Тема 7. Институты представительства и согласования интересов

7.1. Парламент

Одним из наиболее значимых институтов представительства интересов выступает парламент. Парламент как институт политической власти впервые появился в Англии в XIII в. Первоначально он имел сословно-представительный характер. Аналогичные органы власти возникали во многих европейских странах (например, Генеральные штаты — во Франции или кортесы — в Испании). С периода Нового времени во многих европейских странах постепенно начинается превращение сословно-представительных органов власти в институт представительной демократии.

Система управления страной основанная на народном представительстве, получила название парламентаризма.

Для парламентаризма характерно не только то, что в систему высших органов государства включен орган, избираемый населением, — парламент, но и то, что парламентаризм как особая система означает разделение законодательного и исполнительного труда. Суть этого разделения заключается в том, что депутаты, избранные населением, участвуют в принятии законов, но не в их исполнении, т.е. принимают законы не «под себя», а в интересах народа²⁷⁸. Парламент, помимо того, что является органом представительным и законодательным, выполняет также функции финансовые (утверждение бюджета страны - его исключительная прерогатива), функции контрольные, вплоть до отставки высших должностных лиц и участвует в формировании иных органов власти. Его особенность состоит также в том, что это — государственный орган, представляющий собой арену борьбы партий и общественных мнений.

Выработанная государствоведами и закрепленная в текстах конституций доктрина «свободного мандата» делает членов парламента представителями всей нации, а не только тех избирательных округов, в которых они избраны, и на этом основании запрещает избирателям давать какие-либо обязательные наказы депутатам и отзывать их досрочно. Так, в Основном законе ФРГ записано, что депутаты Бундестага «являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениям и подчиняются только своей совести» (ст. 38); в Конституции Франции указано, что «всякий обязательный наказ недействителен» (ст. 27); Конституция Италии гласит, что «каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязательного наказа» и т.д²⁷⁹.

Обычно депутаты в каждой палате парламента группируются по политическим соображениям, образуя партийные фракции. В некоторых странах эти фракции называются иначе: во Франции, Италии и некоторых других странах - «парламентскими клубами» и т.д.

Депутат как полномочный представитель народа является лицом неприкосновенным.

Основными депутатскими привилегиями являются: 1) свобода речи и голосования в парламенте, в силу которой не допускается привлечение депутата к какой-либо ответственности вне парламента за его выступления и голосование в парламенте и 2) парламентская неприкосновенность (иммунитет), в силу которой не допускается судебное преследование, а часто и арест депутата без разрешения той палаты, членом которой он состоит.²⁸⁰ Палата может разрешить преследование депутата, приняв решение о лишении его парламентской неприкосновенности. Лишь в немногих странах (Австрия, Дания, ФРГ, Испания, Греция) депутатам предоставлена неприкосновенность на весь срок действия их мандатов: чаще всего они обладают этой привилегией лишь на время сессии.

В большинстве стран мира парламент состоит их двух палат, заседающих раздельно. Это обеспечивает более взвешенный и продуманный законодательный процесс и является своего, рода «системой противовесов» в законодательной сфере²⁸¹. Хотя обе палаты равны в своих правах, но по стадиям обсуждения законопроектов условно выделяют «нижнюю палату», первой принимающую законопроект; и верхнюю, утверждающую законопроект после его принятия нижней палатой. Иными словами, верхняя палата, образуемая на иной основе, чем нижняя, нужна для «сдерживания» нижней палаты, которая в противном случае получила бы неограниченную власть²⁸². Однако в настоящее время в ряде стран упразднены верхние палаты. В Дании, Швеции, Новой Зеландии, Эквадоре, в большинстве африканских стран существуют однопалатные парламенты²⁸³.

Если нижняя палаты парламента (а также однопалатный парламент) во всех странах избирается непосредственно населением, то верхняя палата формируется по-разному: 1) по принципу наследования; 2) по принципу назначения главой государства; 3) по принципу избрания.

Наследственный принцип до сих пор лежит в основе формирования британской Палаты лордов, хотя в настоящее время часть членов этой палаты входит в ее состав на иных основаниях - назначение. Но при этом Палата лордов никаких существенных функций, кроме судебных (лорды по апелляциям) не выполняет²⁸⁴. Целиком составлены из назначенных членов верхние палаты в Канаде, Иордании, Антигуа, Белизе, на Багамах, Бермудах, Тринидаде и Тобаго, Ямайке. Небольшое число лиц, назначенных главой государства, имеется в составе верхних палат Италии, Ирландии, Индии, Зимбабве. В странах Карибского бассейна конституции оговаривают обязанность генерал-губернатора назначить определенную часть членов верхней палаты по предложению лидера оппозиции²⁸⁵.

В большинстве стран верхние палаты образуются на выборных началах, но избираются они не так, как нижние палаты. В одних странах (Франция, Нидерланды и других) верхние палаты образуются на основе непрямых выборов. В других странах установлены прямые выборы обеих палат, но условия выборов обеих палат все же неодинаковы. Во многих странах возрастной ценз, ограничивающий право быть избранным в верхнюю палату, выше, чем тот же ценз на выборах в нижнюю палату²⁸⁶.

Депутаты верхней палаты, как правило, избираются на более длительный срок полномочий, чем члены нижней палаты. Так, во Франции сенаторы избираются на 9 лет, а депутаты Национального собрания - на 5, в США сенаторы избираются на 6 лет, а члены Палаты представителей - на 2 года.

Существует также правило частичного обновления верхних палат: в то время как срок полномочий всех членов нижних палат в подавляющем большинстве стран оканчивается одновременно, и поэтому на следующих выборах переизбирается весь состав нижней палаты (правило полного, или интегрального, обновления), срок полномочий членов верхней палаты по закону оканчивается в разное время, поэтому на каждых выборах пе­реизбирается только часть состава верхней палаты. Так, в США и Индии верхние палаты обновляются на одну треть каждые 2 года, в Австралии, Нидерландах и Японии - наполовину через каждые 3 года и т.д. Частичное обновление верхних палат затрудняет резкое изменение их партийного состава в соответствии с изменившимися настроениями большинства избирателей, превращает верхнюю палату в орган, действующий постоянно. На практике выборные верхние палаты в настоящее время по своему партийному составу, как правило, очень близки к нижним палатам²⁸⁷.

Для современного государства наличие парламента является однозначным показателем демократичности целей его развития. Парламент, как и любой другой политический институт, представляет собой не застывшую структуру или формализованный механизм представительства гражданских интересов, а динамично развивающуюся институцию, отвечающую на вызовы времени и формирующую свою архитектуру и функции без чрезмерной нормативной заданности²⁸⁸. Так что парламент был и остается живым политическим организмом, подчиняющимся динамике соотношения сил в конкретной политии, обусловленный тенденциями национального менталитета, подчиняющийся воле правящего класса.

Как институт представительства интересов парламент выполняет несколько функций²⁸⁹:

– выражает интересы различных социальных групп;

– осуществляет согласование интересов социальных групп;

– вырабатывает политику на основе учета интересов социальных групп;

– разрешает возникающие в обществе конфликты;

– определяет основные цели политического развития;

– вырабатывает и принимает основные законы страны;

– способствует рекрутации политической элиты;

– осуществляет политический контроль за исполнительной властью.

Исполнение тех или иных перечисленных функций зависит от характера организации политической системы, формы правления государства.