4.3. Государственное (административно-территориальное) устройство

Под формой государственного устройства понимается совокупность способов государственного устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношение между этими частями¹²⁷.

Давая определение формы государственного устройства, необходимо учитывать следующие важные признаки данного понятия: 1) форма государственного устройства отражает только внутреннюю территориальную организации власти в стране; 2) она охватывает только государственную власть и не имеет отношения к местному самоуправлению, 3) характеризует взаимоотношения государства и его составных частей, выраженные в степени централизации власти и в порядке разграничения компетенции¹²⁸.

Административно-территориальные формы организации государства (или формы государственного устройства) могут основываться на двух принципах: унитаризма и федерализма, в соответствии с которыми государства разделяются на унитарные и федеративные. Некоторые политологи выделяют такой вид административно-территориального устройства как конфедерацию.

Унитаризм представляет собой модель организации государственного управления, основанную на объединении политической компетенции центром¹²⁹. Воплощением принципа унитаризма является унитарное государство, которое представляет собой слитное государство, состоящее не из государственных образований, а из административно-территориальных единиц.

Отличительными признаками унитарного государства выступают:

– единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны;

– единое гражданство и единая система права;

– централизованная судебная система;

– единая система высших органов государственной власти и подразделение на административно-территориальные единицы (департаменты, области, районы и т. д.), которые не обладают политической самостоятельностью.

С точки зрения степени концентрации властных полномочий на высших этажах государства выделяют централизованные унитарные государства (Великобритания, Испания, Италия, Дания, Финляндия), устройство которых характеризуется наличием административной автономии для отдельных территорий. Например, в состав Великобритании входят Шотландия и Северная Ирландия, которые пользуются ограниченной автономией. В децентрализованных государственных образованиях в ряде случаев даже предусмотрена определенная автономизация отдельных областей и территорий, предполагающих наличие там собственных парламентов и исполнительных структур, обеспечивающих им несколько более высокий уровень представительства интересов¹³⁰.

Федерация как форма государственного устройства представляет собой форму свободного объединения отдельных государств (регионов, субъектов федерации), каждое из которых обладает определенной автономией и имеет особые отношения с центральной властью¹³¹. Федерации – это такие государства, которые имеют в своем составе государственные образования (республики, штаты, кантоны, провинции, земли), обладающие определенной самостоятельностью, своим административно-территориальным делением и законодательством. Институтами федерации являются¹³²:

– как федеральные органы власти, так и органы власти субъектов федерации;

– устойчивая конституция, распределяющая власть между центром и федеральными единицами;

– как правило, двухпалатный парламент, одна палата которого представляет интересы раз личных сегментов общества, а другая — интересы регионов;

– право федеративных единиц на внесение изменений в общефедеральную конституцию; - право внесения изменений в региональные конституции (не противоречащие общефедеральной конституции) за региональными органами власти;

– долевое управление (центр + регионы);

– самоуправление регионов;

– политический иммунитет против права сецессии.

А.И. Соловьев дополняет эти характеристики федерации наличием третейского (независимого) суда, разрешающего споры властей разного уровня и институтом межправительственного сотрудничества, регулирующего проблемы совместного ведения сторон¹³³.

Современные исследователи рассматривают федерализм как сложное и противоречивое явление; с одной стороны, эта предпосылку формирования государства с централизованной системе управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, где ослабевает контроль над частью своих территорий¹³⁴.

Взаимодействие федеративных институтов, их композиция порождают многообразие форм и моделей федерализма¹³⁵. В политической и юридической литературе обсуждаются различные модели федерализма: симметричная и ассиметричная федерация. Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых частей, т.е. все они имеют однапорядковый правовой статус в качестве субъектов федерации. Л.М. Карапетян считает, что если «симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в него субъекты имеют равноправный конституционный статус, то «ассиметрия» – возможность разных статусов этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий¹³⁶.

Существуют и другие типологии федерализма¹³⁷:

Дуалистическая форма федерализма характеризуется четким распределение полномочий между центром и регионами. Решения, которые входят в совместную компетенцию центра и регионов, должны приниматься на основе взаимных соглашений и сделок (США).

Кооперативная форма федерализма определяется договоренностью между составными частями государства и сотрудничеством между федеральным правительством и правительствами регионов. Такое сотрудничество касается, прежде всего, осуществления крупных социально-экономических программ, способность приносить выгоду всему сообществу. Примером этой формы федерализма может служить Германия.

Конкурентная форма федерализма отличается конкуренцией между регионами за приток капиталов, рост инвестиций и т. п. Конкуренция, развивающаяся по «горизонтали», дополняется сотрудничеством и компромиссом по «вертикали» (т. е. между центром и регионами). Конкуренция может порождать как большую активность регионов, так и острый конфликт между ними¹³⁸. Такие конфликты достаточно часто встречаются в практике федерализма Германии.

Промежуточная форма федерализма сочетает в себе элементы как кооперативной, так и конкурентной форм. Выделяются две альтернативы развития т.е. формы. В случае усиления роли центра промежуточная форма может трансформироваться в кооперативную, как это случилось в Германии. В том случае, если верх берут тенденции усиления автономии регионов, государству может угрожать трансформация в конфедерацию¹³⁹ (Канада).

Конфедерации представляют собой союз самостоятельных государств, которые передают часть своих полномочий для осуществления совместных целей (для обороны, в области транспорта, связи) союзным органам. Члены конфедерации, в отличие от субъектов федерации, полностью сохраняют свой внешний и внутренний суверенитет, обладая правом одностороннего выхода из состава союза.

К разновидностям государственных объединений относятся¹⁴⁰:

– кондоминимумы, представляющие собой политические союзы, осуществляющие общее управление двумя или большим числом внешних территорий, но таким образом, что население этих государств имеет большую свободу самоуправления (Андорра);

– ассоциированные государства, функционирующие на основе договорных союзов, которые могут быть приостановлены на заранее оговоренных условиях (Острова Кука и Новая Зеландия, Маршалловы острова и США);

– договорные союзы, представляющие собой такое политическое устройство, при котором большее государство односторонне влияет на меньшее, не имеющее практически никакого воздействия на управление большей частью (Бутан и Индия) и др.

Территориальный фактор можно определить как зависимость управляемости государства от размера его территории. По мнению А.С. Автономова, «практические все крупные государства представляют собой федерации, поскольку управлять обширной по территории поликультурной страной с весьма разнообразными условиями жизни и экономической деятельности можно только при опоре на федеративные принципы»¹⁴¹.

О.Е. Кутафин указывает на тот факт, что при федерализме «открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву другим интересам. В результате образуются многочисленные интересы центров, характеризующиеся своими особенностями и вместо установленного единообразия, установленного центром, создается единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития¹⁴².

Моделирование организационной структуры деятельности государства на федеральном уровне предполагает наличие полномочного и самостоятельного субъекта, наделенного отраслевой юрисдикцией, что позволяет реализовать возложенные на него функции координации на отраслевом и региональном уровнях и проводить единую государственную политику.

Однако нельзя не заметить, что на практике образование многочисленных «центров интересов» приводит к конкурентной борьбе между ними, в частности посредством реализации прав, связанных с различным статусом субъектов федерации¹⁴³.

Как полагают некоторые политологи, федерализм и демократия в политическом развитии тесно переплетены, но характер этой связи достаточно сложный и неоднозначный. Многое здесь зависит как от культурно-исторический условий развития той или иной страны, так и от конкретной политической ситуации¹⁴⁴.