Глава 11. Государственные социальные внебюджетные фонды

11.1.Государственные социальные внебюджетные фонды

иправовые основы их образования

Государственные внебюджетные фонды являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Государственный внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера. Однако обособленность государственных внебюджетных фондов не исключает в необходимых случаях консолидирования их в государственном бюджете.

Внебюджетные фонды — одна из форм перераспределения

ииспользования национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Необходимость образования государственных внебюджетных фондов заключается в следующем.

Переход к рыночным отношениям в нашей стране осложняется глубоким кризисом, приведшим к спаду промышленного

исельскохозяйственного производства, к резким осложнениям в финансовой сфере. Снизились реальные денежные доходы населения. Особенно ощутимое падение экономики произошло в результате августовского кризиса 1998 г. Совокупные денежные доходы россиян, рассчитанные Правительством РФ по методике ООН, составляют менее 10% аналогичного показателя США.

283

По совокупному размеру ВВП (по ППС валют) Россия уступает Китаю в 2 раза, США — в 10 раз. После кризиса 1998 г. душевой размер ВВП сократился примерно до 3500 долл., что приблизительно в пять раз ниже среднего показателя стран “большой семерки”.

К началу 2007 г. доходы 19 млн россиян были ниже прожиточного минимума.

Задача общества — поддержать существование лиц, нуждающихся в помощи. В этой связи существует реальная потребность в целевых финансовых ресурсах и необходимость их концентрации на государственном и территориальном уровнях.

Наиболее известной формой организации государственных финансовых ресурсов выступает государственный бюджет (федеральный, территориальные и местные).

Вместе с тем ограниченность оборотных финансовых ресурсов вызывает необходимость параллельного накопления и использования целевых внебюджетных фондов для финансирования государственных расходов.

Практика финансирования государственных расходов из целевых социальных внебюджетных фондов достаточно широко распространена в зарубежных странах.

С помощью государственных социальных целевых внебюджетных фондов можно решать ряд задач:

оказывать социальную помощь и услуги населению путем выплаты денежных пособий, единовременной помощи;

обеспечивать восстановление и сохранение трудоспособности человека;

оказывать социальные услуги населению путем финансирования учреждений социальной инфраструктуры;

финансировать пенсионное обеспечение.

Источники финансирования социальных внебюджетных фондов имеют как относительно постоянный, так и временный характер в зависимости от экономического и финансового состояния страны.

Правом образовывать целевые социальные внебюджетные фонды обладают как федеральные органы власти, так и субъектов РФ и муниципальных образований.

284

Целевые фонды, созданные на федеральном уровне, как правило, передают средства в распоряжение территориальных органов.

Правовой основой образования государственных социальных целевых фондов является прежде всего Конституция РФ и БК РФ.

Право граждан России на социальное обеспечение записано в ст. 39 Конституции РФ: “Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом”.

Государственные целевые социальные внебюджетные фонды имеют самостоятельные источники их формирования, обособленные от источников формирования бюджета Российской Федерации и региональных бюджетов.

Эти фонды действуют на основе положений о фондах, утвержденных законодательными органами, либо положений, утвержденных органами исполнительной власти в соответствии с федеральными и региональными законами.

Контроль за рациональным и целевым расходованием средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов осуществляет Министерство финансов РФ.

Определенные полномочия по регулированию деятельности указанных фондов возложены на органы Федерального казначейства. Главной задачей единой централизованной системы Федерального казначейства является организация обслуживания государственного бюджета, а также регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и федеральными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием средств фондов. С этой целью Казначейство осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии бюджетной системы, в том числе внебюджетных фондов.

Государственные внебюджетные фонды в Российской Федерации имеют социальную направленность и строго целевое назначение. В зависимости от целевого назначения государс-

285

твенные внебюджетные фонды делятся на две группы: социальные фонды и экономические фонды.

Кгосударственным целевым социальным внебюджетным

фондам относятся:

Пенсионный фонд Российской Федерации;Фонд социального страхования Российской Федерации;

фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные).

Кгосударственным внебюджетным экономическим фондам относят: территориальные дорожные фонды; внебюджетные фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок и др.

11.2. Пенсионный фонд Российской Федерации, его функции, формирование и использование

Пенсионный фонд РФ — это централизованный фонд пенсионного обеспечения населения.

Пенсия — это гарантированная ежемесячная денежная выплата для обеспечения граждан по достижении ими определенного законом возраста, а также в случае потери трудоспособности, потери кормильца.

Пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать прожиточный уровень жизни.

Пенсионный фонд является самостоятельным финансовокредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность

всоответствии с законодательством РФ и Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-I (в ред. Федерального закона от 5 августа 2000 г.).

Согласно ст. 2 вышеуказанного Положения денежные средства этого фонда находятся в государственной собственности, не входят

всостав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. Пенсионный фонд имеет в регионах Российской Федерации

свои отделения.

Пенсионный фонд осуществляет следующие основные функции:

286

разработка и исполнение бюджета Пенсионного фонда;получение от плательщиков страховых взносов, необходи-

мых для финансирования выплат государственных пенсий;организацию банка данных по плательщикам страховых

взносов в Пенсионный фонд РФ;индивидуальный учет поступающих в Пенсионный фонд

РФ средств обязательного Пенсионного страхования;осуществление контроля за реализацией прав застрахо-

ванных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию;

межгосударственное и международное сотрудничество РФ по вопросам, относящимся к компетенции Пенсионного фонда.

Указом Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 “Омерахпосовершенствованиюуправлениягосударственнымпенсионным обеспечением в Российской Федерации” предусмотрено:

1)закрепить за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий;

2)рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ в течение 2001 г. заключить с Пенсионным фондом РФ соглашения о передаче территориальным органам Пенсионного фонда РФ полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы Пенсионного фонда РФ.

Таким образом, Президент, издав Указ, наделил Пенсионный фондРФполномочиямипоначислениюивыплатегосударственных пенсий (до Указа эти полномочия принадлежали государственным органам социальной защиты — собесам, а Пенсионный фонд РФ осуществлял лишь финансирование выплат пенсий).

Конституционный Суд РФ постановлением от 25 июня 2001 г. № 9-П признал, что Указ Президента РФ “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации” в части, закрепляющей за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами полномочий по выплате государственных пенсий, не противоречит Конституции РФ.

287

Пенсионный фонд РФ подотчетен Федеральному Собранию. Денежные средства Пенсионного фонда РФ находятся в государственной собственности и не входят в состав федерального и территориальных бюджетов.

Руководство Пенсионным фондом РФ осуществляется правлением фонда и его исполнительной дирекцией. Состав правления Фонда утверждается Государственной Думой.

Для контроля деятельности исполнительной дирекции Пенсионного фонда РФ, его региональных органов образуется ревизионная комиссия.

В целях обеспечения взаимодействия органов Пенсионного фонда России с полномочными представителями Президента РФ

вфедеральных округах правление Пенсионного фонда приняло постановление от 9 октября 2000 г. создать управления Пенсионного фонда РФ во всех федеральных округах России.

Основными задачами Управления Пенсионного фонда РФ

вфедеральном округе являются:

координация и контроль за деятельностью отделений Пенсионного фонда в федеральном округе;

взаимодействие с полномочным представителем Президента РФ;

координация программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан;

взаимодействие с органами Федерального казначейства, органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам прохождения средств и обобщения сведений о доходной части бюджета Пенсионного фонда РФ.

Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет:

страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателя в пользу застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ;

взносов по дополнительному тарифу для работодателейорганизаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации;

288

недоимок, пеней, штрафов по взносам в Пенсионный фонд РФ;

доходов от размещения средств Пенсионного фонда РФ;штрафов, санкций, сумм, поступающих в результате воз-

мещения ущерба;безвозмездных поступлений из негосударственных пен-

сионных фондов;межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

минимального налога в связи с применением упрощенной системы налогообложения — по нормативу 60% (за налоговые периоды до 1 января 2011 г.).

Предприятияиорганизации-работодателиуплачиваютстрахо- вые взносы в виде единого социального налога один раз в месяц — в сроки, установленные для получения заработной платы. Страховые взносы предприятия вначале поступают в федеральный бюджет, затем из бюджета они перечисляются в Пенсионный фонд РФ.

Кроме указанных выше источников в Пенсионный фонд РФ перечисляются бюджетные средства на выплату государственных пенсий военнослужащим федеральным государственным гражданским служащим и другим приравненным к ним гражданам, пособий гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, гражданам из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава.

На Пенсионный фонд РФ возложен контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.

Средства Пенсионного фонда РФ используются на:

выплату государственных трудовых пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы России;

оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

выплаты пособий на погребение получателям пенсий;финансовое обеспечение текущей деятельности Пенсион-

ного фонда РФ и его органов;прочие расходы.

Размеры поступлений и расходов средств Пенсионного фонда РФ на 2007 г. характеризуются данными табл. 11.1.

289

Среди поступлений в доходную часть бюджета Пенсионного фонда РФ на страховые взносы и налоговые платежи приходится 47,2% и на средства федерального бюджета — 52,2%, передаваемых Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий.

В расходной части бюджета Пенсионного фонда РФ на выплату пенсий населению приходится 97% (с доставкой и пересылкой пенсий).

Основные характеристики бюджета Пенсионного фонда РФ и структура его расходов на 2008–2010 гг. и на 2009–2011 гг. приведены в таблицах 11.2, 11.3, 11.4 и 11.5, из которых видно, что на трансферты из федерального бюджета в доходах Пенсионного фонда приходится в эти годы от 55 до 57%, а в структуре расходов пенсии и выплаты ветеранам, инвалидам и др. категориям граждан в соответствии с законодательством РФ составляют 94–97%.

		Таблица 11.1
Бюджет Пенсионного фонда
Российской Федерации на 2007 г.1
Статья бюджета	Сумма,	В % к итогу
	млрд руб.
1	2	3
Доходы, всего	1845,1	100,0
В том числе:
страховые взносы, налоговые платежи	871,0	47,2
средства федерального бюджета, переда-	962,9	52,2
ваемые бюджету Пенсионного фонда
Расходы — всего	1727,8	100,0
В том числе:
базовая часть трудовой пенсии	559,3	32,4
страховая часть трудовой пенсии	796,4	46,1
пенсии по государственному пенсионному	100,1	5,8
обеспечению
ежемесячные денежные выплаты ветера-	186,7	10,8
нам и инвалидам

1 Утвержден Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. № 236-ФЗ “О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год”.

290

Окончание табл. 11.1

1	2	3
денежные выплаты другим категориям гра-	33,5	1,9
ждан в соответствии с законодательством,
расходы по накопительной составляющей
бюджета ПФ
аппарат органов управления ПФ	42,2	2,4
прочие расходы	9,6	0,6
Превышение доходов над расходами	117,3	х

Таблица 11.2

Основные характеристики бюджета Пенсионного фонда РФ на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг., млрд руб.1

Показатель	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Прогнозируемый общий объем доходов	2330,6	2669,5	2179,8
бюджета Фонда
Из них:
В части, не связанной с формированием	2107,2	2397,5	2857,6
средств для финансирования накопитель-
ной части трудовых пенсий
в том числе за счет межбюджетных транс-
фертов, получаемых из:
федерального бюджета	1280,3	1456,4	1801,4
бюджетов субъектов РФ	1,9	2,1	2,5
Общий объем расходов Фонда	2113,7	2481,4	2903,5
Из них:
В части, не связанной с формированием	2093,4	2454,7	2866,7
средств для финансирования накопитель-
ной части трудовых пенсий
в том числе:
межбюджетные трансферты, передавае-	0,011	0,012	0,013
мые бюджетам субъектов РФ
Предельный объем профицита (+), дефици-	+216,9	+188,1	+276,3
та (–) бюджета Фонда
Из них:
в части, не связанной с формированием	+13,8	–57,2	–9,1
средств для финансирования накопитель-
ной части трудовых пенсий

1 Утвержден Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 182-ФЗ “О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2009 г. и на плановый период 2009 и 2010 годов”.

291

Таблица 11.3

Структура расходов бюджета Пенсионного фонда РФ на 2008 г. и на период 2009 и 2010 гг.1

Статья расходов	2008 г.		2009 г.		2010 г.
	сумма,	в %	сумма,	в %	сумма,	в %
	млрд	к итогу	млрд	к итогу	млрд	к итогу
	руб.		руб.		руб.
Расходы — всего	2113,7	100,0	2481,4	100,0	2903,5	100,0
В том числе:
базовая часть трудо-	708,3	33,5	876,6	35,3	1035,6	35,7
вой пенсии
страховая часть тру-	929,2	44,0	1073,0	43,3	1232,6	42,4
довой пенсии
пенсии по государст-	117,7	5,6	146,4	5,9	163,0	5,6
венному пенсионному
обеспечению
ежемесячные денеж-	192,2	9,1	205,4	8,3	222,1	7,6
ные выплаты инва-
лидам
ежемесячные денеж-	60,4	2,8	64,5	2,6	68,8	2,4
ные выплаты вете-
ранам
денежные выплаты	50,4	2,4	57,9	2,3	66,8	2,3
другим категориям
граждан в соответст-
вии с законодатель-
ством, расходы по
накопительной со-
ставляющей бюджета
Пенсионного фонда
аппарат органов	45,2	2,1	48,0	1,9	48,3	1,7
управления Фонда
предоставление мате-	—	—	—	—	55,0	1,9
ринского (семейного)
капитала
прочие расходы	10,3	0,5	9,6	0,4	11,3	0,4

1 Утвержден Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 182-ФЗ.

292

Таблица 11.4

Основные характеристики бюджета Пенсионного фонда РФ на 2009 г. и на плановый период 2010–2011 гг. (млрд руб.)1

Показатель	2009 г.	2010 г.	2011 г.
1. Прогнозируемый общий объем доходов	3217,5	4102,2	4757,4
бюджета Фонда
Из них:	2858,1	3646,5	4184,7
в части, не связанной с формированием
средств для финансирования накопи-
тельной части трудовых пенсий
В том числе за счет межбюджетных
трансфертов, получаемых из:
федерального бюджета	1679,1	2298,7	2660,7
бюджетов субъектов РФ	2,75	3,5	3,9
2. Общий объем расходов Фонда	2911,1	3721,4	4268,2
Из них:	2870,1	3657,8	4174,8
в части, не связанной с формированием
средств для финансирования накопи-
тельной части трудовых пенсий
В том числе межбюджетные трансферты,	0,074	0,082	0,087
передаваемые бюджетам субъектов РФ
3. Предельный объем профицита (+),	+306,4	+380,8	+489,2
дефицита (–) бюджета фонда
Из них:	–12,0	–11,3	–9,9
в части, не связанной с формированием
средств для финансирования накопи-
тельной части трудовых пенсий

1 Утвержден Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. № 214-ФЗ “О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2009 год и на плановый период 2010–2011 годов”.

293

Таблица 11.5

Структура структуры расходов бюджета Пенсионного фонда РФ на 2009 г. и плановый период 2010–2011 гг.1

Статья расходов	2009 г.		2010 г.		2011 г.
	сумма,	в %	сумма,	в %	сумма,	в %
	млрд	к итогу	млрд	к итогу	млрд	к итогу
	руб.		руб.		руб.
Расходы, всего	2911,1	100,0	3721,4	100,0	4268,2	100,0
В том числе:	1022,0	35,1	1368,9	36,8	1507,1	35,3
базовая часть трудо-
вой пенсии
страховая часть трудо-	1248,1	42,9	1537,2	41,3	1807,1	42,35
вой пенсии
пенсии по государст-	182,3	6,3	232,5	6,2	287,6	6,7
венному пенсионному
обеспечению
ежемесячные денежные	227,5	7,8	247,5	6,7	266,2	6,25
выплаты инвалидам
ежемесячные денеж-	64,5	2,2	68,8	1,8	68,2	1,6
ные выплаты ветеранам
ежемесячные денеж-	12,4	0,4	13,9	0,4	14,9	0,3
ные выплаты граж-
данам, подвергшимся
воздействию радиа-
ции, и материальное
обеспечение специали-
стов ядерного оружей-
ного комплекса РФ
денежные выплаты	66,2	2,3	89,8	2,4	120,6	2,8
другим категориям
граждан в соответст-
вии с законодатель-
ством, расходы по
накопительной со-
ставляющей бюджета
Пенсионного фонда
аппарат органов	61,2	2,1	67,2	1,8	71,8	1,7
управления фонда
предоставление мате-	–	–	72,8	2,0	101,4	2,4
ринского капитала
прочие расходы	26,9	0,9	22,8	0,6	23,3	0,6

1 Утвержден Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. № 214-ФЗ.

294

В основе пенсионного обеспечения граждан России лежит пенсионное законодательство, которое включает следующие законы (все в ред. Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ)1:

1.Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”.

2.Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”.

3.Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”.

4.Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ “Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации”.

Согласно закону “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные гражданские служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, награжденные знаком “Жителю блокадного Ленинграда”;

5) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

6) нетрудоспособные граждане; 7) граждане из числа космонавтов и работников летно-ис-

пытательного состава.

Назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению: пенсия за выслугу лет; пенсия по старости; пенсия по инвалидности; социальная пенсия; пенсия по случаю потери кормильца. Финансирование этих пенсий

осуществляется за счет средств федерального бюджета. Феде-

1 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального Закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального развития РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”.

295

ральным государственным гражданским служащим назначается пенсия при наличии стажа не менее 15 лет в размере 45% среднемесячного заработка плюс 3% месячного заработка за каждый год стажа сверх 15 лет. Общая сумма пенсии не может превышать 75% среднего заработка (включая трудовую пенсию).

Закон “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” устанавливает основы обязательного пенсионного страхования, регулирует финансовые правоотношения в системе обязательного пенсионного страхования, источники формирования бюджета Пенсионного фонда РФ.

Закон “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” устанавливает права граждан и порядок назначения трудовых пенсий на общих основаниях.

В законе определены виды трудовых пенсий:

1)по старости;

2)по инвалидности;

3)по случаю потери кормильца.

Трудовая пенсия по старости и трудовая пенсия по инвалидности состоят из следующих частей:

1)страховой;

2)накопительной (для гр-н 1967 г. рождения и моложе). Право на трудовую пенсию имеют мужчины, достигшие

возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не

менее пяти лет страхового стажа.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером.

Каждому застрахованному лицу выдается страховое свидетельство.

Работодатели представляют в органы Пенсионного фонда РФ сведения о заработке и начисленных взносах застрахованного лица, которые включаются в лицевой счет застрахованного лица.

Новая функция Пенсионного фонда РФ позволяет улучшить учет и контроль за правильностью отчислений в него страховых взносов предприятиями и организациями.

296