Глава 4

СОЦІАЛЬНА ПОЛІТИКА В УКРАЇНІ

Навчальні цілі:

•познайомити з історичними передумовами та сучасною ситуацією в галузі соціального захисту населення;

•познайомити з ключовими поняттями соціальної політики, поняттям "соціальної держави", роллю недержавних організацій у соціальній політиці;

•обговорити використання інструментів соціальної політики в Україні;

•представити пріоритетні напрями соціальних реформ в Україні, зокрема пенсійної реформи, змін у системі надання соціальної допомоги та соціального обслуговування.

Ця глава представляє матеріали, які розповідають не тільки про те, що є соціальною політикою, її складовими, цілями та завданнями. Зроблена спроба проаналізувати той контекст, в якому формувалася нинішня соціальна політика й

відбувалося становлення соціальної роботи як професії. Цей погляд	—	авторський
і не завжди співпадає з офіційною позицією Міністерства праці	та	соціальної
політики України.

Частина глави — це матеріали теоретичні, які дають уявлення про деякі ключові поняття соціальної політики. Також тут можна познайомитися з планами Уряду до

2004	року у цій сфері. Для тих, хто читатиме цей матеріал після		означеного
терміну, — це		буде нагода замислитися, чи все впроваджено із задуманого, якими
були	наслідки	реалізації "Основних напрямів соціальної політики на	період до
2004	року".

70

Серед передумов формування соціальної політики вирізняють:

• ціннісні;

• політичні;

• географічні/ територіальні;

• культурні;

• економічні;

• соціально-демографічні.

Соціальна політика в Україні 71

Передумови формування української соціальної політики у 90-х

Будь-що, зокрема й соціальна політика, має свої витоки й пояснення. Чому ми маємо те, що маємо? Корені цьому — і в столітній, в кількадесятилітній, і в новітній історії України. Спробуємо поглянути на останню, аби краще зрозуміти, що відбувається в році 2001-му.

Початок і середина 90-х років в Україні... Якими ж були визначальні віхи в соціально-політичному та соціально-економічному житті країни? Ретроспективно на думку спадають різні події, чинники та явища. Перелічимо деякі з них (зовсім не в хронологічному порядку чи за ступенем важливості). Лише як пригадується.

Проголошення незалежної держави (1991 рік); падіння соціалістичної системи. Економічна криза; стрімка інфляція. Зупинка підприємств. Поява нового явища — безробіття. Посилення у людей почуття соціальної незахищеності й зростання девіантних проявів, кримінальних правопорушень. Жахлива правда про Чорнобиль. Майнове розшарування населення й рестратифікація суспільства: феномен "нових українців" і "нових бідних". Боротьба нових і старих суспільних цінностей. Становлення "тіньового сектора" в усіх царинах життя, зокрема й в соціальній сфері. Успадкування "подвійної управлінської моралі" [1]: призначення номенклатурі високих зарплат,

пенсій, поява різноманітних соціальних виплат, усіляких допомог та пільг. Нерозвиненість "третього сектора" (громадянського суспільства). Погіршення демографічної ситуації. Невизначеність зовнішнього й внутрішнього курсу держави...

Звісно, можна розподілити ці проблеми за звичною схемою: на політичні, економічні, соціальні, духовні. Але насправді

це було майже замкнуте коло взаємопов'язаних труднощів, перешкод, хвороб народження нової держави. Коло, що отримало назву "системної суспільної кризи" [2]. Саме за таких умов відбувалося і відбувається фактичне народження в Україні соціальної роботи як професії й формування соціальної політики.

Різке скорочення ВВП та реальної заробітної плати поставило систему соціального захисту в Україні в надзвичайно скрутне становище. Чисельність тих, хто сплачує податки, скоротилася, що зумовило зменшення фінансування системи соціального захисту. Катастрофічно скоротився розмір соціальних виплат. І разом із тим у державі існувала й існує розгалужена система пільг та компенсацій, що, як правило, призначають без урахування доходів сім'ї.

72

Введення

у соціальну роботу. Глава 4

1995 року майже 80 % сімей отримували соціальні виплати, грошові допомоги чи компенсації з бюджетів усіх рівнів, соціальних фондів та за рахунок коштів підприємств та організацій. Чисельність пенсіонерів становила 14,5 млн. чоловік, 1,5 млн. молодих людей, які навчалися, отримували стипендію, для 5,6 млн. дітей було призначено грошову допомогу на виховання та утримання, понад 2,5 млн. громадян отримували грошову допомогу на прожиття, різні види грошових допомог та компенсацій мали З,5 млн. осіб, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, 1,4 млн. сімей призначено субсидії на утримання житла, майже одному мільйону малозабезпечених було надано грошову допомогу в осінньо-зимовий період, 450 тис. самотніх непрацездатних отримували постійну допомогу вдома, понад 50 тис. людей похилого віку перебували на повному державному утриманні, 74 тис. — мали підтримку як безробітні, майже 300 тис. громадян відшкодовувалися збитки, заподіяні внаслідок травм на виробництві. Крім того, кожний третій мешканець України мав право на безплатний проїзд в міському транспорті, 3,6 млн. — сплачували лише частину коштів за утримання житла, 6,1 млн. громадян за електроенергію, 6,3 млн. —за газ, 1,5 млн. — за користування телефоном. Окрім того, існувало ще кілька десятків різноманітних пільг, серед яких безплатний проїзд залізницею, пільгове оподаткування доходів громадян, придбання житлових приміщень за цінами, нижчими від їхньої вартості, безплатне або пільгове забезпечення автомобілем [3].

Соціальні ресурси держави виявилися обмеженими... А недержавний сектор не був розвинутим; на початку 90-х років практично не було недержавних соціальних служб. Такими були передумови формування соціальної політики в Україні.

ЕКОНОМІЧНИЙ та ПОЛІТИЧНИЙ контексти

формування соціальної політики

Упродовж 1990—1997 років валовий внутрішній продукт України зменшився наполовину, обсяги промислового і сільськогосподарського виробництва скоротилися відповідно на 57% і 60%, частка працівників, які знаходяться у неоплачуваній відпустці або працюють на умовах неповного робочого дня, зросла до чверті всіх працівників [4]. На початок 1997 року жителі окремих регіонів не отримували заробітної платні майже рік.

Вважають, що приблизно 50% економіки України в 90-х роках перебувало й перебуває в "сірій зоні", охоплюючи 35% трудових ресурсів. Проте можливості працевлаштування на підприємствах тіньового сектора неоднакові в різних регіонах.

Соціальна політика в Україні 73

Інфляція знецінила більшість збережень громадян. Якщо у 1990 році вклади в розрахунку на одну сім'ю становили в середньому 163 долари США, то до 1993 року середня вартість їх знизилася до 2,4 доларів США [5].

У 90-х роках дедалі поширенішою характеристикою українського сус-

пільства стає бідність (зубожілість населення).

За показниками Індексу людського розвитку, Україна перемістилася з 54 місця в світі у 1992 році на 80-те у 1994 році, головним чином через зниження офіційного показника доходу на душу населення.

Порівняння витрат на харчування підтверджує висновок про те, що реальні доходи населення України значно нижчі за реальні доходи громадян інших країн Європи [6].

Українські дослідники відзначають певні характерні риси бідності в нашій державі:

-нинішня збіднілість (або принаймні падіння життєвого рівня) досить широких верств суспільства розвивалася на тлі досить значного майнового розшарування й появи багатих прошарків, чия заможність асоціюється з неправедними джерелами, а поведінка далека від благодійної допомоги нужденним;

-бідними стали люди, котрі свого часу (чи навіть сьогодні) чесно працювали в державі, жили за її законами і були вельми поважними членами суспільства, тобто ані зайнятість, ані пенсія аж ніяк не гарантують в Україні належного достатку [7]. Саме тому українську бідність часто називають "феноменальною", "тотальною" [8].

Особливість української ситуації полягає ще й у тому, що на законодавчому рівні не було визнано існування бідності навіть тоді, коли інфляція перевищувала тисячу відсотків і масово закривалися підприємства (на початку та в середині 90-х років).

Загалом, 90-м рокам в Україні притаманна певна політична аморфність. Влада в державі залишалася формально позапартійною та партійно неструктурованою. Це призводило до відсутності відповідальності, до гальмування ринкових реформ, до невиваженої соціальної політики. Й разом із тим на адресу влади все голосніше лунали звинувачення в корумпосаності. У фокусі політичних дебатів в Україні опинялися економічні негаразди, але рішення не носили системного характеру й часто хибували популізмом.

1995 року до розпуску Кабінету Міністрів призвело, зокрема, рішення парламенту про незабезпечення урядом належного соціального захисту населення.

У червні 1997 року Кабінет Міністрів, побоюючись соціальних наслідків, не виконав свого зобов'язання підвищити тарифи на житлово-комунальні послуги для населення до рівня 100%-го відшкодування собівартості послуг, що стало однією з причин призупинки фінансування з боку Міжнародного валютного фонду.

74 Введення у соціальну роботу. Глава 4

Водночас уряд намагався вживати заходів для захисту найменш забезпечених родин. У 1995 році було запроваджено програму житлових субсидій, а малозабезпечені сім'ї з дітьми отримують додаткову допомогу (щоправда, доволі незначну).

28 червня 1996 року ухвалено Конституцію нової держави, яка проголосила Україну правовою та соціальною державою, закріпила соціальні права громадян, зокрема право на соціальний захист. Однак очікуваної миттєвої стабілізації політичного процесу не сталося. При цьому гарантовані Основним Законом права не завжди реалізують на практиці.

Водночас в Україні зберігалася ієрархічна адміністративно-командна система управління, спостерігалася слабкість громадянського суспільства та ототожнювання політичних сил з державними інститутами та регіональними кланами.

Перманентне протистояння між українським парламентом та урядом давалося взнаки всі 90-ті роки. Виявом загострення цих стосунків стало рішення Верховної Ради від 1997 року, коли, незважаючи на відсутність у бюджеті відповідних коштів і накладене вето Президента України, парламент таки ухвалив підвищити мінімальну пенсію до вартісної величини межі малозабезпеченості (соціального нормативу, який замінює не існуючу в країні межу бідності) та підвищити мінімальну заробітну платню.

Лише у вересні 1997 року було ухвалено першу урядову програму із соціальної політики — "Основні напрями соціальної політики в Україні на 1997—2000 роки". У її першому розділі охарактеризовано стан соціальної політики в 90-ті роки. В документі, зокрема, зазначалося: "Численні пільги, соціальні виплати і допомоги нерідко впроваджувалися без врахування матеріального становища різних категорій громадян та їх реальних можливостей забезпечити власний добробут. Як наслідок, у суспільстві зростає соціальне утриманство, що зменшує можливості для надання допомоги тим, хто її дійсно потребує. Зменшення надходжень до бюджету загострило проблему фінансування бюджетних установ освіти, охорони здоров'я, науки, культури. Погіршився соціальний захист найбільш вразливих верств населення: дітей, пенсіонерів, інвалідів, одиноких, безробітних і багатодітних сімей. Знизився рівень соціально-трудових прав і гарантій громадян" [9].

Соціально-демографічний контекст формування соціальної політики

За останні роки в Україні намітилися несприятливі соціально-демо- графічні та медико-соціальні тенденції. Спостерігаємо зменшення чисельності населення починаючи з 1993 року, після того, коли в Україні було зареєстровано максимальну кількість населення — 52,2 мільйона.

Соціальна політика в Україні 75

КІЛЬКІСТЬ НАСЕЛЕННЯ (на початок року,млн. чол.)

Рік	1940	1970	1985	1990	1993	1995	1997	1998	1999	2001
Кількість	41,3	47,1	50,8	51,7	52,2	51,7	50,9	50,5	50,1	49,3
населення

Аналіз результатів різних досліджень [10] та баз даних, що характеризують рівень життя населення (вибіркових обстежень, даних про отримувачів соціальної допомоги тощо) [11] свідчать, що однією з найуразливіших соціальних груп виявилися діти. Насамперед діти, котрі з різних причин позбавлені належного батьківського піклування (сироти та напівсироти, діти з негараздних та неповних сімей), а також діти з сімей, де дорослі вимушені дбати передусім про заробітки (внаслідок відсутності роботи, несвоєчасної виплати зарплати тощо). Одна з найболючіших проблем — зростання кількості дітей-сиріт і так званих "соціальних сиріт" при тому, що форми опіки та піклування над дітьми залишаються в Україні практично незмінними.

Виховання дітей, позбавлених батьківського піклування, в інтернатах на сьогодні є необхідністю, що зумовлена багатьма чинниками, в першу чергу — організацією державної системи опіки та піклування, відсутністю альтернативних форм влаштування дитини-сироти [12].

Однак у нас ще й досі не відпрацьовано законодавство щодо сучасних шляхів розв'язання проблем дітей із особливими потребами: дітей-сиріт, дітей, що залишилися без піклування батьків, дітей із проблемами фізичного, емоційного та інтелектуального розвитку. Мережа державних стаціонарних установ, вочевидь, не забезпечує задоволення потреб та інтересів цих дітей.

Негативна соціально-демографічна та соціально-економічна ситуація призвели до того, що однією з ключових соціальних проблем стала проблема пенсійного забезпечення та соціального обслуговування людей похилого віку.

Поширена практика неофіційної трудової діяльності, зростаюче безробіття та ранній пенсійний вік призвели до низького співвідношення між працюючими та пенсіонерами. На кожного пенсіонера в Україні припадає три працездатні особи, з котрих 1993 року робили відрахування до Пенсійного фонду 1,6, а 1996 року — 1,2 особи. Лишень Албанія, Болгарія та Угорщина близькі до України за цими показниками [13].

За незначних змін чисельності населення України впродовж 1980—1996 років кількість пенсіонерів збільшилася за цей період на 35,5% і становила на 1998 рік близько 14 млн. осіб.

76 Введення	у соціальну роботу. Глава 4
КІЛЬКІСТЬ ПЕНСІОНЕРІВ (на 1 січня відповідного року)
Рік		1983	1986	1992	1993	1995	1997	1999	2000
Всього, млн.		11,2	12,0	13,6	14,2	14,5	14,5	14,0	13,9
ут.ч.завіком		7,6	8,5	10,3	10,7	10,7	10,6	10,4	10,4

Унаслідок занепаду економіки та демографічних змін упродовж останніх років пенсійна система України зазнала глибокої фінансової кризи, жертвами якої стали ці 14 мільйонів пенсіонерів. Витрачаючи на пенсії велику, за міжнародними нормами, частку національного доходу (близько 10%), система має дуже низький рівень пенсійного забезпечення (середня пенсія не перевищує третини середньої заробітної плати), який не досягає прожиткового мінімуму.

Соціальне обслуговування людей похилого віку на початку 90-х років здійснювалося здебільшого у державних закладах і поширювалося переважно на тих громадян, котрі не мали сім'ї (самотніх). Варто додати, що наприкінці 80-х років окрім традиційних будинків-інтернатів (стаціонарних закладів), почали з'являтися "територіальні центри" (нестаціонарні заклади). У 1997 році були затверджені нові нормативні акти: "Типове положення про територіальний центр по обслуговуванню одиноких непрацездатних громадян похилого віку та інвалідів" та "Типове положення про відділення соціальної допомоги". Це дозволило розширити мережу центрів соціального обслуговування та збільшити спектр послуг, що надають самотнім літнім громадянам.

Негативні медико-соціальні тенденції призвели до зростання кількості інвалідів. У 1993 році в нас налічувалося майже 2 млн. інвалідів, або 39 інвалідів на кожну тисячу населення. В 1998 році в Україні на 50,5 млн. населення припадало вже 2,3 млн. інвалідів. Дуже гострою є проблема дитячої інвалідності. Практично всі сім'ї, які мають дітей з обмеженими можливостями, потребують матеріальної, психологічної, медичної та юридичної допомоги [14].

В українському суспільстві за умов трансформації всіх сфер життя та переходу до ринкової економіки молодь, як і переважна більшість інших верств населення, опинилася у кризовому становищі. Майже 20% населення країни — молодше 15 років. Успадкувавши від радянських часів традицію державних служб для молоді, на початку 90-х років Уряд України створив Міністерство у справах сім'ї та молоді і його структурні підрозділи — Соціальні служби для молоді (ССМ). Перші осередки таких соціальних служб почали виникати з 1991 року у Харківській, Луганській, Дніпропетровській, Донецькій областях та Автономній Республіці Крим.

Варто додати, що економічне становище країни не дає ССМ можливості належним чином сприяти молоді в її соціальному становленні. Завдання, яке було поставлено перед соціальними службами для молоді — "Дійти до кожної

Соціальна політика в Україні

77

молодої людини , за умов країни з перехідною економікою виявилося малоздійсненним. "Небажання погодитися з цим призводить до розпорошення зусиль держави, а часто і до декларативного характеру її молодіжної політики і, як наслідок, до зневіри молоді в державі і у справедливості суспільства" [15]. Останнім часом ці служби почали фокусувати свою увагу на найбільш соціально вразливих категоріях дітей та молоді, розробляючи спеціалізовані соціальні програми для "дітей вулиці", дітей-сиріт, підлітків із наркотичною залежністю і т.ін.

90-ті роки відзначилися в Україні й низкою інших соціальних проблем, що потребували адекватного вирішення:

-криміналізація суспільства; зростання рівня правопорушень, зокрема серед підлітків та молоді;

-зростання кількості хворих на наркоманію та токсикоманію;

-поширення захворюваності на венеричні хвороби;

-стрімке зростання кількості людей, що живуть із діагнозом ВІЛ/ СНІД [16].

-поява біженців, шукачів притулку та мігрантів; проблема переселення кримських татар; переселенців із зон, що постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.

Звичайно, соціальний контекст є поліфонічним, і соціальних проблем насправді значно більше, ніж перелічено вище. Настільки більше, що це дозволяє говорити про появу в Україні "нової соціокультурної реальності" [17].

ПСИХОЛОГІЧНИЙ контекст формування соціальної ПОЛІТИКИ

За умов загальної кризи суспільства для масової свідомості характерна надзвичайна нестійкість, суперечливість. На нові складні ситуації свідомість реагує масовими неврозами, нігілізмом, песимістичними настроями. Почасти фіксуються протиріччя між ціннісними орієнтаціями і соціальними установками та реальною діяльністю. Все це спостерігаємо впродовж 90-х років і в Україні, яка переживала не тільки кризу, але й перехідний період — період суспільних трансформацій.

У більшості українців зруйновано традиційні форми адаптації, змінився особистісний досвід, відбулася дезорганізація внутрішнього світу... "Найнебезпечнішим у даній ситуації є те, що глибока й тривала системна криза, яка поглиблюється перманентною психологічною кризою, закріплює певний психологічний стереотип сучасної особистості, пов'язаний із негативно упередженим ставленням людини до себе, іншої людини, до своєї держави" [18].

Ще однією з особливостей України 90-х років була інтенсивна міфологізація буденної свідомості, відновлення традиційних вірувань та поширення нетрадиційних релігій і також містичних уявлень. Численні дослідники цього явища в посткомуністичних країнах уважають таку міфологізацію небез-