2. Програмно-цільове планування бюджету.

Еволюція програмно-цільового методу в нинішніх реаліях України. Перехід до формування Державного бюджету за програмно-цільовим методом розпочався в Україні після введення в дію Бюджетного кодексу. З метою реалізації основних принципів і завдань щодо впровадження цього методу у 2002р. було розроблено Концепцію застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі України.

Передбачалось перейти до більш повного застосування ПЦМ у три етапи: перший — базовий — 2002 р.; другий — 2003— 2004 рр., третій — 2005 і наступні роки.

Результати реалізації Концепції свідчать про здійснення декількох заходів, передбачених протягом 2002—2004 рр., зокрема:

- розроблено програмну класифікацію видатків державного бюджету, що відповідає міжнародним стандартам і зіставлена з бюджетними класифікаціями багатьох країн світу (з метою порівняння бюджетних показників за основними напрямами використання коштів);

- постійно вдосконалюються форми бюджетних запитів при складанні проекту державного бюджету;

- при формуванні державного бюджету використовуються механізми середньострокового фінансового прогнозування;

- затверджено форми паспортів бюджетних програм при підготовці бюджету на 2004 р. і започатковано процес їх використання головними розпорядниками бюджетних коштів;

- започатковано окремі проекти із застосуванням ПЦМ при формуванні місцевих бюджетів із залученням міжнародної технічної допомоги.

Водночас у процесі реалізації завдань, визначених етапами впровадження ПЦМ, було виявлено окремі проблеми як системного, так і технічного характеру, серед яких:

- недосконалість методології та практики бюджетного планування як на макроекономічному рівні, так і на рівні окремих головних розпорядників коштів державного бюджету;

- нечіткість критеріїв деталізації та вартісної оцінки бюджетних програм і напрямів діяльності головних розпорядників коштів державного бюджету;

- відсутність методології розробки показників результативності виконання бюджетних програм;

- надмірна кількість бюджетних програм, що знижує можливості дієвого управління ними, моніторингу і контролю за їх виконанням;

- дублювання функцій та завдань бюджетних програм, включення до бюджетних програм окремих функцій та завдань, які не відповідають характеру діяльності головного розпорядника бюджетних коштів;

- неузгодженість концепцій та процедур моніторингу, контролю та оцінки програм із міжнародною практикою формування бюджету за ПЦМ;

- практична відсутність нормативно-правової бази для формування бюджетів усіх рівнів за ПЦМ.

Законодавство, яке регламентує застосування програмно-цільового методу. Оскільки програмно-цільовий метод є вагомим важелем підвищення ефективності використання бюджетних коштів, тому до його широкого застосування причетні практично всі нормативні акти.

Бюджетний Кодекс.

Ст. 30 (гл.5, р.III), ст. 87 (гл. 14, р. IV) регулюють відносини у сфері податків.

Але ці та інші статті не передбачають обов'язкового застосування положень програмно-цільового методу.

Закони України.

1. Про державні цільові програми.

2. Про розвиток регіонів.

3. Про місцеве самоврядування в Україні.

4. Про місцеві трансферти.

5. Про державний бюджет (на поточний рік).

У цих законодавчих актах регламентується бюджетний процес, зокрема на регіональному рівні, механізм формування програм соціально-економічного розвитку, джерела доходів і видатків, механізм управління бюджетними ресурсами, повноваження органів, причетних до складання бюджетних програм тощо.

Постанови Верховної Ради України.

Щорічні Постанови "Про основні напрями бюджетної політики".

Нормативні акти Кабінету Міністрів України.

1. Постанова від 28 лютого 2002 р. № 228 "Про затвердження Порядку складання розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" (зі змінами та доповненням № 250 від 25.03.2009).

2. Постанова від 11 квітня 2002 р. № 490 "Про затвердження Порядку перерахування дотацій вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам. Коштів, що передаються до Державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами".

3. Розпорядження від 14 вересня 2002 р. № 538-р "Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі".

4. Розпорядження від 23 травня 2007 р. № 308-р "Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів" (Із змінами і доповненнями, внесеними розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2010 року № 1467-р.)

5. Постанова від 19 серпня 2007 р. № 1204 "Про затвердження типових положень про Головне фінансове управління обласної, Київської, міської та фінансове управління Севастопольської міської державної адміністрації, про фінансове управління районної у м. Києві та фінансовий відділ районної у м. Севастополі державної адміністрації".

Нормативні акти міністерств і відомств.

1. Наказ Міністерства фінансів України від 14 грудня 2001 р. № 574 "Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі".

2. Наказ Міністерства фінансів від 27 грудня 2001 р. № 604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження" (зі змінами які внесені наказом Міністерства фінансів України від 27 вересня 2010 року № 1092).

3. Наказ Міністерства фінансів від 8 серпня 2002 р. № 621 "Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм".

4. Наказ Управління Державного казначейства від 4 листопада 2002 р. № 205 "Порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів" (Із змінами і доповненнями, внесеними наказами Державного казначейства України від 27 липня 2010 року № 260).

5. Наказ Міністерства фінансів від 29 грудня 2002 р. № 1098 "Про паспорти бюджетних програм" (Із змінами, внесеними згідно з Наказами Міністерства фінансів № 1513 від 24.12.2009р.) .

Аналізуючи ці та інші нормативні документи щодо застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі, можна наголосити на такому:

1. Програмно-цільовий метод передбачається застосовувати не як обов'язковий, а як рекомендований.

2. Незважаючи на активні дії Міністерства фінансів із залученням зарубіжних експертів щодо впровадження програмно-цільового методу, його положення не є обов'язковими для депутатів усіх рівнів при формуванні бюджетних доходів і витрат.

3. Помітна деяка фрагментарність положень програмно-цільового методу.

Сутність програмно-цільового методу.

Єдиного загальноприйнятого визначення програмно-цільового бюджетування немає. Це пояснюється комплексністю поняття, його здатністю еволюціонувати. У найзагальнішому вигляді програмно-цільове бюджетування можна визначити як мету бюджетного планування, що пов'язує передбачені витрати з очікуваною віддачею від цих витрат та соціальною і економічною ефективністю. Хоча тут йдеться про програмно-цільовий метод як про метод бюджетного планування, особливість цього методу не обмежується одним лише плануванням. Програмно-цільовий метод впливає на всі стадії бюджетного процесу. Внаслідок цього програмно-цільового характеру набувають і виконання бюджету, і контроль за його виконанням.

Багатоваріантність концепції програмно-цільового бюджетування передбачає, що цей метод можна застосовувати як для планування бюджетних витрат органів державної влади та місцевого самоврядування, так і для планування витрат окремих розпорядників кредитів та одержувачів бюджетних коштів — міністерств, відомств, бюджетних установ, державних підприємств тощо. Є очевидним, що у кожному конкретному випадку виникають свої особливості, які відображають специфіку функціонування об'єкта.

Відкритість концепції програмно-цільового бюджетування означає, що окремі елементи, котрі входять до неї, не є незмінними, а навпаки — передбачають багатоваріантність, різні способи встановлення зв'язку між державними витратами та важливими для суспільства результатами. Це підтверджує багатоваріантність застосування програмно-цільового бюджетування в економічно розвинених країнах.

Реалізація програмно-цільового методу ґрунтується на накопиченому вітчизняному та зарубіжному досвіді.

Програмно-цільовий підхід у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетних програм.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити як виробничу функцію, що корелює зв'язки між бюджетними результатами та фінансовими ресурсами, які перебувають у підпорядкуванні державних органів влади і використовуються для досягнення цих результатів. Отже, у цьому контексті формування бюджету полягає в тому, щоб оптимально використати обсяги бюджетних коштів, які використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. За традиційної практики формування бюджетів увага зосереджується лише на ресурсній частині виробничої функції державного сектору, а природі одержуваних результатів приділяється її недостатньо. Саме тому за програмно-цільового методу формування бюджету застосовується зовсім інший підхід До формування бюджету, за якого цей процес починається з концентрації ресурсів на результатах, які необхідно досягти в державному секторі, а вже потім вирішувати питання про те, як найбільш ефективно ці ресурси використати для досягнення кінцевих результатів. Результати в цьому процесі — це те, чого Уряд має намір досягти, або цілі, які мають досягатися за допомогою заходів, які здійснюються в державному секторі.

Оскільки за програмно-цільового методу складання бюджету увага зосереджується на результатах і досягненнях діяльності уряду та його структур, він дає змогу збільшити дієвість та ефективність державного сектору. В аналітичному плані за цим методом у бюджетному процесі використовуються елементи аналізу із зіставленням витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який передбачає, щоб у бюджетній сфері приймались і здійснювалися ті програми, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Водночас, оскільки в багатьох випадках результати, які отримуються внаслідок витрачання державних коштів, є нематеріальними за своєю природою, то здебільшого застосовувати аналіз витрат і одержаних результатів досить складно. У випадках, коли результат важко оцінити кількісно, застосовується дещо менш потужний критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат вимагає від розробників бюджетної політики визначити такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який передбачатиме найменші витрати.

Беручи до уваги те, що за програмно-цільового методу складання бюджету формується система звітування та оцінки роботи, він спріє утворенню вищого рівня прозорості ухвалення рішень державними структурами. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно прозорішу інформацію про те, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, що передбачається досягнути, якими методами він намагається це реалізувати і, в кінцевому результаті, наскільки успішними будуть результати. Ця чітка схема, у свою чергу, сприяє формуванню клімату для розробки бюджетних програм і можливості приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету. Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів суттєво змінюються механізми формування державної політики. Основою розробки бюджетних програм є кошти для утримання бюджетних установ та те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто наскільки забезпечується ефективність їх використання. Розробники програм зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за кошти, які витрачаються. Замість того, щоб робити акцент на тому, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетних програм, спочатку вирішуються питання, наскільки ефективно витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики. Отже, використання програмно-цільового методу складання та виконання бюджету має такі переваги.

Реалізується прозорість бюджетного процесу, чітко визначаються цілі та завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищується контроль за результатами виконання бюджетних програм.

За результатами виконання бюджету визначається оцінка діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також виявляються причини неефективного використання бюджетних ресурсів.

Діяльність головних розпорядників бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми стає більш прозорою.

Підвищується відповідальність головних розпорядників бюджетних коштів за дотриманням відповідності бюджетних програм меті їх діяльності.

Підвищується якість формування бюджетних програм, забезпечується ефективність розподілу і використання бюджет них коштів.

Згідно з концепцією застосування програмно-цільового методу передбачені такі елементи.

Елементи програмно-цільового методу.

1. Формування бюджету в розрізі бюджетних програм.

Бюджетна програма — це систематизований перелік розроблених заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети і завдань, виконання яких формує та реалізовує розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Код бюджетної програми складається із семи цифрових знаків, зокрема перший, другий і третій визначають головного розпорядника бюджетних коштів (відповідний код відомчої класифікації видатків бюджету); четвертий вказує на визначених виконавців бюджетних програм головного розпорядника бюджетних коштів (якщо визначеним виконавцем є структурний підрозділ центрального апарату головного розпорядника бюджетних коштів, то ставиться цифра "1", щодо всіх інших виконавців використовуються цифри від "2" до "9"); п'ятий і шостий вказують на бюджетну програму, виконання якої забезпечує оди визначений виконавець. Якщо програма пов'язана з утриманням апарату органів державної влади, ставляться цифри "01" для всіх інших бюджетних програм — від "02" і далі залежно від номера бюджетної програми одного визначеного виконавця; сьомий визначає напрям діяльності в конкретній бюджетній програмі (цифри від "1" до "9").

2. Відповідальні виконавці бюджетних програм. Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення їх конкретних відповідальних виконавців.

Відповідальним виконавцем бюджетної програми є визначена головним розпорядником бюджетних коштів за письмовим погодженням з Міністерством фінансів на стадії складання проекту державного бюджету на наступний рік юридична особа, яка має окремий рахунок і бухгалтерський баланс.

Відповідальний виконавець бюджетної програми забезпечує виконання однієї або низки бюджетних програм і несе відповідальність за це.

3. Прив'язка коду бюджетної програми до коду функціональної класифікації видатків бюджету.

Функціональна класифікація видатків бюджету використовується виключно в аналітичних і статистичних документах. Прив'язка коду конкретної бюджетної програми до конкретного коду функціональної класифікації видатків бюджету застосовується з метою складання зведеного бюджету, виконання комплексного макроекономічного аналізу, формування державної політики у галузях економіки, проведення міжнародних порівнянь видатків за функціями.

4. Складові елементи бюджетної програми.

Складові елементи бюджетної програми:

1) мета бюджетної програми — законодавчо визначені головні цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання конкретної бюджетної програми;

2) завдання бюджетної програми — цілі, яких необхідно досягти в результаті виконання конкретної бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду з оцінкою результативності;

3) напрями діяльності — конкретні заходи, спрямовані на реалізацію завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів. Напрями діяльності повинні відповідати завданням і функціям головного розпорядника бюджетних коштів. Формування напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах коштів, виділених на ці цілі;

4) результативні показники — кількісні та якісні показники, які визначають результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю, що дає змогу здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.

Застосування цих показників дає змогу визначити ефективність використання бюджетних коштів, співвідношення досягнутих результатів і витрат, тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність і відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм у динаміці за роками, а також між головними розпорядниками бюджетних коштів, визначати найефективніші бюджетні програми при розподілі бюджетних коштів.

Використання цих показників сприяє якісному та кількісному аналізові виконання бюджетної програми в частині фінансового забезпечення заходів та ефективності виконання.

Результативні показники поділяються на такі групи:

1) показники затрат - визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми;

2) показники продукту - використовуються для оцінки досягнення поставлених цілей. Показником продукту є, зокрема, кількість користувачів товарами (роботами, послугами), виробленими в процесі виконання бюджетної програми;

3) показники ефективності - визначаються як відношення кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до їх вартості у грошовому або людському вимірі (витрати ресурсів на одиницю показника продукту);

4) показники якості - відображають якість вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг).

5. Застосування середньострокового бюджетного планування.

Необхідно визначити, що в Україні до цього часу середньострокове планування не використовувалося, хоча в економічно розвинених зарубіжних країнах це є звичайною практикою.

Середньострокове бюджетне планування — це процес визначення головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з Програмою діяльності Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі.

Середньострокове бюджетне планування є необхідним елементом впровадження програмно-цільового методу в бюджетному процесі. Перехід до середньострокового бюджетного планування дасть змогу учасникам бюджетного процесу узгодити їх стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у межах підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що формуватиме умови для переходу на розробки довгострокової бюджетної політики.

Запровадження середньострокового бюджетного планування сприятиме поліпшенню макроекономічного балансу шляхом розроблення узгоджених і науково-обґрунтованих прогнозів доходів до бюджету; визначенню основних цілей бюджетної політики та забезпеченню відкритості у їх досягненні впродовж багатьох років; визначенню і дотриманню чітких пріоритетів щодо державних видатків; забезпеченню можливості ініціювання змін у бюджетній політиці та механізмів контролю за їх реалізацією; вдосконаленню розподілу бюджетних коштів, спрямованих на досягнення стратегічних пріоритетів, як за функціями, так і між відповідними підфункціями; підвищенню відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за ефективне та раціональне використання бюджетних коштів; посиленню ефективності бюджетного контролю.

6. Паспорт бюджетної програми.

Паспорт бюджетної програми — це юридичне встановлений документ, що визначає суму коштів, необхідних для реалізації бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, згідно з якою здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів та аналіз виконання бюджетної програми.

Паспорт бюджетної програми формується згідно з бюджетними запитами, які подані головними розпорядниками бюджетних коштів, та відповідними бюджетними призначеннями.

Паспорт розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів щороку окремо за кожною бюджетною програмою.

Паспорти бюджетних програм затверджуються спільним наказом Міністерства фінансів і відповідного головного розпорядника бюджетних коштів протягом місяця з дня набрання чинності закону про державний бюджет.