативных предписаний о порядке проведения оперативно-розыскных мероприятий. Это является необходимым условием приобщения указанных материалов к уголовному делу и их использования в доказывании.
Проводя проверки законности деятельности оперативно-розыскных подразделений, осуществляемой параллельно с производством по уголовному делу, в том числе по выполнению поручений следователя, указаний прокурора, определений суда, прокурор не может ограничиться изучением документов, которые подтверждают своевременность, законность, обоснованность заведения дел оперативного учета и проводимых в их рамках оперативно-розыскных мероприятий.
С учетом материалов уголовного дела он должен оценить достаточность полученных оперативными работниками результатов, выяснить, все ли возможности исчерпаны для решения поставленных перед ними задач, есть ли необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий для их достижения.
Так, по делам о групповых преступлениях работники уголовного розыска вопреки требованиям закона нередко ограничиваются установлением личности одного из второстепенных соучастников, не предпринимая попыток к выявлению организаторов и активных членов преступных групп, ибо и без того при существующей системе оценки их работы преступление считается раскрытым.
По многим уголовным делам при явном дефиците доказательств виновности обвиняемых практически не используются возможности оперативно-розыскных служб для поиска источников новых доказательств. Мало того, даже та полезная для следователя информация, которая есть в делах оперативного учета, не всегда доводится до его сведения, так как работники оперативно-розыскных подразделений недооценивают ее значение для уголовного дела. При осуществлении надзора за законностью ОРД прокурор не вправе проходить мимо таких упущений.
Ему необходимо иметь в виду, что в течение первых лет после вступления в действие УПК РФ в силу объективных причин будет существовать повышенный риск неисполнения предписаний уголовно-процессуального закона, относящихся к ОРД. В их числе впервые введенное в уголовно-процессуальный закон ограничение на встречи сотрудников органа дознания, осуществляющих ОРД, с подозреваемыми, содержащимися под стражей.
Часть 2 ст. 95 УПК РФ устанавливает порядок, согласно которому в случае необходимости проведения оперативно-розыскных мероприятий встречи сотрудника органа дознания, осуществляющего ОРД, с подозреваемым могут происходить только с разрешения дознавателя, следователя, прокурора или суда, в производстве которых находится уголовное дело.
Целесообразно отметить также, что по данным прокуратур некоторых субъектов Российской Федерации, значительная часть нарушений закона в ходе оперативно-розыскной деятельности падает на те дела оперативного учета, работа по которым проводится до возбуждения уголовного дела, а именно они зачастую остаются за пределами прокурорского надзора. Особое внимание при их проверке необходимо уделить оценке достаточности собранных материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и производстве предварительного расследования.