Для укрепления денежного обращения и финансового положения страны необходимо совершенствовать бюджетный механизм, обеспечить государственное регулирование денежной массы, дедолларизацию, приоритетное финансирование развития реального сектора экономики, совершенствование деятельности банковской системы; стимулировать инвестиционную активность, добиваться увеличения доли накопления в национальном доходе; укрепить доходную базу бюджета за счет совершенствования налогообложения и усиления контроля за полнотой уплаты налогов; создать систему действенного финансового контроля за эффективным и целенаправленным использованием государственных расходов; усилить контроль за величиной государственного долга. Основными задачами бюджетной политики в среднесрочной перспективе являются: обеспечение полноценного финансирования социальной сферы, стимулирования инвестиционной активности, безусловного выполнения государством своих финансовых обязательств.
Контрольные вопросы
1.Что такое бюджетные отношения?
2.В чем заключается экономическая сущность государственного бюджета?
3.Охарактеризуйте функции государственного бюджета как экономической категории.
4.Опишите функции, выполняемые государственным бюджетом как основным финансовым планом государства.
5.Какова роль государственного бюджета в экономическом
исоциальном развитии страны?
151
Глава 8. Бюджетное устройство
ибюджетный процесс
8.1.Бюджетное устройство Российской Федерации
Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения. Как отмечалось, бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Вунитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.
Вфедеративных государствах бюджетная система состоит
из трех уровней:
государственный бюджет, или федеральный бюджет, или
бюджет центрального правительства;бюджеты членов федерации (штатов — в США, провин-
ций — в Канаде, субъектов Федерации — в России);местные бюджеты.
Вунитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а
вфедеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.
Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 БК РФ включает:
152
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
бюджеты субъектов РФ (21 республиканский бюджет в составе Российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 7 окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, представляющие собой бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения и бюджеты городских и сельских поселений.
Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты, достоверности, прозрачности, самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ и ряде других принципов1.
Единство бюджетного устройства обеспечивается единой правовой базой формирования бюджета, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Достоверность означает реалистичность бюджетных показателей. Принцип прозрачности (открытости) требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, открытости для общества и СМИ проекта бюджета, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, стабильности бюджетной классификации и сопоставимости отчетных показателей.
1 Подробнее — в гл. 5 БК РФ.
153
Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления и эффективность их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого бюджета бюджетной системы РФ.
Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов1) образует “консолидированный бюджет”. Этот бюджет используется для анализа и планирования показателей бюджетной системы. Консолидированный бюджет не утверждается законодательными органами власти.
Исполнительные органы субъектов Федерации также составляют консолидированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов бюджетной системы на соответствующей территории (без учета межбюджетных трансфертов и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов).
Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.
Налоговые доходы — это доходы, полностью поступающие в установленных размерах в соответствующие бюджеты от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам БК РФ (ст. 50, 56, 61, 611, 612). По действующему законодательству, например, к налогам субъектов Федерации (региональным) отнесены: налог на имущество организаций; налог на игорный бизнес; транспортный налог.
1 Межбюджетные трансферты — средства одного бюджета бюджетной системы РФ, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы РФ в форме дотаций, субсидий, субвенций, иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.
154
К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц; земельный налог1.
К неналоговым доходам бюджетов относятся:
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню; платы за перевод лесных земель
внелесные и перевод лесного фонда в земли иных категорий;
1 В доходах бюджетов субъектов РФ и местных частично централизованы также доходы соответственно от федеральных и региональных налогов.
155
платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; таможенные пошлины и таможенные сборы; лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; прочие лицензионные сборы, консульские сборы, патентные пошлины; платы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок
сним; иные неналоговые доходы.
Кбезвозмездным поступлениям относятся:
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
C 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ в БК РФ исключено понятие “регулирующие доходы”, что, на наш взгляд, не совсем логично. Согласно ст. 47 новой редакции Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов бюджетной системы отнесены доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством или законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. При таком подходе вряд ли логично относить в разряд собственных доходов бюджета, исходя из их экономической природы, например, трансферты, поступающие в различных формах из бюджетов
156
бюджетной системы РФ, или поступления от федеральных или региональных налогов, по которым к тому же нередко меняются нормативы отчислений в бюджеты нижестоящего уровня.
Всвязи с этим для соблюдения логики в подходах к формированию доходной части бюджетов регионов можно при этом пользоваться, на наш взгляд и прежним выражением “регулирующие доходы”.
Так, в соответствии с действующим законодательством 100% федерального налога на доходы физических лиц поступает в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; 100% НДС на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории РФ, направляется в федеральный бюджет; 2% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет, 18% — в бюджеты субъектов Федерации.
По данным Минфина РФ, в 2001–2004 гг. на долю регулирующих доходов в консолидированных бюджетах субъектов РФ приходилось 55–60%.
Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной
ибезвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Вфедеральных бюджетах РФ разных лет предусматривались и предусматриваются ныне дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидии субъектам РФ на финансирование, строительство, реконструкцию и ремонт автодорог общего пользования и искусственных сооружений на них; субвенции закрытым административно-тер-
157
риториальным образованиям (ЗАТО) на капитальные вложения
иотселение и др.
Всоставе расходов федерального бюджета на 2006–2007 гг. были образованы фонд регионального развития, фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов и фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. Субсидии и субвенции, выделяемые из этих фондов, направлялись на обеспечение финансирования федеральных программ развития регионов, на финансирование текущих расходов по реализации федеральных законов по социальной защите инвалидов, ветеранов, участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и других граждан; а также на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, на развитие социальной инфраструктуры, поддержку экономических реформ.
Из фонда софинансирования социальных расходов выделяемые средства направлялись на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с решениями органов власти субъектов Федерации.
Механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором стал выступать целевой Фонд финансовой поддержки регионов, введен с 1994 г. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принципу. В 1994 г. фонд формировался в размере 22% НДС (за счет его доли, поступавшей в федеральный бюджет), в 1995 г. — в размере 27% НДС. В 1996–1998 гг. фонд создавался за счет 15% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. В 1999 и 2000 гг. он был образован в размере 14% налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от НДС и акцизов по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, таможенных пошлин и иных таможенных платежей.
Всоответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный фонд
158
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), основное предназначение которого — выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности1.
В действующем БК РФ предусмотрено, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год и плановый период определяется в порядке, установленном Правительством РФ.
Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
1 В соответствии с действующим ныне БК РФ (п. 2 ст. 131) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
159
В федеральных бюджетах на 2006–2007 гг. были утверждены дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на общую сумму соответственно 228,2 млрд руб. и 260,4 млрд руб.
Утвержденные суммы дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов РФ.
В2007 г. в основном завершен перевод субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из ФФПР, на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами Федерального казначейства.
Правительству РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ разрешается в целях сокращения встречных финансовых потоков в ходе исполнения федерального бюджета осуществлять финансирование федеральных инвестиционных и федеральных целевых программ через территориальные органы Федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъектов Федерации.
Вперспективе финансовую помощь из ФФПР предполагается определять на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Последние должны выступать как гарантированные государством минимально допустимые уровни социальных услуг, предоставляемых на всей территории Российской Федерации гражданам на безвозмездной
ибезвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов бюджетной системы РФ.
Однако, несмотря на постоянное совершенствование межбюджетных отношений, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.
160
За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база по сути не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% суммы налогов, собранных в муниципальных образованиях, уходит в федеральный и региональные бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10–20%, как это имело место, например, в муниципальных образованиях в Республике Марий Эл, Удмуртии, Камчатской, Липецкой областях, превращает органы местного самоуправления в просителей. В последние годы доля органов местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета РФ сократилась до 21%, а доля расходов возросла до 32%. На местный уровень ныне приходится более 40% всех расходов, направляемых на социальную политику, около 60% расходов — на культуру и искусство, здравоохранение и физкультуру, почти 70% — на жилищно-коммунальное хозяйство и на образование. Эти цифры убедительно свидетельствовали о необходимости резкого укрепления собственной доходной базы местных бюджетов.
Врезультате принятия второй части НК РФ и законов о федеральном бюджете на 2001–2007 гг. уровень финансовобюджетной централизации не снизился. Соотношение доходов между федеральным и региональными бюджетами составляло
в2001 г. 59:41% вместо прежнего 53:47, а в 2002–2007 гг. это соотношение было в среднем 60:40. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются в следующих соотношениях: примерно 24–25% доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 19–20% — доходы органов местного самоуправления.
Подавляющее большинство регионов постоянно находится на дотации (около 70).
Вцелом на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным и региональным законодательством падает 32% всех расходных обязательств страны, а собственных доходов они имеют, как отмечалось, только 19–20% от доходной части консолидированного бюджета России.
161
Для совершенствования межбюджетных отношений необходимо:
ускорить разработку и согласование в установленном порядке новой методики оказания финансовой поддержки регионам, имея в виду, чтобы поддержка выступала стимулом к развитию собственных доходных источников, учитывала экономический потенциал и природные условия регионов;
повысить эффективность использования предоставляемых инвестиций для выравнивания уровней социально-экономиче- ского развития регионов.
Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной системы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации на развитие отдельных видов хозяйственной деятельности, а также крупные средства бюджетам территорий.
Вбюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение — около 55, на социальное обеспечение — более 70, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.
Расходы бюджетов всех уровней можно подразделять на расходы текущие, обеспечивающие текущую деятельность органов государственной власти, оказание поддержки бюджетам бюджетной системы, и капитальные. В капитальные расходы входят ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.
Бюджеты бюджетной системы должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат текущие расходы.
Вцелях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения
162
бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится режим сокращения расходов в установленном законодательством порядке (при снижении объема поступления доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита до 10% и свыше 10% режим вводится соответственно органами исполнительной власти и органами законодательной власти).
Покрытие дефицита бюджетов происходит путем выпуска государственных займов или использования кредитных ресурсов, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 92) размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не должен был до 2008 г. превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году. С 2008 г. дефицит федерального бюджета на очередной финансовый год (2008 г.) и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом, — 2009–2010 гг.) не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, т. е. 4,7% ВВП, прогнозируемого (указываемого) в федеральном законе1. Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не должен превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвозмездных поступлений; размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не должен превышать 10% объема доходов местного бюджета
1 Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений (национального благосостояния) и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.
163