4. Принятие решений
Экономическая мотивация поведения, как правило, кажется простой и даже вульгарной. Тем не менее она присутствует, в прямой или косвенной формах, и на уровне государственной политики.
Обратимся к банальному треугольнику принятия государственных решений.
Рис. 10
В социальном смысле государственное регулирование – это воздействие политических структур на субъектов национального хозяйства. Но здесь в дело вступает социально-психологический фактор, включающий национальный менталитет и традиции, степень рациональности ожиданий у публики, доверия к действиям правительства и т.д.
На схеме показан поток регулирующего импульса.
Рис. 11.
Избиратели знакомятся с программами кандидатов и выражают свои предпочтения путем голосования. В России до сих пор распространена так называемая «личностная ориентация», нам нравится сам человек-кандидат, а его программа менее существенна. Это лишний раз свидетельствует, что до свободы мы пока не доросли. Иногда выборы демонстрируют разгул «коллективного бессознательного», превращаются в балаган. «Бачили очи, що куповалы» – так высказался однажды один из журналистов по поводу жалоб белорусских коллег. Итак, избиратель реализовал свое право.
Законодательная власть определяет диапазон действий для исполнительной власти, и чиновники осуществляют те или иные акции в рамках своего мандата. Они управляют сбором налогов и расходами государства. Избиратель отстранен от конкретных управленческих процессов, но может оказывать влияние через лоббирующие группы, СМИ и т.п.
Бюрократия – это государственная служба, существующая за счет налогов.
В политической жизни понятие власти связано с организациями и учреждениями (бюрократическими структурами). У них существует разделение труда или ролей, складывающееся на основе освященных временем правил и обычаев. Оно определяет место каждого в иерархии власти, порядок соподчиненности. В бюрократической системе преобладают формальные методы работы, распространено выражение преданности данному учреждению со стороны его сотрудников.
Каждый сотрудник выполняет определенный круг обязанностей. Возможности завоевать влияние определяются доступом к информации. Ведущие сотрудники авторитетны потому, что они осуществляют контроль за доступом к информации.
Общим недостатком бюрократии является неопределенность целей ее деятельности и, соответственно, средств достижения. В организации складывается собственная жизнь, при которой особое внимание уделяется строгому и даже мелочному соблюдению правил.
Бюрократия обезличивает отношения между людьми, слепо подчиняется власти. Сотрудники практически отчуждены от результатов своего труда, как бы нейтральны, что укрепляет их приверженность к иерархии должностных лиц.
Конфликты, возникающие внутри бюрократической организации или между ними, порождаются конкуренцией, распределением вознаграждений, иррациональной несовместимостью работников.
«Несмотря на все недостатки бюрократии, – пишет Н. Смелзер, – мы стали настолько от нее зависимы, что, вероятно, невозможно с этим покончить. Поэтому в будущем нас, скорее всего, ждет расширение бюрократического пространства»*.
* Смелзер Н. Социология. Пер. с англ. М., 1994. С. 196.
При этом аппарат государственного управления не лишен, как и все люди, стремления к обеспечению собственного благосостояния. В психологии чиновника происходит сближение между общественно полезными и личными интересами, зачастую последние как бы принимают вид общественных (в том числе и цель собственного переизбрания или продвижения по служебной лестнице). «Хорошо оформленная общественная система, – пишут авторы американского учебника по экономике, – это та, в которой люди, управляющие государством, ориентированы на достижение интересов общества при реализации своих собственных целей; система, в которой действует та же невидимая рука, как и на конкурентном рынке»*.
* Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. Пер. с англ. М., 1993. С. 68.
Джеймс Бьюкенен предложил распространить рыночные категории на анализ политических процессов, выступил с понятием политического рынка. Бюрократические структуры стремятся к максимизации бюджетов своих учреждений. Причины, ими движущие, не нуждаются в объяснении. Между объемом оказываемых услуг и бюджетом учреждения прямой связи нет, бюрократия обменивает свои услуги на весь бюджет, цены на единичную услугу не существует, бюрократию не заботят также и «издержки производства» той или иной услуги. Поэтому точка равновесия спроса на услуги государственного учреждения и их предложения находится на пределе максимизации бюджета, покрывающего издержки в целом. В этих условиях оценка эффективности затруднительна. Сторонники социального выбора предлагают в целях повышения эффективности использования общественных средств, идущих на содержание бюрократии, ввести, условно говоря, сдельную оплату труда в госучреждениях.
Общая схема: избиратели – законодатели – исполнители достаточно условна, но она, по крайней мере, выражает тот факт, что между политическими решениями и их реализацией, между политикой и экономикой находится связующее звено в виде социально-психологического фактора, что зависимость между политикой и экономикой не является прямой и непосредственной. Отставание с получением эффекта от политических действий понятно и неизбежно, но общественное сознание может вообще отвергнуть решения, в особенности если люди не верят правительству. К тому же в смутные времена возникают своеобразные социально-психологические кризисы. Вызванные переменами и психологической неустойчивостью, они могут сломать механизм политического воздействия.
Всматриваясь в схему, мы приходим к заключению о неизбежности лагов, т.е. промежутков времени, необходимых для адаптации; периодов более или менее длительных, выражающих непростые связи между экономикой и политикой.
Проблема политических лагов многомерна. Она включает так называемый «лаг обнаружения», время между возникновением симптомов опасности (кризиса, перегрева конъюнктуры и др.) и их установлением политическими органами; промежутков между обнаружением и принятием решения; между решением и действием. Затем начинается второй акт – адаптация к ним социальной среды, степень общественного согласия.
Порой лаг настолько длителен, что конечный результат оказывается противоположным искомому. Подобные ситуации возникали не только в России; лаги снизили, например, эффективность антиинфляционной политики правительства Кеннеди в США.
Лаги относятся к тем «бродячим сюжетам», которые встречаются повсеместно, по большей части имеют общую социально-психологическую природу. Словарь Макмиллана классифицирует следующие виды лагов: адаптационный, административный, внешний и внутренний, рациональный, промежуточный, распределительный, сельскохозяйственный, лаг обнаружения, геометрического размещения, кубического уравнения.
При проведении административных реформ первостепенным становится минимизация политических рисков. Эта проблема заботит и правительство России. В числе необходимых предпосылок называют создание и использование так называемых согласительных механизмов на уровне трехсторонней комиссии или рабочей группы, состоящей из представителей правительства, Думы и Совета Федерации. Отрицательным обстоятельством здесь является возникший в конце 90-х гг. подрыв доверия между этими тремя уровнями власти. Политические риски инспирируются существованием региональных элит, сложными отношениями между 12-15 экономически более развитыми регионами-донорами и другими членами Федерации, центральной властью.
Минимизации политических рисков в России могут способствовать активное публичное обсуждение проектов реформирования верховной власти, поддержка созданого в 2000 г. Фонда развития региональных финансов (в особенности путей компенсации потерь для регионов-доноров), упорядочение общего бюджетного устройства страны, а также бюджетозамещающий займ Мирового банка (МБРР), направленный на оздоровление в 2000-2004 гг. региональных финансов.
Завершая разговор о противоречивом единстве государства и рынка, задумаемся над терминологией. Читатель, по-видимому, уже заметил, что для описания этого взаимодействия мы употребляли такие словосочетания, как государственное присутствие в экономике, экономическая роль государства и государственное вмешательство в экономику. Некоторые исследователи полагают, что использование последнего термина возможно лишь там, где государство подменяет рынок, ограничивает конкуренцию*. Но если государство выступает гарантом рыночной экономики, то оно органично вписывается в правила рыночного поведения.
* Пороховский А. Экономически эффективное государство: американский опыт. // Вопросы экономики. 1998. № 3.
И еще одно терминологическое уточнение нам представляется полезным. Что значит сильное, всемогущее государство?
Если оно просто объявляет себя таковым, то это напоминает разговор из Зазеркалья. «Я духов вызывать могу из бездны, – провозгласил один; и я могу, и каждый это может. Вопрос лишь в том, откликнутся ль они на зов, – заметил скептик».
Если иметь в виду экономическую сторону, то речь, по-видимому, должна идти о гарантиях национальной экономической безопасности, не нарушающих свободную игру рыночных сил. Сильным может быть только экономически эффективное государство, в котором действует принцип затраты-выпуск и каждый доллар налоговых поступлений используется с предельным результатом, т.е. сильное государство заботится о социальном благополучии налогоплательщиков. Позднее мы встретимся с имеющимся в западной практике расчетом эффективности государственной политики.